àˆ legittima l’esclusione dal procedimento di ammissione a finanziamento pubblico qualora, in fase di redazione e trasmissione della relativa domanda di partecipazione,  non sia stata osservata una clausola del bando inequivocabilmente  prevista  a pena di esclusione, poichè la non equivocità  del bando non consente l’applicazione del principio del favor partecipationis venendo in rilievo, viceversa, una prescrizione sostanziale a presidio dei principi di imparzialità , buon andamento e par condicio (nel caso di specie nel bando sono state chiaramente indicate  le modalità  di trasmissione della documentazione da allegare alla domanda con invio al portale dell’anagrafe regionale dell’edilizia scolastica, mente nel provvedimento di esclusione è stata indicata la differenza tra la modalità  di trasmissione mediante invio al portale e quella effettuata a mezzo PEC, prescelta, quest’ultima dalla ricorrente, sebbene non prevista dal bando). 
 

N. 00696/2015 REG.PROV.COLL.
N. 00371/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 371 del 2014, proposto dal Comune di Spongano, rappresentato e difeso dagli avv.ti Vito Aurelio Pappalepore e Francesco Baldassarre, con domicilio eletto presso l’avv. Vito Aurelio Pappalepore in Bari, via Pizzoli, 8;

contro
Regione Puglia, rappresentata e difesa dall’avv. Marina Altamura, con domicilio eletto presso l’Avvocatura regionale in Bari, Lungomare Nazario Sauro, 31-33;
Comune di Oria;
Provincia di Brindisi;

per l’annullamento,
previa sospensione dell’efficacia,
– della determinazione dirigenziale della Regione Puglia del 16 dicembre 2013, n. 261 pubblicata sul BURP n. 6 del 16.1.2014;
– di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale, ivi compresa la comunicazione di avvio del procedimento di autotutela prot. n. A00-162/0007414 del 25.11.2013 ed i verbali della Commissione esaminatrice, di estremi sconosciuti, nei quali è stata decisa la rettifica della graduatoria precedentemente approvata con determina dirigenziale n. 71 del 14.10.2013;
– delle clausole del bando riportate ai punti F) ed H), ove fossero interpretate nel senso di prescrivere obbligatoriamente, a pena di esclusione, l’invio di tutta la documentazione obbligatoria a corredo della domanda di finanziamento attraverso il portale dell’anagrafe regionale dell’edilizia scolastica www.ediliziascolastica.regione.puglia.it;
e per la riammissione in graduatoria del Comune di Spongano;
 

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il dott. Francesco Cocomile e uditi nell’udienza pubblica del giorno 22 aprile 2015 per le parti i difensori avv.ti Francesco Baldassarre e Marina Altamura;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
 

FATTO e DIRITTO
Con delibera di Giunta n. 1607 del 3.9.2013 la Regione Puglia indiceva una procedura di ammissione ai finanziamenti per la messa in sicurezza, ristrutturazione e manutenzione straordinaria degli edifici sedi di istituzioni scolastiche.
In particolare la lett. F) della delibera prevedeva che la richiesta di finanziamento deve essere presentata esclusivamente mediante compilazione di modulo telematico.
In forza della stessa lett. F) a conclusione della compilazione della scheda di adesione viene generata la lettera di finanziamento in formato PDF che dovrà  essere firmata dal legale rappresentante dell’ente e trasmessa, a pena di esclusione, soltanto tramite posta elettronica certificata (PEC) all’indirizzo indicato.
Il bando richiedeva, altresì, che la documentazione obbligatoria dovesse essere trasmessa, a pena di esclusione,on-line in formato PDF.
Il Comune di Spongano odierno ricorrente partecipava alla procedura de qua, presentando istanza di ammissione ai contributi economici per il progetto di bonifica, messa in sicurezza ed adeguamento dell’edificio scolastico E. De Amicis.
L’Ente, dopo aver compilato la richiesta di finanziamento mediante modulo telematico sul portale dell’anagrafe regionale, in data 15 settembre 2013 provvedeva all’invio della lettera di richiesta generata dal sistema telematico, unitamente alla documentazione in formato PDF, tramite PEC, all’indirizzo di posta elettronica indicato nel bando.
Non ricevendo immediata conferma telematica della consegna della richiesta, il Comune provvedeva ad inoltrare nuovamente a mezzo PEC l’istanza corredata dalla documentazione obbligatoria anche il giorno successivo (16 settembre 2013).
In quella data riceveva la conferma del buon esito della trasmissione.
In un primo momento la Commissione esaminatrice non rilevava alcuna irregolarità  nella presentazione della domanda, valutando positivamente il progetto del Comune ricorrente.
Con determina dirigenziale n. 71/2013 veniva approvata la graduatoria nella quale il Comune istante si collocava nella posizione n. 31.
Tuttavia, con nota del 25.11.2013 il dirigente regionale comunicava al Comune di Spongano l’intenzione di procedere, ai sensi dell’art. 10 bis legge n. 241/1990, alla rettifica della graduatoria approvata con D.D. n. 71/2013 in quanto “a seguito di integrazione di istruttoria, è stato riscontrato che la documentazione obbligatoria di cui alla DGR n. 1607/2013 è stata inoltrata parzialmente on-line sul portale dell’anagrafe dell’edilizia scolastica ed in parte con modalità  difforme da quella espressamente prevista a pena di esclusione nella sezione F ¦ della predetta deliberazione regionale”.
In riscontro a tale nota il Comune ricorrente in data 2.12.2013 formulava le proprie osservazioni, sostenendo l’illegittimità  del provvedimento di rettifica, avendo lo stesso Comune osservato pienamente le disposizioni dellalex specialis.
Ciononostante, con la gravata determinazione regionale n. 261/2013 il dirigente regionale procedeva alla esclusione del Comune istante dagli interventi ammissibili sulla base della seguente motivazione:
«¦ La domanda presentata dal Comune ¦ è stata ritenuta “inammissibile” in quanto la documentazione obbligatoria richiesta dalla Sezione F della DGR n. 1607/2013 non è stata correttamente inserita nel portale dell’anagrafe dell’edilizia scolastica; ¦».
Nella stessa determinazione l’Amministrazione regionale si sofferma “¦ sulla sostanziale differenza tra trasmissione a mezzo portale telematico e trasmissione a mezzo pec ¦” e sulla circostanza per cui in forza di quanto espressamente disposto nella Sezione F della DGR n. 1607/2013 “¦ non può ritenersi ammissibile, in alternativa, una diversa modalità  di trasmissione dell’istanza di finanziamento e dei relativi documenti, quale appunto la posta elettronica certificata ¦”, ¦ prevedendo la stessa DGR, viceversa, “¦ la modalità  di trasmissione a mezzo pec soltanto per l’inoltro della lettera di finanziamento, firmata dal legale rappresentante dell’ente, a conferma dell’autenticità  della provenienza della richiesta ¦”.
Il ricorrente Comune di Spongano impugnava la citata determinazione regionale n. 261/2013 e tutti gli altri atti in epigrafe indicati relativi al procedimento di rettifica.
Contestava, altresì, le lettere F) ed H) del bando di cui alla DGR n. 1607/2013 ove fossero interpretati nel senso di prescrivere obbligatoriamente, a pena di esclusione, l’invio di tutta la documentazione obbligatoria a corredo della domanda di finanziamento attraverso il portale dell’anagrafe regionale dell’edilizia scolastica.
Deduceva censure così sinteticamente riassumibili:
1) violazione ed errata applicazione delle clausole contenute alle lettere F) ed H) del bando; violazione del principio del favor partecipationis e del legittimo affidamento; eccesso di potere per contraddittorietà , irrazionalità  ed illogicità  manifesta; difetto di istruttoria;
2) eccesso di potere per contraddittorietà , irrazionalità  ed illogicità  manifesta; difetto di istruttoria; travisamento dei fatti; carenza di motivazione; violazione dei principi di cui all’art. 97 Cost.; violazione del giusto procedimento; violazione del principio di conseguimento dello scopo;
3) eccesso di potere per violazione del principio del favor partecipationis e del legittimo affidamento sotto altro concorrente profilo; irrazionalità  manifesta; violazione del principio di proporzionalità ;
4) violazione e falsa applicazione dell’art. 6 legge n. 241/1990; omessa applicazione del principio del soccorso istruttorio di cui all’art. 46 dlgs n. 163/2006; eccesso di potere per contraddittorietà , irrazionalità  ed illogicità  manifesta dell’azione amministrativa; difetto di istruttoria; travisamento dei fatti; violazione dell’art. 97 Cost.; violazione del principio del favor partecipationis e del legittimo affidamento;
5) violazione ed omessa applicazione dell’art. 12 legge n. 241/1990; violazione dei principi di trasparenza, imparzialità  e legittimo affidamento dell’azione amministrativa; violazione dell’art. 97 Cost.; violazione del giusto procedimento.
In sintesi, le censure di parte ricorrente sono finalizzate alla contestazione della illegittimità  dell’agire della Amministrazione regionale che ha proceduto a stralciare in autotutela dall’elenco degli interventi ammissibili l’istanza del Comune di Spongano.
Dette doglianze muovono dalla considerazione della asserita ambiguità  delle clausole del bando (ed in particolare della lettera F) e dalla constatazione della mancanza di una clausola che imponesse una specifica modalità  di invio della documentazione obbligatoria.
L’Ente interessato evidenzia la non sussistenza di alcuno specifico interesse pubblico sostanziale che possa giustificare l’esclusione dalla procedura per una irregolarità  di carattere meramente formale (i.e. invio della documentazione obbligatoria da parte del Comune a mezzo di posta elettronica certificata), peraltro suscettibile di doveroso soccorso istruttorio ai sensi dell’art. 6 legge n. 241/1990.
Si costituiva l’Amministrazione regionale, resistendo al gravame.
Ciò premesso in punto di fatto, ritiene questo Collegio che il ricorso sia infondato, potendosi conseguentemente prescindere dalla disamina della eccezione, sollevata dalla Regione Puglia, di improcedibilità  del ricorso per sopravvenuto difetto di interesse.
Si ritiene di poter affrontare la tematica oggetto del ricorso sulla base del criterio della cd. ragione più liquida codificato ai paragrafi 5.3 e 9.3.4.3 di Cons. Stato, Ad. Plen., 27 aprile 2015, n. 5, richiamando, pertanto, le argomentazioni di cui alla ordinanza cautelare di questo T.A.R. n. 201/2014 ed alla ordinanza n. 2240/2014 del Consiglio di Stato.
Invero, il bando di cui alla DGR n. 1607/2013 distingue nettamente e senza possibilità  di equivoci il modulo telematico (scheda di adesione) e la lettera di richiesta di finanziamento.
Con riferimento al modulo telematico, il bando specifica come accedere al portale espressamente indicato e rimanda per le modalità  di compilazione all’allegato 1.
In tale allegato è precisato che dopo la compilazione dei campi indicati è visualizzabile la finestra “avvia procedura richiesta”.
Selezionando tale opzione viene visualizzata la scheda di finanziamento, articolata in sette step.
Solo al termine della compilazione della scheda occorre cliccare nello step 7 sulla finestra “conferma richiesta e stampa lettera”.
All’esito di tale passaggio il sistema visualizza la lettera di richiesta di finanziamento che deve essere inviata secondo le modalità  stabilite nel paragrafo F, ultimo capoverso del bando, ossia tramite PEC, all’indirizzo indicato.
Nel corso della compilazione della scheda di finanziamento sul portale dell’anagrafe regionale dell’edilizia scolastica vi è uno specifico passaggio (“Step 6 – Allegati”) in cui inserire on-line i documenti obbligatori richiesti dal bando.
Il Comune ricorrente ha compilato, seguendo gli step da 1 a 5, i campi previsti nella “scheda finanziamento” presente sul portale dell’anagrafe regionale dell’edilizia scolastica.
Giunto allo step 6, il Comune ha allegato solo parte della documentazione obbligatoria, omettendo di inserire alcuni documenti.
Al termine della procedura telematica descritta il Comune ha trasmesso a mezzo PEC la lettera di finanziamento in formato PDF generata dal portale dell’anagrafe edilizia scolastica.
L’Ente locale ha erroneamente trasmesso a mezzo PEC anche altra documentazione richiesta dal bando, oltre quella correttamente (ma solo parzialmente) trasmessa on-line sul portale.
A tal proposito, va evidenziato che la clausola del bando (Sez. F) non si presta ad una lettura equivoca, posto che sono state chiaramente distinte le modalità  di trasmissione ed è stato sanzionato specificamente il mancato rispetto di ciascuna di dette modalità  con l’esclusione dal finanziamento.
Nella deliberazione impugnata e nell’allegato 1 è, altresì, distinta in modo netto la procedura da espletare per completare la scheda di finanziamento (che poteva dirsi conclusa solo con l’esatta compilazione, e non già  con il fittizio superamento, di tutti gli step, compreso lo step 6 “Allegati”) dalla procedura finale, successiva, di trasmissione a mezzo PEC della lettera di richiesta del finanziamento.
Lo step successivo 7 di riepilogo richiama l’attenzione dell’utente sulla necessità  di verificare la compilazione corretta di tutti i dati, precisando che “una volta confermata e stampata la richiesta non è più possibile modificare tali informazioni”.
La chiarezza e la semplicità  della procedura risultano di immediata evidenza.
Ciononostante il Comune non ha completato la trasmissione della documentazione obbligatoria con le modalità  previste.
Del resto, laddove lo stesso Ente avesse inteso che la trasmissione fosse da effettuare tramite PEC (come appunto sostiene nel ricorso), avrebbe utilizzato tale modalità  per tutta la documentazione, e non solo per una parte di essa.
La tassatività  della prescrizione contenuta nella sezione F della DGR n. 1607/2013 esclude che possa ritenersi ammissibile una differente modalità  di trasmissione della documentazione obbligatoria.
Peraltro, la non equivocità  del bando non consente l’applicazione del principio del favor partecipationis.
In presenza di una clausola tassativa ed univoca l’Amministrazione non poteva disattenderla.
Nè è condivisibile l’affermazione di parte ricorrente secondo cui non è percepibile nel caso di specie un interesse pubblico sostanziale che giustifichi l’esclusione dalla gara, venendo in rilievo, all’opposto, una prescrizione sostanziale a presidio dei principi di imparzialità , buon andamento e par condicio (in particolare l’esigenza di evitare il blocco della casella regionale di posta elettronica laddove tutta la corposa documentazione obbligatoria allegata dai Comuni interessati fosse stata trasmessa a mezzo PEC).
La motivazione del gravato provvedimento ha dato atto correttamente della differenza esistente tra le due modalità  di trasmissione e della circostanza che fosse richiesta la trasmissione sul portale per la documentazione obbligatoria e l’invio della PEC per la lettera di richiesta di finanziamento.
La contestata clausola di cui alla sezione F del bando è, pertanto, idonea a garantire la par condicio dei partecipanti.
Inoltre, se si ammettesse la possibilità  per gli Enti partecipanti di far pervenire la documentazione obbligatoria con modalità  diverse da quella prescritta, si finirebbe per penalizzare gli Enti che hanno rispettato la chiara prescrizione del bando.
Va, ulteriormente, rimarcato che la necessità  dell’invio della documentazione obbligatoria unicamente on line in formato PDF risponde – come visto in precedenza – alla esigenza sostanziale di evitare l’intasamento della casella PEC regionale a fronte di documentazione che superava la capienza massima della casella di posta elettronica certificata.
Pertanto, vi è stata una scelta discrezionale (non sindacabile in sede giurisdizionale in quanto priva di vizi macroscopici e supportata da adeguata giustificazione), da parte della Amministrazione, in ordine alla modalità  di trasmissione della documentazione obbligatoria.
Parimenti non è fondata la doglianza di parte ricorrente secondo cui l’Amministrazione avrebbe dovuto attivare il soccorso istruttorio ai sensi dell’art. 6 legge n. 241/1990.
Infatti, non sussiste alcuna equivocità  delle prescrizioni della legge di gara, tale da rendere doveroso il suddetto soccorso istruttorio (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 24 marzo 2011, n. 1778).
Conseguentemente, non può trovare applicazione nel caso di specie il principio di regolarizzazione, pena altrimenti la violazione della par condicio.
Inoltre, con riferimento alla fattispecie concreta in esame, diversamente da quanto sostenuto da parte ricorrente, non appare invocabile il disposto di cui agli artt. 38, comma 2 bis e 46, comma 1 ter dlgs n. 163/2006 come novellati dall’art. 39 decreto legge n. 90/2014 convertito, con modificazioni, nella legge n. 114/2014 (in tema di sanabilità  delle irregolarità , essenziali e non, commesse dai partecipanti alle procedure di evidenza pubblica), disposizioni che si riferiscono unicamente alla materia degli appalti pubblici e non estensibili ad ambiti differenti, stante le peculiarità  della procedura finalizzata alla stipulazione dei contratti pubblici.
Infine, a pag. 7 della memoria depositata in data 20 marzo 2015 il Comune ricorrente introduce una nuova argomentazione giustificativa del mancato invio intregrale della documentazione obbligatoria con le modalità  prescritte dal bando, richiamando pretese difficoltà  riscontrate nella fase di caricamento di alcuni files sul portale regionale.
Si tratta, tuttavia, di una nuova doglianza inammissibile in quanto mai formulata nel ricorso introduttivo.
In ogni caso, deve escludersi qualsiasi malfunzionamento del sistema (come risulta dalla relazione tecnica della Provincia di Pisa in atti).
L’eventuale difficoltà  nel caricare i files è da attribuire unicamente al Comune interessato che, peraltro, avrebbe potuto segnalare i presunti problemi tecnici e formulare richiesta di assistenza alla Regione Puglia.
Infatti, l’istanza del Comune ricorrente è stata attivata il 14.9.2013 alle 10:19 e chiusa il 15.9.2013 alle 12:01.
Nell’ipotesi in cui l’Ente comunale avesse incontrato effettive difficoltà  tecniche nel caricare i files sul sistema avrebbe avuto il tempo necessario per richiedere aiuto alla Regione in quanto il giorno ultimo utile per l’invio dell’istanza era il 16.9.2013.
In conclusione, dalle argomentazioni espresse in precedenza discende la reiezione del ricorso.
In considerazione della natura, della peculiarità  e complessità  della presente controversia, sussistono gravi ed eccezionali ragioni di equità  per compensare le spese di giudizio.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Bari, Sez. I, definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità  amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 22 aprile 2015 con l’intervento dei magistrati:
 
 
Corrado Allegretta, Presidente
Francesco Cocomile, Primo Referendario, Estensore
Alfredo Giuseppe Allegretta, Referendario
 
 
 
 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 13/05/2015
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)