Energia da fonti rinnovabili – Proroga A.U. – Presentazione nuove fideiussioni – Termine – Fattispecie  

In tema di proroga dell’autorizzazione unica per la realizzazione di un impianto per la produzione di energia rinnovabile, avendo il legislatore regionale espressamente fissato  il termine per la prestazione delle fideiussioni  entro  180 giorni dall’avvio dei lavori (art. 4 L.R. n. 31/2008) e non essendovi, viceversa,  alcuna  previsione circa il termine di presentazione delle fideiussioni in caso di proroga dell’AU nel corso dei lavori, è illegittimo l’atto l’atto regionale che ha sancito la decadenza dell’AU  in quanto sarebbe inutilmente spirato il termine per la presentazione delle idonee fideiussioni a seguito della proroga del titolo abilitativo,  fissato nel provvedimento stesso, perentoriamente, in trenta giorni, in violazione del principio  di proporzionalità .

Pubblicato il 21/06/2018
N. 00910/2018 REG.PROV.COLL.
N. 00705/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 705 del 2014, integrato da motivi aggiunti, proposto da 
Asi Troia Fv 1 S.r.l., rappresentata e difesa dagli avvocati Germana Cassar, Immacolata Battaglino, Andrea Sticchi Damiani, con domicilio eletto in Bari, Via Nicolai, 43 

contro
Regione Puglia, in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Maddalena Torrente, con domicilio eletto in Bari, Lungomare Nazario Sauro, 31-33; 
Comune di Troia. non costituito in giudizio; 

per l’annullamento
della determinazione dirigenziale n. 30 del 29 maggio 2014 del Registro delle Determinazioni – Codice CIFRA 159/DIR/2014/00030 – emesso dalla Regione Puglia, Area Politiche per lo Sviluppo, il Lavoro e l’Innovazione Servizio Energie Rinnovabili, Reti ed Efficienza Energetica, avente ad oggetto “Declaratoria di decadenza della Determinazione dirigenziale n. 32 del 3 febbraio 2011 relativa a: Autorizzazione Unica ai sensi del Decreto Legislativo 29 dicembre 2003 n. 387 relativa alla costruzione ed all’esercizio di un impianto di produzione di energia elettrica da fonte fotovoltaica della potenza di 123 MW delle opere di connessione e delle infrastrutture indispensabili alla costruzione ed esercizio dello stesso sito nel Comune di Troia”;
– quanto ai motivi aggiunti depositati in data 1° agosto 2014:
della nota prot. A00_159/0004379 del 22 luglio 2014 con cui il Servizio Energie Rinnovabili della Regione Puglia ha dichiarato di restituire le polizze fideiussorie emesse, a favore della Regione Puglia e a favore del Comune di Troia, da Allied Re Credit.
– quanto ai motivi aggiunti depositati in data 9 novembre 2016:
del provvedimento prot. n. AOO_159/PROT – 0003294 del 16 settembre 2016, avente ad oggetto “Procedimento di Autorizzazione Unica per l’impianto fotovoltaico di 123 MW nel comune di Troia, autorizzato con D.D. n. 32 del 3.2.2011. Riscontro nota rif. Prot. n. 195 del 2015”, con cui la Regione Puglia ha rigettato l’istanza di riesame del provvedimento di decadenza n. 30/2014, presentata dalla società  ricorrente in data 19 gennaio 2016;
– di ogni atto conseguente, presupposto o comunque connesso, ancorchè non conosciuto.
 

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 maggio 2018 il dott. Angelo Fanizza e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 

FATTO
Con ricorso ritualmente proposto la società  Asi Troia Fv 1 s.r.l. ha impugnato, chiedendone l’annullamento, la determinazione dirigenziale n. 30 del 29 maggio 2014 del Registro delle Determinazioni – Codice CIFRA 159/DIR/2014/00030 – emesso dalla Regione Puglia, Area Politiche per lo Sviluppo, il Lavoro e l’Innovazione Servizio Energie Rinnovabili, Reti ed Efficienza Energetica, avente ad oggetto “Declaratoria di decadenza della Determinazione dirigenziale n. 32 del 3 febbraio 2011 relativa a: Autorizzazione Unica ai sensi del Decreto Legislativo 29 dicembre 2003 n. 387 relativa alla costruzione ed all’esercizio di un impianto di produzione di energia elettrica da fonte fotovoltaica della potenza di 123 MW delle opere di connessione e delle infrastrutture indispensabili alla costruzione ed esercizio dello stesso sito nel Comune di Troia”.
Occorre premettere che con determinazione dirigenziale n. 32 del 3.2.2011 è stata rilasciata alla ricorrente l’autorizzazione unica ai sensi dell’art. 12, comma 3 del D.lgs. 387/2003 per la costruzione ed esercizio, nel Comune di Troia (FG), di un impianto di produzione di energia elettrica da fonte fotovoltaica della potenza elettrica di 123 MW, delle opere di connessione e delle relative infrastrutture.
àˆ accaduto, poi, che dopo la comunicazione di inizio lavori del 26 aprile 2011, la ricorrente si è avveduta dell’impossibilità  di ultimare i lavori nei tempi inizialmente previsti ed ha, pertanto, chiesto, in data 4.7.2013, una proroga di 24 mesi, concessa con determinazione dirigenziale n. 100 del 2 settembre 2013, con la quale si è provveduto a posporre il termine di ultimazione dei lavori al 27 ottobre 2015 ed è stato, altresì, assegnato un termine di 30 giorni per la trasmissione delle nuove di fideiussioni, previste dall’art. 4, comma 2 della legge regionale 31/2008, da emettere in favore del Comune di Troia e della stessa Regione.
Le fideiussioni in questione, tuttavia, non sono state valutate inidonee, avendo contestato l’Amministrazione che sarebbero state prestate da una società  che non sarebbe risultata “essere nè una banca nè un’impresa di assicurazione”, e, quindi, ritenuta priva dei requisiti di conformità  funzionali a garantire l’assolvimento della “funzione di garanzia del terzo e nel caso specifico della Regione e del Comune”.
Ragione per cui, con nota del 22 ottobre 2013 la Regione ha chiesto alla ricorrente di sostituire tali polizze; un invito al quale la ricorrente ha risposto trasmettendo, in data 12 novembre 2013, delle bozze di fideiussione rilasciate dalla società  Baring Brothers Limited, sulla cui affidabilità  la Regione non ha reputato di potersi esprimere.
Essendo, nelle more, decorso il termine previsto dall’art. 4 della citata legge regionale 31/2008 (“centottanta giorni dalla presentazione della comunicazione di inizio lavori”), la Regione ha avviato, con comunicazione del 3 aprile 2014, il procedimento di decadenza dall’autorizzazione unica, concluso con la determinazione impugnata e con l’annullamento d’ufficio, ai sensi dell’art. 21 nonies della legge 241/1990, della determinazione dirigenziale con cui era stata rilasciata l’autorizzazione unica.
A fondamento del ricorso sono stati proposti i seguenti motivi:
1°) violazione dell’art. 4, comma 2 delle legge regionale 31/2008; eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e contraddittorietà .
La ricorrente ha dedotto che la determinazione dirigenziale n. 100/20013, con cui è stata assentita la proroga (e che non sarebbe stata mai rettificata), avrebbe espressamente ammesso la possibilità  di prestare la fideiussione anche da parte degli intermediari finanziari: prescrizione, nella specie, ottemperata dalla ricorrente con la trasmissione della PEC del 2 ottobre 2013.
Oltre a ciò, in un altro atto della Regione (deliberazione di Giunta regionale n. 3029/2010) sarebbe stata indicata la documentazione da allegare alla domanda di autorizzazione unica, ma in termini del tutto generici, da ciò inferendo, la ricorrente, l’inammissibilità  di valutazioni di merito “concernenti l’idoneità  delle fideiussioni perchè il legislatore regionale ha già  effettuato tale valutazione in via preventiva (tra l’altro confermandola anche in sede di recepimento delle linee guida nazionali – D.M. 10 settembre 2010) ritenendo sufficiente la prestazione di una fideiussione a prima richiesta”, vieppiù, per le ragioni sopra riportate, da parte di un intermediario finanziario (cfr. pag. 15).
2°) Violazione degli artt. 7 e 21 nonies della legge 241/1990.
La ricorrente ha soggiunto che nel corso dell’istruttoria che ha condotto all’emissione dell’impugnato provvedimento di decadenza la Regione avrebbe, sì, chiesto la sostituzione delle polizze, ma “non ha assegnato alcun termine per provvedere, neppure ordinatorio, e non ha mai paventato alla società  alcun pericolo di decadenza” (cfr. pag. 23): una condotta contraddittoria, tenuto presente che “le fideiussioni richieste (¦) per la realizzazione dell’impianto fotovoltaico ammontano rispettivamente a euro 6.150.000,00 e ad euro 615.000,00 e pertanto il rilascio (¦) non può avvenire in maniera così immediata” (cfr. pag. 25).
Si è costituita in giudizio la Regione Puglia (21.6.2014)
Con ordinanza n. 362 del 26 giugno 2014 la Sezione ha respinto la domanda cautelare, richiamando una pronuncia (Consiglio di Stato, sez. V, 27 marzo 2013, n. 1729) – citata dall’Amministrazione nell’impugnata decadenza – secondo cui le uniche polizze qualificate sarebbero quelle bancarie o assicurative e statuendo, inoltre, che la Regione avrebbe espressamente corretto la precedente determina n. 100/2013. Tale ordinanza è stata confermata dalla V Sezione del Consiglio di Stato, che ha respinto l’appello cautelare con ordinanza n. 3126 del 16 luglio 2014.
Con ricorso per motivi aggiunti depositato il 1° agosto 2014 è stata impugnata la nota del 22 luglio 2014, con cui il Servizio Energie Rinnovabili della Regione Puglia ha dichiarato di restituire le polizze fideiussorie emesse, in favore della Regione Puglia e a favore del Comune di Troia, dalla società  Allied Re Credit.
La ricorrente, in particolare, ha lamentato che la Regione non avrebbe mai restituito le polizze nonostante la formale richiesta di svincolo presentata in data 23 luglio 2014 dal fideiussore.
A fondamento del ricorso ha dedotto:
1° motivo aggiunto) violazione dell’art. 4 della legge regionale 31/2008, della deliberazione di Giunta regionale n. 3029/2010, del D.M. 10 settembre 2010 e della legge 348/1982; eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto, contraddittorietà , violazione dei principi di efficienza e trasparenza dell’azione amministrativa.
La ricorrente ha sostanzialmente riproposto il contenuto del primo motivo del ricorso principale, aggiungendo che l’art. 4, comma 4 della legge regionale 31/2008 sanzionerebbe con la decadenza soltanto il “mancato deposito” delle fideiussioni, mentre, nella specie, sarebbe controversa la tipologia di polizze che sarebbero state, però, “tempestivamente depositate” (cfr. pag. 23) e, inoltre, sarebbe pacifico che “i lavori di realizzazione dell’impianto sono in fase di stato avanzato e la società  ha dimostrato, in ogni occasione, il proprio interesse al mantenimento dell’autorizzazione unica e la propria volontà  di soddisfare le richieste della Regione” (cfr. pag. 24).
2° motivo aggiunto) Violazione dell’art. 4 della legge regionale 31/2008; eccesso di potere per irragionevolezza.
In stretta connessione con il motivo precedente, la società  ricorrente ha evidenziato che l’art. 4, comma 2 riguarderebbe l’ipotesi della presentazione in via originaria delle fideiussioni (“ovvero il caso delle fideiussioni da depositare entro centottanta giorni dalla comunicazione di inizio dei lavori”, cfr. pag. 28), e non, invece, il caso della proroga.
Cosicchè, rispetto all’ordinaria disciplina normativa, non potrebbero essere mossi rilievi alla ricorrente in forza della trasmissione di polizze della Suisse Bank e della Zurich Insurance con validità  fino al 3 febbraio 2014; viceversa, la citata disposizione non potrebbe riguardate l’emissione di un provvedimento di decadenza disposto “per l’asserito mancato deposito fideiussioni conformi alla prescrizione della determinazione dirigenziale n. 100 del 2 settembre 2013 con cui la Regione ha concesso alla ricorrente la proroga dell’autorizzazione unica” (cfr. pag. 29). 
Altro punto nevralgico della proposta censura sarebbe che il termine di 180 giorni decorrente dalla comunicazione di inizio dei lavori (27 aprile 2011) sarebbe stato applicato analogicamente nel diverso caso della proroga, il che avrebbe determinato l’impossibilità  per la ricorrente di depositare per tempo le fideiussioni richieste.
All’opposto, è stata prospettata una diversa decorrenza del citato termine (“dalla data di scadenza delle fideiussioni originariamente depositate (¦), ovverosia dal 3 febbraio 2014”, cfr., ancora, pag. 31).
3° motivo aggiunto) Eccesso di potere per carenza dei presupposti di fatto, contraddittorietà  e violazione dell’art. 4, comma 2 della legge regionale 31/2008.
Tale motivo ha ripercorso le doglianze oggetto del primo motivo del ricorso principale, essendosi rimarcata, in particolare, la perplessità  dell’azione amministrativa della Regione, la quale si sarebbe limitata a invitare la ricorrente a sostituire le fideiussioni, senza, nel contempo, rettificare la determinazione dirigenziale n. 100/2013, il tutto per stigmatizzare l’illegittimità , per contraddittorietà  intrinseca, del rilievo sulla inidoneità  soggettiva del fideiussore Allied Re Credit LTD Company (cfr. pag. 38).
4° motivo aggiunto) Violazione degli artt. 7 e 21 nonies della legge 241/1990.
Tale censura ha ricalcato il contenuto del secondo motivo del ricorso principale.
Nella memoria del 30 agosto 2014 l’Amministrazione regionale si è opposta ai motivi di ricorso, eccependo che “non si comprende che tipo di “parere” avrebbe dovuto rilasciare la Regione in merito a quelle che erano e sono delle semplici bozze. E ancora, non si comprende come pensava la società  di superare la questione della mancata iscrizione nell’elenco di Bankitalia dell’intermediario Barings”; ha quindi, concluso che l’inidoneità  delle fideiussioni prestate dalla ricorrente “non consente alla stessa di poter beneficiare dell’autorizzazione unica alla costruzione ed all’esercizio di un impianto di produzione di energia elettrica” (cfr. pag. 11).
Con ordinanza n. 510 del 5 settembre 2014 la Sezione ha respinto la domanda cautelare; anche in tal caso è stato proposto appello innanzi al Consiglio di Stato, nuovamente respinto con ordinanza dell’8 ottobre 2014, n. 4557 dalla V Sezione.
Infine, con secondi motivi aggiunti depositati il 9 novembre 2016 la ricorrente ha impugnato il provvedimento del 16 settembre 2016, avente ad oggetto “Procedimento di Autorizzazione Unica per l’impianto fotovoltaico di 123 MW nel comune di Troia, autorizzato con D.D. n. 32 del 3.2.2011. Riscontro nota rif. Prot. n. 195 del 2015”, con cui la Regione Puglia ha rigettato l’istanza di riesame del provvedimento di decadenza n. 30/2014, presentata dalla società  ricorrente in data 19 gennaio 2016.
La ricorrente ha fatto, anzitutto, presente di aver sottolineato, nella citata istanza di riesame, che “l’incombente della seconda fideiussione (quella a garanzia della realizzazione dell’impianto), fosse un adempimento ulteriore previsto – peraltro a pena di decadenza – solo dalla legislazione regionale pugliese e non da quella statale, evidenziando il contrasto tra la disciplina recata dal richiamato art. 4, comma 2, lett c) e quella di cui all’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, e la conseguente lesione degli articoli 41 e 117 della Costituzione” (cfr. pag. 5).
Ha, quindi, dedotto:
1° motivo secondo ricorso m.a.) violazione dell’art. 12 del D.lgs. 387/2003, dell’art. 13, lett. j) del D.M. 10 settembre 2010 e illegittimità  costituzionale dell’art. 4, comma 2, lett. c) della legge regionale 31/2008.
La ricorrente ha lamentato la violazione dell’art. 117, comma 3 della Costituzione sull’assunto che “non è prevista (¦) la presentazione di una garanzia per l’effettiva realizzazione dell’opera, previsione del resto incompatibile con i principi amministrativi in materia di autorizzazione” (cfr. pag. 13) e, sotto altro, profilo, per contrasto con il “parametro interposto di cui all’art. 12, comma 6, del d.lgs. n. 387 del 2003, a mente del quale l’autorizzazione non può essere subordinata nè prevedere misure di compensazione a favore delle regioni e delle province” (cfr. pag. 15).
Ha, inoltre, censurato la violazione dell’art. 117, comma 1, ossia dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali (cfr. pagg. 17 – 18), nonchè dell’art. 117, comma 2 lett. m), cioè del limite della competenza legislativa esclusiva statale in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni che devono essere garantiti sull’intero territorio nazionale (cfr. pagg. 20 – 22).
Quale ultimo profilo di incostituzionalità , ha evidenziato il contrasto della disciplina regionale con gli artt. 3 e 41 sull’assunto che “la previsione dell’incameramento di un’ingente fideiussione da parte della Regione nell’ipotesi di mancata realizzazione dell’opera, anche nelle ipotesi in cui in cui le iniziali valutazioni circa la convenienza dell’investimento siano venute meno, infatti, condiziona e comprime la libertà  imprenditoriale del soggetto autorizzato, la cui decisione circa l’opportunità  di eseguire o meno l’opera autorizzata risulta condizionata dalla previsione in esame” (cfr. pag. 23).
2° motivo secondo ricorso m.a.) in via subordinata: eccesso di potere per mancato bilanciamento degli interessi in gioco e lesione del preminente interesse pubblico alla tutela dell’ambiente.
La ricorrente ha messo in luce che “in sede di riesame del provvedimento di decadenza la Regione Puglia – una volta data erroneamente per scontata l’assenza di valida polizza a tutela del ripristino dello stato dei luoghi – avrebbe dovuto considerare l’interesse all’interruzione dei lavori recessivo rispetto a quello, costituzionalmente tutelato, della tutela dell’ambiente e del paesaggio” (cfr. pag. 33).
Con ordinanza collegiale n. 345 del 6 aprile 2017 la Sezione ha dato atto, preliminarmente, che “con precedente ordinanza n. 310 del 10 marzo 2016 la Sezione ha rimesso alla Corte Costituzionale il vaglio della legittimità  costituzionale dell’art. 4, comma 2, lett. c) legge Regione Puglia 21 ottobre 2008, n. 31 (sulla cui applicazione si fondano in parte i provvedimenti gravati), per contrasto con gli artt. 3, 41 e 117, commi 1, 2, lett. m e 3, della Cost.)”; ha, quindi, valutato che “ai fini della decisione dell’odierno giudizio e della valutazione della legittimità  dell’azione amministrativa posta in essere dalla Regione non possa prescindersi dalla preventiva risoluzione del dubbio di legittimità  costituzionale della normativa regionale richiamata, così come prospettato in relazione ad un caso analogo a quello in esame dalla menzionata ordinanza n. 310/2016, alla cui motivazione si fa rinvio”; ha, conseguentemente disposto la sospensione del giudizio.
Con sentenza n. 14 del 30 gennaio 2018 la Corte Costituzionale:
1) ha dichiarato “inammissibile la questione di legittimità  costituzionale dell’art. 4, comma 2, lettera c), della legge della Regione Puglia 21 ottobre 2008, n. 31 (Norme in materia di produzione di energia da fonti rinnovabili e per la riduzione di immissioni inquinanti e in materia ambientale), sollevata ’ in riferimento all’art. 117, primo comma, della Costituzione, in relazione alla normativa internazionale, e, in particolare, al Protocollo di Kyoto alla Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, fatto a Kyoto l’11 dicembre 1997 e ratificato con legge 1° giugno 2002, n. 120 ’ dal Tribunale amministrativo regionale per la Puglia”;
2) ha dichiarato “non fondate le questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 4, comma 2, lettera c), della legge reg. Puglia n. 31 del 2008, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 41, 117, commi secondo, lettera m), e terzo, Cost., dal Tribunale amministrativo regionale per la Puglia”.
In vista dell’udienza di discussione del ricorso nel merito, fissata per il 23 maggio 2018, le parti hanno depositato le rispettive memorie e repliche, senza tuttavia aggiungere elementi di sostanziale novità  alle argomentazioni sviluppate nei precedenti scritti; a tale udienza la causa è stata trattenuta per la decisione.
DIRITTO
Il ricorso è fondato e va, pertanto, accolto nei sensi e nei limiti di seguito precisati.
Occorre premettere che nella sopra citata sentenza, il Giudice delle Leggi ha osservato che “la duplicità  di fideiussioni previste dalla legge regionale denunciata (sub lettere c e d del comma 2 del suo art. 4) non è, come si sospetta, aggravatoria della disciplina statale di principio del procedimento di autorizzazione unica per la costruzione ed esercizio di impianti di energia da fonti rinnovabili. Più semplicemente, essa riflette l’opzione del legislatore regionale per una subarticolazione del meccanismo di garanzia in relazione alle due ipotesi di dismissione che possono in concreto verificarsi: in corrispondenza delle quali sono, appunto, previste due autonome, complementari e non sovrapponibili, fideiussioni”.
Nello specifico, ha evidenziato che “la prima (sub lettera d del comma 2 dell’art. 4 della legge reg. Puglia n. 31 del 2008) è specificamente riferita all’ipotesi di «fine esercizio dell’impianto», della conclusione, cioè, del ciclo produttivo di un impianto regolarmente realizzato”, mentre “la seconda (sub lettera c del comma 2 del medesimo art. 4, cui propriamente si rivolgono le censure di illegittimità  costituzionale) è riferita alla diversa ipotesi di anticipata «dismissione» di intrapresi lavori di costruzione di un impianto poi non realizzato”.
Per dipanare possibili incertezze interpretative, la Corte ha soggiunto che “in questo secondo caso, la fideiussione non consegue, invero, al fatto in sè, e per sè, della mancata realizzazione dell’impianto (realizzazione che erroneamente, quindi, si assume in «obbligo» dell’operatore una volta ottenuto il titolo autorizzatorio), poichè il deposito di tale fideiussione – come testualmente emerge dall’incipit del comma 2 del denunciato art. 4 − è, invece, dovuto solo «entro centottanta giorni dalla comunicazione di inizio lavori». Vale a dire che il soggetto autorizzato – il quale, dopo avere, entro il congruo (e dalla legislazione successiva più volte prorogato) termine a sua disposizione, liberamente deciso di procedere alla costruzione dell’impianto assentito ed avere intrapreso i correlativi lavori – solo dopo la «comunicazione di inizio lavori», effettuata alla Regione, ed entro i successivi centottanta giorni da tale comunicazione, è tenuto a depositare la fideiussione in questione a garanzia della realizzazione dell’impianto”.
Non sarebbe, dunque, decisiva, nella logica eletta dal legislatore regionale, la circostanza materiale relativa alla verifica se i lavori siano iniziati, o meno (il che, invero, rischierebbe di subordinare l’escussione ad un controllo, tendenzialmente complesso, sulla consistenza delle opere), quanto il processo di ponderazione del proponente circa la rilevanza dell’impegno assunto e, soprattutto, del correlato onere gravante sull’Amministrazione nell’ambito di un procedimento autorizzatorio ormai avviato e progredito in sede istruttoria.
Pare, infatti, non casuale che la Corte abbia sottolineato che sia “innegabile che la fideiussione a garanzia della realizzazione dell’impianto risponda anche ad una finalità  (concorrente con quella di recupero ambientale) di garanzia della serietà  dei progetti autorizzati e di incremento, quindi, della produzione di energia da fonti alternative”.
Tale serietà  è, anzitutto, implicita nella trasmissione della comunicazione di inizio dei lavori, e ciò in base alla pregnanza che a tale adempimento è stata riconosciuta dalla legislazione speciale.
Al riguardo, l’art. 2, comma 159, della legge 24 dicembre 2007 n. 244 (rubricato “Dimostrazione dell’avvio dell’iniziativa da parte degli impianti alimentati da fonti rinnovabili”) prevede tutt’oggi che “per gli impianti alimentati da fonti rinnovabili la dimostrazione di avere concretamente avviato la realizzazione dell’iniziativa ai fini del rispetto del termine di inizio dei lavori è fornita anche con la prova di avere svolto le attività  previste dal terzo periodo del comma 1 dell’art. 15 del decreto legislativo 16 marzo 1999 n. 79, introdotto dall’art. 1, comma 75, della legge 23 agosto 2004 n. 239”.
Come ha puntualmente sottolineato la giurisprudenza, “tali attività  – che quindi non sostituiscono ma che si aggiungono alla “dimostrazione di avere concretamente avviato la realizzazione dell’iniziativa” – sono le seguenti: a) l’acquisizione della disponibilità  delle aree destinate ad ospitare l’impianto; b) l’accettazione del preventivo di allacciamento alla rete elettrica formulato dal gestore competente; c) l’indizione di gare di appalto o la stipulazione di contratti per l’acquisizione di macchinari o per la costruzione di opere relative all’impianto, ovvero la stipulazione di contratti di finanziamento o l’ottenimento di misure di incentivazione previste da altre leggi a carico del bilancio dello Stato” (cfr. TAR Umbria, 31 ottobre 2012, n. 452).
La legittimità  della previsione riguardante la fideiussione di cui all’art. 4, comma 2, lett. c) determina, quale naturale conseguenza, la reiezione del primo motivo del ricorso per motivi aggiunti depositato il 9 novembre 2016, di cui il Collegio ritiene di aver opportunamente anticipato l’esame in ragione della portata dirimente ai fini del decidere. 
Ciò precisato, e dovendosi preliminarmente chiarire che, nel presente giudizio, non è controversa tra le parti l’idoneità  della fideiussione prestata ai sensi dell’art. 4, comma 2, lett. d) della legge regionale 31/2008 (risultando pacifico, ai sensi dell’art. 64, comma 2 del codice del processo amministrativo, che tale polizza, trasmessa in data 2 ottobre 2013, è stata accettata dal Comune di Troia, cfr. comunicazione del 16 dicembre 2016), la cognizione sulla domanda della ricorrente postula una valutazione d’insieme delle circostanze – originarie e sopravvenute – che hanno contraddistinto il procedimento di rilascio dell’autorizzazione unica, la proroga del termine di ultimazione delle opere e il successivo provvedimento di decadenza.
Sul piano generale, è legittimo pretendere che la fideiussione sia prestata da soggetti qualificati, individuati in banche o istituti di assicurazione, ed è, a tal fine, condivisibile la distinzione – rilevata in giurisprudenza – tra tali soggetti e gli intermediari finanziari, giustificata dalla considerazione che questi ultimi sono assoggettati dal d.lgs. 385/1993 a un diverso regime di controlli, affidato all’Ufficio Italiano dei Cambi, il cui scopo non è tanto quello di garantire la solidità  dell’impresa (come è per la vigilanza bancaria) quanto, piuttosto, quello di sorvegliare la professionalità  e la correttezza dei soggetti che operano nel settore della gestione dei flussi finanziari (cfr. TAR Puglia – Lecce, 9 ottobre 2014, n. 2448).
Un’impostazione avvallata da precedenti pronunce nelle quali si è osservato che l’art. 1 della legge n. 348/1982 (“costituzione di cauzioni con polizze fidejussorie a garanzia di obbligazioni verso lo Stato ed altri enti pubblici”) conservi “la propria specialità  rispetto alla normativa generale sul sistema bancario, di modo che l’assimilazione delle società  di intermediazione finanziaria alle banche ai fini dell’esercizio delle attività  creditizie, prevista dall’art. 106 del d.lgs. citato, non opera per le garanzie da prestarsi dalle imprese che intrattengono rapporti contrattuali con le pubbliche amministrazioni, attesa l’esigenza di assicurare, in tale settore, un particolare e qualificato grado di affidabilità  del soggetto garante, a tutela dell’interesse pubblico alla corretta e puntuale esecuzione delle obbligazioni dedotte in contratto (cfr. C.g.a.r.s., 24 dicembre 2002, nr. 685; Cons. Stato, sez. V, 31 gennaio 2001, nr. 355; id., 26 settembre 2000, nr. 5101)” (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 27 gennaio 2012, n. 412).
Sicchè sono infondati il primo motivo del ricorso principale e, per quanto riguarda il ricorso per motivi aggiunti depositato il 1° agosto 2014, il primo e il terzo motivo, tutti contraddistinti dai medesimi profili di doglianza.
àˆ, all’opposto, fondato il secondo motivo del ricorso principale, il cui esame può essere svolto congiuntamente al secondo e al quarto motivo del ricorso per motivi aggiunti depositato il 1° agosto 2014, nonchè insieme al secondo motivo del ricorso per motivi aggiunti del 9 novembre 2016, attesa la stretta dipendenza tematica tra tali censure.
àˆ necessario soffermarsi sulla determinazione dirigenziale n. 100 del 2 settembre 2013, con cui la Regione Puglia ha assentito la proroga del termine per l’ultimazione dei lavori.
Tale disciplina è regolata dalla legge regionale 25/2012, che, all’art. 5, comma 21, stabilisce che il termine per il completamento dell’impianto, della durata ordinaria di 30 mesi dalla data di inizio dei lavori, possa essere prorogato “su istanza motivata presentata dall’interessato almeno quindici giorni prima della data di scadenza. Sono fatti salvi eventuali aggiornamenti, rinnovi o proroghe relative a provvedimenti settoriali recepiti nel provvedimento di AU. Le proroghe complessivamente accordate non possono eccedere i ventiquattro mesi”.
Nel caso di specie, l’Amministrazione ha concesso il termine massimo di proroga per l’ultimazione dei lavori, posponendolo al 27 ottobre 2015.
Nel contempo, occorre però considerare che, al 2 settembre 2013, data di adozione della determinazione dirigenziale n. 32, fosse valida ed efficace la fideiussione prestata dalla ricorrente in data 25 ottobre 2011 mediante la polizza della Zurich Insurance, avente scadenza il 3 febbraio 2014: vi è, dunque, prova oggettiva che l’autorizzazione unica fosse assistita da una garanzia permanente per ulteriori cinque mesi (154 giorni) dal momento di concessione della proroga.
Nella memoria del 30 agosto 2014, tuttavia, la Regione ha spiegato che “le nuove fideiussioni sono state richieste in ragione della scadenza della polizza della Zurich che la società  aveva già  prodotto, rispetto al nuovo termine di fine lavori” (cfr. pag. 7), quindi non per la mancanza di copertura, quanto per ragioni di prudenziale tutela.
Nondimeno, nel provvedimento di proroga è stato imposto il perentorio termine di 30 giorni dal rilascio per “depositare” entrambe le fideiussioni previste dall’art. 4, comma 2, lett. c) e d) della legge regionale 31/2008.
Si è a tale prescrizione soggiunto che le fideiussioni sarebbero potute essere bancarie o assicurative o, ancora, “rilasciate da intermediari finanziari”.
Appare, quindi, ragionevole, quasi inevitabile, che la ricorrente – pur fidando su una polizza valida ed efficace, ma essendo stata compulsata dalla sopra citata determinazione – abbia fatto ricorso alla garanzia prestata da un intermediario finanziario, che l’Amministrazione aveva espressamente ammesso e che, presumibilmente, è stata preferita per la rapidità  dei tempi di conseguimento.
La contestazione sull’idoneità  di tale fideiussione è stata mossa a posteriori, cioè con la nota del 22 ottobre 2013, ossia 50 giorni dopo l’adozione della determinazione n. 100/2013, dunque abbondantemente dopo il decorso del termine di 30 giorni espressamente assegnato. 
Tuttavia, tale comunicazione è stata richiamata nel preambolo della deliberazione impugnata ed eletta a presupposto della legittimità  della disposta decadenza.
Pure citata, nel medesimo preambolo, è la comunicazione, di tenore invero assai generico, del 21 novembre 2013, con cui la Regione:
a) da un lato ha sostenuto “che il rilascio dei pareri pervenuti di gradimento su polizze fideiussorie non rientra tra le competenze specifiche dello scrivente ufficio”: una singolare deresponsabilizzazione rispetto all’incisiva comunicazione, pertinente appunto le polizze, trasmessa dallo stesso ufficio soltanto un mese prima (22 ottobre);
b) dall’altro ha richiamato l’importanza di “un rapporto di collaborazione biunivoca”, esprimendo la propria disponibilità  ad “acquisire documentazione idonea” dalla ricorrente “da cui risulti il possesso dei requisiti soggettivi dell’impresa emittente” la garanzia.
In disparte da tale corrispondenza non è seguita tra le parti nessuna ulteriore interlocuzione fino alla comunicazione di avvio del procedimento di decadenza (3 aprile 2014).
Sulla base di tali considerazioni, il Collegio è dell’avviso che il procedimento di concessione della proroga sia stato viziato nel segmento relativo alla disciplina delle garanzie, le cui risultanze hanno decisivamente condizionato l’istruttoria che ha condotto all’emissione del provvedimento di decadenza. 
La Regione Puglia ha regolato gli adempimenti sulle polizze in maniera perplessa e, successivamente, ha tenuto una condotta incerta allorchè – avvedutasi della necessità  di “rettificare” la determinazione n. 100/2013 – non ha dettato alcuna prescrizione (neppure la fissazione di un termine essenziale) che potesse chiarire le modalità  e i tempi per la prestazione della fideiussioni.
Di conseguenza, non risulta persuasivo il richiamo, nella deliberazione impugnata, alla circostanza che i termini per tale adempimento, “ritenuti congrui ed in ogni caso abbondantemente decorsi inutilmente”, sostanzierebbero la legittimità  della disposta decadenza; se mai tale improprio richiamo conferma a fortiori l’insufficienza e la contraddittorietà  dell’istruttoria procedimentale. 
In merito al termine, la ricorrente ha proposto una interpretazione “logica e teleologica” dell’art. 4 della legge regionale 31/2008, prospettando che “la ratio della previsione di un termine di 180 giorni per il rilascio della polizza risiede chiaramente nel consentire all’operatore economico di avere a disposizione il tempo necessario a ottenere un’apertura di credito da parte di un istituto bancario e assicurativo” (cfr. pag. 4 della replica del 2.5.2018): ha, quindi, sostenuto che nella peculiare situazione occorsa il termine di 180 giorni sarebbe dovuto decorrere dalla scadenza della precedente polizza fideiussoria e non dalla concessione della proroga.
Tale tesi mira a dimostrare che la scadenza del sopra citato termine sarebbe intervenuta in un momento (3 agosto 2014) successivo al 29 maggio 2014, data di adozione della determinazione n. 30. 
A tal proposito, il Collegio ritiene che, non avendo il legislatore regionale espressamente regolato la prestazione delle fideiussioni in caso di proroga (e non di primo rilascio dell’autorizzazione unica: prova ne è che il termine in questione è stato ancorato alla comunicazione di inizio dei lavori), si debba – nella specie – applicare il principio di proporzionalità .
Tale principio, di derivazione comunitaria ma stabilmente condiviso nel diritto nazionale (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 26 febbraio 2015, n. 964), postula, tra i suoi corollari, la conformità  dell’azione amministrativa alla regola del mezzo più mite, vale a dire l’obbligo di mettere a confronto le misure ritenute idonee e orientare la scelta sulla soluzione comportante il raggiungimento dell’obiettivo attraverso il minimo sacrificio degli interessi incisi dal provvedimento.
Nella specie, l’interesse dell’Amministrazione sarebbe stato protetto prescrivendo misure (semplicemente) in grado di evitare soluzione di continuità  della garanzia finanziaria gravante sul titolare dell’autorizzazione unica, e ciò secondo la cui ratio delineata nell’art. 1 quinquies del D.L. 105/2010, convertito nella legge 129/2010 (“al fine di contrastare le attività  speculative legate allo sviluppo e all’autorizzazione di progetti di impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili, che comportano l’avvio di procedimenti autorizzativi da parte di soggetti che non concludono la realizzazione degli impianti, il Ministro dello sviluppo economico stabilisce, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, opportune misure affinche’ l’istanza per l’autorizzazione di cui all’articolo 12, comma 3, del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387, sia accompagnata da congrue garanzie finanziarie poste a carico del soggetto che richiede il rilascio dell’autorizzazione e di eventuali successivi subentranti”)
Al contrario, la fissazione del perentorio termine di 30 giorni nella determinazione n. 100/2013 e la “rettifica” postuma di tale provvedimento, senza alcun ulteriore intervento fino alla disposta decadenza, evidenziano l’assenza di un bilanciamento dei contrapposti interessi, in contraddizione con i manifestati propositi di “collaborazione biunivoca”, aggravata dalla mancata esplicitazione delle ragioni di interesse pubblico che hanno determinato l’annullamento in autotutela dell’autorizzazione unica.
In conclusione, il ricorso va accolto, ferme restando le statuizioni contenute nella presente sentenza con riguardo alla specifica qualificazione dei soggetti abilitati a prestare le fideiussioni.
La novità  delle questioni esaminate giustifica l’integrale compensazione delle spese processuali.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi espressi in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 23 maggio 2018 con l’intervento dei magistrati:
 
 
Angelo Scafuri, Presidente
Desirèe Zonno, Consigliere
Angelo Fanizza, Primo Referendario, Estensore
 
 
 
 

IL SEGRETARIO