- Camera Amministrativa

1. Enti e organi della p.A. – Comuni – Servizio mensa scolastica – Rideterminazione in aumento delle tariffe – Ammissibilità – Limiti e condizioni

2. Enti e organi della p.A. – Comuni – Servizio mensa scolastica – Natura del servizio – Conseguenze

3. Procedimento amministrativo – Ritederminazione tariffe mensa scolastica – Atto a contenuto generale – Difetto di motivazione – Non sussiste

4. Enti e organi della p.A. – Comuni – Servizio mensa scolastica – Rideterminazione in aumento delle tariffe – Retroattività – Legittimità

1. Il Comune può legittimamente rideterminare in aumento le tariffe di un servizio a domanda individuale senza ledere il principio del legittimo affidamento, se nel modulo di domanda sottoscritto dall’utente ha previsto lo ius variandi unilaterale, tuttavia esercitato entro il termine di presentazione del bilancio di previsione.

2. A differenza dell’istruzione inferiore, che è un servizio pubblico essenziale e dunque deve essere garantito gratuitamente ai sensi dell’art 34 Cost., l’erogazione della mensa scolastica, ai sensi dell’art. 10 del d.m. 31 dicembre 1983 è un servizio a domanda individuale che il Comune non ha l’obbligo di istituire e organizzare.

3. La delibera di rideterminazione delle tariffe della mensa scolastica non può dirsi attinta dal difetto di motivazione ed istruttoria in ordine alla mancata analisi dei costi del servizio di refezione e dell’equilibrio economico – finanziario della gestione in quanto atto a contenuto generale che, ai sensi dell’art. 2 comma 3 della l. 6 agosto 1990, n. 241, non necessita di motivazione.

4. La determinazione della corresponsione dell’erogazione del servizio a domanda individuale, come ogni imposta locale può legittimamente avvenire con delibera successiva al primo gennaio dell’anno di riferimento, che retroagisca all’inizio dell’esercizio, purchè detta delibera venga assunta prima del bilancio di previsione dell’ente: ciò al fine di consentire a quest’ultimo di coordinare le previsioni di finanza locale con i le previsioni formulate nella legge di bilancio statale.

Pubblicato il 06/06/2017
N. 00577/2017 REG.PROV.COLL.
N. 00403/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ai sensi dell’art. 60 del codice del processo amministrativo;
sul ricorso numero di registro generale 403 del 2017, proposto da:
-OMISSIS-rappresentati e difesi dall’avvocato Roberto D’Addabbo, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, via Abate Gimma, n. 147;

contro
Comune di Molfetta, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Raffaele Marciano, con domicilio eletto presso il suo studio in Molfetta, via S. Giuseppe Moscati;

per l’annullamento
– della deliberazione del Commissario straordinario del Comune di Molfetta n. 59 del 15.2.2017, (pubblicata sull’Albo pretorio on line del sito informatico istituzionale del Comune di Molfetta www.comune.molfetta.ba.it il 16.2.2017), avente ad oggetto l’approvazione delle tariffe per i servizi a domanda individuale del Settore Welfare cittadino, ex art. 48 del d. lgs. n. 267/2000 – Annualità 2017, nella parte in cui ha rideterminato (con decorrenza già per l’anno didattico in corso) le tariffe del servizio di refezione scolastica di tutte le scuole dell’Infanzia e Primaria comunali;
– della nota del Servizio Welfare cittadino, Socialità prot. n. 12327 del 2.3.2017, con cui è stata data comunicazione dell’adozione della deliberazione commissariale n. 59 del 15.2.2017, ulteriormente precisandosi che le nuove tariffe si intendono in vigore dal 1° gennaio 2017;
– della deliberazione del Commissario straordinario del Comune di Molfetta n. 91 del 22.3.2017, (pubblicata sull’Albo pretorio on line del sito informatico istituzionale del Comune di Molfetta www.comune.molfetta.ba.it il 22.03.2017), di rettifica della deliberazione commissariale n. 59 del 15.2.2017, nella parte in cui, pur prevedendo delle tariffe agevolate per il servizio di refezione scolastica della scuola primaria e dell’infanzia per i nuclei familiari con più di un figlio, ha comunque confermato per il resto gli adeguamenti previsti nella deliberazione n. 59 del 15.2.2017 e la decorrenza degli stessi dal 1° gennaio 2017;
nonchè di ogni altro antecedente e/o susseguente, comunque connesso, ancorchè non conosciuto, ivi compresa, ove occorra, la deliberazione del Commissario straordinario del Comune di Molfetta n. 97 del 28.3.2017, con cui è stato approvato il bilancio di previsione per l’anno 2017/2019, limitatamente alla parte in cui ricomprende tra le previsioni di entrata gli incrementi delle tariffe per il servizio di refezione scolastica della scuola primaria e dell’infanzia, approvati con le deliberazioni impugnate.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Molfetta;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 16 maggio 2017 la dott.ssa Flavia Risso e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 del codice del processo amministrativo;

1. – Parte ricorrente ha impugnato la deliberazione con la quale il Commissario straordinario del Comune di Molfetta ha rideterminato (con decorrenza già per l’anno didattico in corso) le tariffe del servizio di refezione scolastica di tutte le scuole dell’infanzia e primarie comunali, nonchè gli atti ad essa collegati.
Avverso gli atti impugnati gli istanti hanno dedotto l’illegittimità per violazione del principio di legittimo affidamento, imparzialità , correttezza, lealtà dei comportamenti e buona fede, violazione degli obblighi assunti dal Comune nel modulo prestampato, violazione dell’art. 34 della Costituzione, eccesso di potere per erronea manifestazione dei presupposti di fatto e di diritto, difetto di adeguata motivazione, illogicità ed irrazionalità manifesta, violazione dei principi di buon andamento, trasparenza ed efficienza della pubblica amministrazione.
Si è costituito in giudizio il Comune di Molfetta chiedendo il rigetto del ricorso.
Alla camera di consiglio del 16 maggio 2017 la causa è stata trattenuta per essere definita con sentenza in forma semplificata, sussistendone i presupposti di legge e previo avviso alle parti costituite.
2. – Con un unico motivo di ricorso i ricorrenti sollevano plurimi profili d’illegittimità che per chiarezza espositiva si cercherà di affrontare separatamente.
2.1.- In via preliminare i ricorrenti dichiarano di aver iscritto i propri figli alle scuole dell’infanzia e primarie del Comune di Molfetta per l’anno scolastico 2016/2017 con frequenza di corsi a “tempo pieno” o a “tempo modulare” e di aver chiesto l’ammissione al servizio mensa, compilando e consegnando al Settore Welfare Cittadino – Ufficio Scuola e Servizio Mensa del Comune di Molfetta entro il 30 settembre 2016 l’apposito modulo contenente l’indicazione delle tariffe a proprio carico stabilite dalla stessa Amministrazione municipale.
Continuano evidenziando di essere venuti a conoscenza della decisione del Comune di modificare in aumento tali tariffe sono nel mese di marzo 2017 e, peraltro, con effetto retroattivo dal 1° gennaio 2017.
Tale determinazione, a parere dei ricorrenti, si porrebbe in violazione del principio del legittimo affidamento, di buona fede oggettiva e di correttezza e lealtà nei rapporti con i cittadini, dal momento che l’aumento tariffario sarebbe stato imposto quando ormai l’anno scolastico volgeva al termine e a distanza di sei mesi dall’impegno contratto con le famiglie sulla base della precedente determinazione tariffaria.
Inoltre, essi ritengono che con la compilazione e sottoscrizione dei moduli di richiesta del servizio di refezione scolastica nel settembre 2016 si sarebbe concluso tra l’Amministrazione comunale e i genitori dei bambini frequentanti le scuole primarie e dell’infanzia un contratto, poi disatteso dall’Ente.
Il Comune di Molfetta evidenzia che era di ostacolo alla formazione di un legittimo affidamento dei ricorrenti sulle tariffe indicate nel modulo de quo il fatto che in quest’ultimo fosse precisato che “¦le tariffe potrebbero subire variazioni a seguito di deliberazioni della giunta Comunale”.
Sul punto, i ricorrenti sostengono che “fermo restando la nullità di tale previsione in quanto del tutto generica ed indeterminata”, non ci sarebbero dubbi sul fatto che eventuali variazioni in aumento delle tariffe sarebbero potute intervenire, al limite, senza incidere sul legittimo affidamento delle famiglie interessate, solo ove adottate nell’immediatezza ovvero durante le fasi iniziali dell’anno scolastico, quando ancora vi sarebbe stata la possibilità per la famiglie di compiere scelte organizzative ed economiche diverse.
Ciò premesso, il Collegio ritiene che, in effetti, la clausola che prevede la possibilità della giunta comunale di modificare le tariffe, espressione dello ius variandi (generico ed indeterminato per definizione, superando pertanto l’eccezione di nullità sollevata), da un lato ha impedito la formazione di un legittimo affidamento sulle tariffe indicate nel modulo (sul punto, ord. T.A.R. Napoli, sez. I, 15 gennaio 2015, n. 77, confermata da Cons. Stato, sez.V, 26 maggio 2015, n. 2272), dall’altro esclude altresì che l’indicazione delle tariffe di che trattasi avessero effetti vincolanti nei confronti dell’Amministrazione.
Anche il Consiglio di Stato, nella sentenza citata dagli stessi ricorrenti, riconosce efficacia vincolante alle previsioni tariffarie “in assenza [però] di una clausola del bando che contempli lo ius variandi unilaterale in corso d’anno” (Cons. Stato, sez. V, 31 luglio 2012, n. 6342).
Inoltre, alla luce della normativa vigente in materia, al Comune era ancora consentito procedere alla determinazione delle tariffe.
Infatti, come ha evidenziato il T.A.R. Piemonte, sezione prima, nella sentenza del 31 luglio 2014, n. 1365, l’ente locale deve procedere ad approvare costi e tariffe dei servizi a domanda individuale, qual è il servizio di refezione scolastica, non oltre il termine legale previsto per la deliberazione del bilancio di previsione: “L’art. 6 del già citato D.L. n. 55/1983 dispone che il Comuni sono tenuti a determinare la misura percentuale dei costi complessivi di tutti i servizi pubblici a domanda individuale, nonchè le tariffe e le contribuzioni a carico dell’utenza, “non oltre la data di deliberazione del bilancio”. A sua volta l’art. 172 comma 1 lett. e) (rectius lett. c) del D.lgs. n. 267/2000 impone agli enti locali di allegare al bilancio di previsione, fra gli altri documenti, le deliberazioni con le quali sono determinate le tariffe per i servizi locali, nonchè, per i servizi a domanda individuale, i tassi di copertura in percentuale del costo di gestione dei servizi stessi. Infine, l’art. 53 comma 16 della L. n. 388/2000 afferma che le aliquote e le tariffe dei servizi pubblici locali devono essere deliberate “entro la data fissata dalle norme statali per la deliberazione del bilancio di previsione”. Nel caso di specie il Comune di Torino ha approvato costi e tariffe del servizio di refezione scolastica per l’A.S. 2013-2014 nel pieno rispetto delle norme citate, e cioè in data anteriore al termine legale di approvazione del bilancio di previsione”.
Infatti, anche se l’originario testo dell’art. 53, comma 16, della legge n. 388 del 2000 è stato sostituito dall’art. 27, comma 8, della legge n. 448 del 2001, tale termine non è stato variato.
Si riporta il testo del comma 8 dell’art. 27 della legge n. 448 del 2001 “Il comma 16 dell’articolo 53 della legge 23 dicembre 2000, n. 388, è sostituito dal seguente: “16. Il termine per deliberare le aliquote e le tariffe dei tributi locali, compresa l’aliquota dell’addizionale comunale all’IRPEF di cui all’articolo 1, comma 3, del decreto legislativo 28 settembre 1998, n. 360, recante istituzione di una addizionale comunale all’IRPEF, e successive modificazioni, e le tariffe dei servizi pubblici locali, nonchè per approvare i regolamenti relativi alle entrate degli enti locali, è stabilito entro la data fissata da norme statali per la deliberazione del bilancio di previsione. I regolamenti sulle entrate, anche se approvati successivamente all’inizio dell’esercizio purchè entro il termine di cui sopra, hanno effetto dal 1° gennaio dell’anno di riferimento”.
Si segnala anche il testo del comma 169 dell’art. 1 della legge n. 296 del 2006 “Gli enti locali deliberano le tariffe e le aliquote relative ai tributi di loro competenza entro la data fissata da norme statali per la deliberazione del bilancio di previsione. Dette deliberazioni, anche se approvate successivamente all’inizio dell’esercizio purchè entro il termine innanzi indicato, hanno effetto dal 1º gennaio dell’anno di riferimento. In caso di mancata approvazione entro il suddetto termine, le tariffe e le aliquote si intendono prorogate di anno in anno”.
Ebbene, nel caso in esame, il provvedimento con il quale sono state approvate le tariffe di che trattasi è del 15.2.2017, la deliberazione con cui è stato approvato il bilancio di previsione per l’anno 2017/2019 è del 28.3.2017 e l’art. 5, comma 11 del d.l. 244 del 2016 ha differito al 31 marzo 2017 il termine per la deliberazione del bilancio di previsione per l’anno 2017 da parte degli enti locali (“Il termine per la deliberazione del bilancio annuale di previsione degli enti locali, di cui all’articolo 151 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, per l’esercizio 2017 è differito al 31 marzo 2017. Conseguentemente è abrogato il comma 454 dell’articolo 1 della legge 11 dicembre 2016, n. 232”).
L’approvazione degli incrementi tariffari entro il termine normativamente stabilito, tra l’altro, si pone anche come ulteriore ostacolo alla formazione di un affidamento giuridicamente tutelato degli odierni ricorrenti a che le tariffe restassero invariate.
2.2. – Gli odierni deducenti, inoltre, sostengono che gli atti gravati si porrebbero anche in violazione del principio della gratuità dell’istruzione inferiore, garantito costituzionalmente all’art. 34, attesa l’effettiva imposizione dell’incremento delle tariffe del servizio mensa comunale.
Ora, occorre innanzitutto distinguere il servizio di istruzione inferiore che costituisce un servizio pubblico essenziale (cfr. art. 1 della legge n. 146 del 1990), previsto e garantito dalla Costituzione, dal servizio di refezione scolastica che, invece, è un servizio pubblico locale “a domanda individuale”, secondo quanto stabilisce, al punto n. 10, il decreto del Ministero dell’Interno 31 dicembre 1983 (“Individuazione delle categorie di servizi pubblici locali a domanda individuale”) e che il Comune non ha l’obbligo di istituire ed organizzare (sul punto T.A.R. Piemonte, sez. I, 31 luglio 2014, n. 1365; T.A.R. Marche, sez. I, 4 marzo 2016, n. 124).
Il Collegio ritiene dunque che i provvedimenti impugnati non intacchino il servizio pubblico dell’istruzione costituzionalmente garantito e che pertanto non sia ravvisabile la violazione dell’art. 34 della Costituzione.
2.3. – Quanto all’addotto difetto di motivazione, nonchè all’asserito difetto d’istruttoria per non aver l’Amministrazione fatto precedere alla modifica delle tariffe la necessaria analisi dei costi del servizio di refezione e dell’equilibrio economico-finanziario della gestione, ovvero delle possibili conseguenze degli aumenti deliberati sulla domanda da parte degli utenti, a prescindere dalla genericità della censura, si osserva comunque che, trattandosi di atto a contenuto generale, ai sensi dell’art. 2, comma 3, della legge n. 241 del 1990, non necessitava di motivazione.
I ricorrenti sostengono che appare irragionevole ed illogica anche la distribuzione degli aumenti tariffari tra gli scaglioni ISEE, evidenziando che gli aumenti tariffari non sarebbero progressivi, ma del tutto casuali, atteso che le maggiorazioni più elevate si registrerebbero proprio per le fasce intermedie ISEE.
In merito, il Collegio, ribadendo che la refezione scolastica non è un servizio pubblico essenziale, ma ha la natura di servizio pubblico a domanda individuale, si limita ad osservare che, trattandosi di scelta ampiamente discrezionale, frutto di scelte di politica economico-sociale che per legge competono in via esclusiva all’Amministrazione, la stessa possa essere sindacata dal giudice amministrativo solo se sussistono profili di manifesta illogicità o irragionevolezza che il Collegio non ritiene sussistere nella fattispecie in esame, tenuto conto che dalle tabelle allegate al provvedimento impugnato risulta comunque che le tariffe ivi previste aumentano progressivamente con l’aumentare della fascia ISEE, e che l’Amministrazione resistente con deliberazione n. 91 del 2017 ha provveduto autonomamente a rettificare la deliberazione impugnata reintroducendo l’ipotesi di agevolazione nel caso in cui più figli appartenenti al medesimo nucleo familiare fruiscano del servizio mensa.
Tutte le censure esaminate sono pertanto infondate e non possono essere accolte.
2.4. – Infine, i ricorrenti sostengono che sia del tutto irragionevole, nonchè priva di motivazione, la previsione della efficacia retroattiva delle tariffe, la cui vigenza viene indicata al 1° gennaio 2017, ovvero in un momento antecedente alla approvazione della deliberazione impugnata.
Anche tale ultima censura risulta essere infondata alla luce delle disposizioni di legge che consentono l’approvazione delle tariffe entro la data fissata da norme statali per la deliberazione del bilancio di previsione (come meglio chiarito al punto 2.1. di questa sentenza) e tenuto conto che, nel caso in esame, la deliberazione avente ad oggetto l’approvazione delle tariffe è stata assunta prima dell’approvazione del bilancio di previsione.
Sul punto la Corte dei Conti, sezione regionale di controllo per la Lombardia, con il parere n. 14 del 2006 ha evidenziato quanto segue: “deve ritenersi che i Comuni possano approvare le aliquote dei tributi locali e del costo dei servizi pubblici locali con delibera successiva al 1° gennaio dell’anno di riferimento che retroagisca all’inizio dell’esercizio, purchè detta delibera venga assunta prima dell’approvazione del Bilancio di previsione dell’ente” ciò tenuto conto che “la finalità della disposizione di consentire agli enti di attuare una corretta manovra di bilancio che non può essere anticipata ad una data anteriore al 31 dicembre di ciascun esercizio perchè le leggi finanziarie che vengono approvate ogni anno a ridosso del termine dell’anno contengono numerose disposizioni che intervengono in maniera anche ampia sulla finanza localee la stretta correlazione esistente fra determinazione dell’ammontare delle entrate e formulazione delle previsioni contenute nel Bilancio di previsione” (tale interpretazione è stata ribadita, con riferimento al comma 169 dell’art. 1 della legge n. 296 del 2006, da Corte dei Conti, sezione regionale di controllo per la Lombardia, con il parere n. 197 del 2009).
Considerata la natura della controversia il Collegio ritiene che sussistano valide ragioni per compensare integralmente tra le parti costituite le spese di lite del presente giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Bari, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, commi 1, 2 e 5 d. lgs. 30 giugno 2003 n. 196, manda alla Segreteria di procedere, in caso di riproduzione in qualsiasi forma, per finalità di informazione giuridica su riviste giuridiche, supporti elettronici o mediante reti di comunicazione elettronica, all’oscuramento delle generalità del minore, dei soggetti esercenti la potestà genitoriale o la tutela e di ogni altro dato idoneo ad identificare il medesimo interessato riportato sulla sentenza o provvedimento.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 16 maggio 2017 con l’intervento dei magistrati:

Giuseppina Adamo, Presidente
Flavia Risso, Referendario, Estensore
Maria Colagrande, Referendario