- Camera Amministrativa

1. Giurisdizione – Accordo di programma – Inerenza al governo del territorio – Giurisdizione del G.A.

2. Procedimento amministrativo – Accordo di programma – Perfezionamento – Ratifica del Consiglio Comunale – Necessità

3. Risarcimento del danno – Mancata ratifica accordo di programma – Colpa del Comune – Omissione atti di impulso – Configurabilità

4. Risarcimento del danno – Responsabilità precontrattuale – Danno risarcibile – Criteri di configurabilità

1. Le controversie inerenti la mancata ratifica di un accordo di programma, implicando attività di governo del territorio avente ad oggetto la variante dello strumento urbanistico generale per le aree interessate dal progetto, rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 34 D.Lgs. 80/1998, come modificato dalla L. n. 207/2000 ed interpretato dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 204/2004.

2. L’art 34 del D.Lgs. n. 267/2000 che disciplina gli accordi di programma descrive una fattispecie soggettivamente complessa, a formazione progressiva, che si perfeziona con la ratifica del Comune, per il tramite del Consiglio Comunale competente per la gestione di uno degli interessi coinvolti. In assenza di ratifica, l’accordo di progetto non produce effetti nella sfera del Comune, pertanto il contraente privato non ha titolo per esercitare l’azione di adempimento (che, al contrario, presuppone l’esistenza di un contratto valido ed efficace tra le parti), ma può agire solo per culpa in contraendo per un titolo di responsabilità assimilabile a quella precontrattuale e, come tale, limitata all’interesse negativo a non impegnarsi in trattative inutili.

3. Il Comune che sottoscrive un accordo di programma (ex art. 34 D.Lgs. 267/2000) e non pone in essere gli atti di impulso necessari affinchè il Consiglio Comunale possa esprimersi sulla ratifica dell’accordo nei termini previsti, è responsabile dei danni patiti dal privato contraente in conseguenza della violazione del dovere di buona fede nel corso delle trattative, nei limiti dell’interesse negativo ex art. 1337 c.c.

4. Deve ritenersi non sussistente il diritto al risarcimento del danno ex art. 1337 c.c., qualora dagli atti del processo emerga l’inconfigurabilità del danno emergente, poichè i beni acquistati dall’impresa per la realizzazione di un determinato progetto sono stati comunque utilizzati per la realizzazione dell’impresa.

Pubblicato il 28/04/2017
N. 00423/2017 REG.PROV.COLL.
N. 01367/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1367 del 2010, proposto da:
I.M.T. S.r.l. in persona del legale rappresentante p.t., Distilleria Balice S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., Palma Balice, Salvatore Balice e Alessandro Balice, rappresentati e difesi dall’avvocato Angelo Maria Romano, con domicilio eletto presso il suo studio, in Bari, via Principe Amedeo, n. 132;

contro
Comune di Acquaviva delle Fonti, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Domenico Emanuele Petronella, con domicilio eletto presso il suo studio, in Bari, via Principe Amedeo n. 105;

per il risarcimento dei danni conseguenti alla mancata ratifica degli accordi di programma sottoscritti dal Sindaco del Comune di Acquaviva delle Fonti e dalla Regione Puglia da parte del Consiglio comunale del citato Ente, che ha provocato la decadenza ex lege dei citati accordi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Acquaviva delle Fonti;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 marzo 2017 la dott.ssa Maria Colagrande;
Uditi per le parti i difensori avv. Angelo Maria Romano e avv. Domenico E. Petronella;

FATTO
1.1. La società I.M.T. S.r.l., in qualità di promotrice dell’accordo di programma sottoscritto il 14.12.2004 con il Comune di Acquaviva delle Fonti e con la Regione Puglia, per la realizzazione di un impianto di produzione di distillati alcolici, chiede il risarcimento ex art. 1223 c.c. e, in subordine secondo equità , dei danni patiti a causa degli impedimenti opposti dal Comune alla ratifica di detto accordo che doveva essere sottoposto al Consiglio comunale entro il termine perentorio del 13.1.2005 stabilito dalla delibere regionali che lo avevano approvato.
1.2. La Distilleria “Balice” S.r.l., partner commerciale della I.M.T. S.r.l., e i soci persone fisiche di entrambe agiscono per il risarcimento di distinte voci di danno.
1.3. I ricorrenti riferiscono, in punto di fatto, che il Comune, in data 21.5.2005, comunicava alle Società che durante la seduta straordinaria del Consiglio comunale, convocato per deliberare sulla ratifica dell’accordo, il Sindaco aveva ritirato il relativo punto all’ordine del giorno, dichiarando che era necessario acquisire maggiori approfondimenti, non sussistendo scadenze impellenti.
1.4. Su richiesta delle Società il Comune inoltrava alla Regione istanza di proroga del termine, già spirato il 13.1.2005, per la ratifica dell’accordo.
1.5. Le stesse Società provvedevano poi al deposito di due relazioni tecniche inerenti al progetto previsto nell’accordo di programma, rispettivamente in data 10.2.2005 e 5.4.2005.
1.6. Quindi, all’uopo sollecitato, il Comune, con nota del 17.9.2007, comunicava di non aver ricevuto dalla Regione alcun riscontro alla richiesta di proroga.
1.7. La proponente, avendo perso pertanto ogni interesse alla realizzazione dell’accordo di programma, anche in considerazione del mutato quadro normativo che richiede ulteriori requisiti ed adempimenti, ha abbandonato il progetto ed agisce in questa sede, con gli altri consorti, per il ristoro del danno emergente e del lucro cessante derivanti dal comportamento inadempiente del Comune, già costituito in mora con note del 7.5.2008 e del 22.10.2008.
1.8. Resiste il Comune di Acquaviva delle Fonti che eccepisce preliminarmente il difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario e la prescrizione del diritto al risarcimento; chiede altresì di estendersi il contraddittorio al Sindaco e al Presidente del Consiglio comunale i quali, durante la seduta del giorno 11.1.2004, hanno, rispettivamente, proposto e disposto il ritiro del punto all’ordine del giorno avente ad oggetto la ratifica dell’accordo di programma.
1.9. Il Comune chiede, in riconvenzionale, la condanna dei ricorrenti al risarcimento del danno per lite temeraria nella misura di â‚¬ 1.000.000 ciascuno.
1.10. All’udienza del 7 marzo 2017, sulle conclusioni delle parti, la causa è passata in decisione.
DIRITTO
Si controverte sul diritto dei ricorrenti al risarcimento del danno loro occorso a causa dell’inadempimento, da parte del Comune, delle obbligazioni assunte con la sottoscrizione, in data 14.12.2004, dell’accordo di programma per la realizzazione, in agro di Acquaviva delle Fonti, di uno stabilimento produttivo di distillati alcolici, accordo che avrebbe dovuto essere, ma non fu mai, ratificato dal Consiglio Comunale nei trenta giorni successivi, ossia entro il 13.1.2005.
Preliminarmente il Collegio deve esaminare le eccezioni sollevate dal Comune intimato.
1. L’eccezione di difetto di giurisdizione è infondata.
La questione verte sull’omessa ratifica dell’accordo, necessaria, ai sensi dell’art. 34 del d.lg. n. 267/2000, per modificare la destinazione urbanistica – aree agricole – dei suoli interessati dall’insediamento industriale, e renderne possibile l’esecuzione.
Ne consegue che la ratifica – così come la sua mancata adozione, ai sensi del comma 1 dell’art. 7 del codice del processo amministrativo – tanto se considerata un segmento del processo di formazione o una condizione di efficacia dell’accordo, implica comunque attività di governo del territorio avente ad oggetto la variante dello strumento urbanistico generale per le aree interessate dal progetto.
Trattandosi quindi di un atto inerente alla funzione istituzionale – non già all’autonomia negoziale del Comune – le relative controversie, quand’anche relative alla lesione di diritti soggettivi, restano attratte alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 34 del d.lg. n. 80/1998 vigente ratione temporis, come modificato dalla l. n. 207/2000, ed interpretato dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 204/2004.
2. Anche l’eccezione di prescrizione del diritto al risarcimento è infondata, perchè la costituzione in mora del Comune è intervenuta il 17.9.2008, poco più di tre anni dopo lo scadere del termine per la ratifica dell’accordo di programma, che incontestatamente segna la data dell’omissione cui i ricorrenti riconducono l’inadempimento colpevole del Comune e il dies a quo dal quale decorre il termine di prescrizione.
Pertanto nè il termine quinquennale, stabilito per le obbligazioni extracontrattuali, nè quello decennale, relativo alle obbligazioni ex lege o contrattuali, si erano compiuti alla data della notifica del ricorso con il quale, nuovamente, la prescrizione è stata interrotta.
3. Non ricorrono poi i motivi per l’estensione del contraddittorio al Sindaco e al Presidente del Consiglio comunale, in quanto il comportamento ritenuto lesivo, da entrambi tenuto nell’esercizio del potere politico loro attribuito dalla carica legittimamente rivestita, fa capo, per imputazione organica, al Comune resistente.
4.1.Venendo al merito del ricorso il Collegio ritiene che la domanda debba essere inquadrata nel paradigma dell’art. 1337 c.c., escluso ogni profilo di responsabilità per inadempimento, pure dedotto, ex art. 1223 c.c.
4.2. A tale riguardo occorre premettere che gli accordi programma previsti dall’art. 34 del d.lg. n. 267/2000 e dall’art. 15 della l. n. 241/1990 sono ricondotti allo schema tipico degli accordi procedimentali o sostitutivi di provvedimenti previsto dall’art. 11 della l. n. 241/1990, al quale il predetto art. 15 fa un espresso rinvio.
4.3. Il citato art. 11 dispone che agli accordi si applicano, ove non diversamente previsto, i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili.
4.4. La sequenza procedimentale descritta dall’art. 34 del d.lg. n. 267/2000 prevede inoltre che l’accordo sottoscritto dalla Giunta Comunale sia ratificato dal Consiglio ove l’impegno con esso assunto richieda la variazione degli strumenti urbanistici.
4.5. Pertanto, alla proposta di accordo di programma avanzata dalla I.MT. S.r.l., cui il Comune e la Regione avevano aderito, mancando solo la ratifica del Consiglio comunale, sono chiaramente applicabili le disposizioni del codice civile in materia di formazione del contratto e dei connessi obblighi delle parti.
4.6. La ratifica, da adottarsi, ai sensi del comma 5 dell’art. 34 citato, a pena di decadenza nel termine stabilito, segna il perfezionamento dell’accordo altrimenti privo di un elemento essenziale, qual è l’adesione del Comune per il tramite del Consiglio, competente per la gestione di uno degli interessi coinvolti, rispetto al quale il Sindaco, competente ex lege alla stipula, non ha poteri dispositivi.
4.7. L’art. 34 del d.lg. n. 267/2000 descrive quindi una fattispecie soggettivamente complessa, a formazione progressiva, che si perfeziona con la ratifica, senza la quale l’accordo non produce effetti nella sfera del Comune, nei confronti del quale il contraente privato non avrà quindi titolo per esercitare l’azione di adempimento, che presuppone l’esistenza di un contratto valido ed efficace tra le parti, ma potrà solo agire per culpa in contrahendo per un titolo di responsabilità assimilabile a quella precontrattuale, come tale limitata all’interesse negativo a non impegnarsi in trattative inutili.
4.8. Ne consegue che la mancata ratifica da parte del Consiglio costituisce un arresto della sequenza procedimentale volta al perfezionamento dell’accordo che, se portata a compimento, avrebbe consentito ai ricorrenti di pretendere l’esecuzione delle prestazioni convenute inter partes.
4.9. L’inefficacia dell’accordo, dipendente dalla mancata ratifica, e la conseguente inesigibilità delle prestazioni ivi dedotte, comporta che i ricorrenti non possono pretendere a titolo di responsabilità precontrattuale il risarcimento del lucro cessante che presume invece l’assunzione, in specie mancata, di un’obbligazione il cui adempimento è condicio sine quanon dell’incremento patrimoniale del quale si lamenta la perdita.
4.10. Proprio avendo riguardo agli elementi costitutivi della responsabilità contrattuale ed ai fini del risarcimento del danno nei limiti dell’interesse negativo, il Collegio ritiene che la decisione del Comune di ritirare la proposta di ratifica dell’accordo costituisca, sotto il profilo causale, l’elemento che ha impedito irreversibilmente il perfezionamento dell’accordo.
4.11. Nessun rilievo ha infatti la richiesta, inoltrata con nota del 24.1.2005, dal Comune alla Regione, di proroga del termine stabilito per la ratifica, in quanto a quella data il termine era già decorso e l’accordo aveva quindi cessato ex lege di produrre anche solo gli effetti interinali propri di un atto ad efficacia differita, ivi compresa la possibilità di prorogare consensualmente detto termine.
4.12. Sul versante poi dell’imputazione soggettiva, il comportamento del Sindaco, che ha ritirato la proposta di ratifica dell’accordo al cospetto del Consiglio comunale convocato d’urgenza a tal fine, è chiaramente colpevole, perchè, valutato allo stato degli atti, risulta privo di qualsivoglia plausibile giustificazione.
4.13. Infatti non è tale la necessità addotta a sostegno della decisione di ritirare la proposta di ratifica, asseritamente non urgente, di acquisire ulteriori approfondimenti sul progetto.
4.14. Al contrario, proprio l’imminente scadenza del termine, stabilito a pena di decadenza, per la ratifica dell’accordo, avrebbe dovuto indurre il Comune a disporre anticipatamente i necessari approfondimenti, peraltro solo genericamente enunciati nella sede consiliare, ovvero a consentire al Consiglio di deliberare comunque sulla proposta di ratifica.
4.15. Infatti, se gli aspetti da approfondire riguardavano questioni diverse dalla variante agli strumenti urbanistici, il Comune aveva avuto tempo ed occasione di svolgere ogni accertamento nelle fasi precedenti, se invece concernevano i profili urbanistici avrebbe dovuto esprimersi in senso positivo o negativo, ovvero con prescrizioni, proprio con una delibera consiliare di assenso o diniego di ratifica, che invece è stata impedita con il ritiro della proposta di voto.
4.16. Il Comune, che, avendo sottoscritto l’accordo, avrebbe dovuto salvaguardare l’interesse dei ricorrenti compiendo gli atti di impulso necessari per la conclusione dell’affare, è quindi venuto meno al dovere di correttezza e buona fede di portare a termine le trattative ex art. 1137 c.c. indipendentemente dal loro esito.
4.17. Chiaramente il Comune non era obbligato a ratificare l’accordo, ma era tenuto, secondo buona fede, a porre le condizioni perchè il Consiglio, all’uopo convocato, si esprimesse per tempo sulla ratifica.
4.18. àˆ pertanto responsabile dei danni patiti dai ricorrenti in conseguenza della violazione del dovere di buona fede nel corso delle trattative nei limiti dell’interesse negativo ai sensi dell’art. 1337 c.c.
5.1. A tale riguardo i ricorrenti hanno allegato distinte voci di perdite patrimoniali, che ciascuno di loro avrebbe subito, richiamando gli esiti della perizia di parte allegata al ricorso.
5.2. La I.M.T. S.r.l., riconduce al danno emergente il prezzo pagato per l’acquisto dei terreni, avvenuto nel corso del 2002, sui quali la comodataria Distilleria Balice S.r.l. avrebbe realizzato l’impianto produttivo.
5.3. Tuttavia, trattandosi di beni il cui valore capitale è equivalente al denaro pagato a titolo di corrispettivo, la ricorrente potrebbe lamentare una perdita solo se avesse provato una differenza negativa fra il prezzo pagato e quello realizzabile con una successiva vendita al prezzo corrente di mercato, o che il denaro così immobilizzato avrebbe potuto essere impiegato più proficuamente in altri affari.
5.4. Essendo mancata la prova di tali circostanze si deve presumere che il patrimonio della ricorrente, in conseguenza dell’acquisito di suoli indicati, abbia subito solo una variazione qualitativa per la trasformazione di un cespite monetario in un valore reale.
5.5. Parimenti non è dovuto il rimborso per i costi di costituzione e gestione fino al 2009 delle Società ricorrenti.
5.6. Considerato che nel ricorso (pag. 8) viene riferito che, decaduto l’accordo di programma, i proponenti hanno investito in progetti imprenditoriali alternativi, si deve presumere che le Società ricorrenti non avessero come unico scopo la realizzazione dell’affare oggetto dell’accordo di programma, ma che, nel periodo considerato e subito dopo, abbiano comunque svolto l’attività commerciale dedotta nell’oggetto sociale.
5.7. Tanto esclude che i costi in questione fossero connessi esclusivamente al buon fine dell’accordo di programma e quindi ripetibili a titolo di danno in conseguenza della mancata conclusione dell’affare.
5.8. Quanto alla perdita del credito di imposta riconosciuto alla I.M.T. S.r.l. e alla Distillerie Balice S.r.l. per l’investimento da ciascuna programmato, è assorbente il fatto, evidenziato nella perizia di parte (pag. 7 all. n. 43 del ricorso), che l’impianto produttivo sarebbe stato realizzato facendo ricorso ad un finanziamento pubblico del 50% dell’investimento totale, ai sensi della legge n. 488/1992, certamente non cumulabile con il credito d’imposta che ha la stessa finalità di agevolare la realizzazione di impianti produttivi.
5.9. Peraltro è palese che la perdita tanto del finanziamento, quanto del credito di imposta costituisce lucro cessante per un’utilità che il soggetto proponente avrebbe potuto conseguire se le prestazioni oggetto dell’accordo di programma fossero state eseguite, o rivendicare per equivalente se dette prestazioni fossero state oggetto di un’obbligazione inadempiuta del Comune, come invece non è perchè, come detto, l’accordo di programma non ha mai acquistato efficacia, nè era certo che l’avrebbe acquistata, non essendo il Comune obbligato a ratificarlo.
5.10. Per la stessa ragione nessun risarcimento a titolo di danno emergente è dovuto ai soci Palma Balice, Salvatore Balice e Alessandro Balice per le spese di acquisto, in data 27.7.2006, del 50% delle quote della “Balice Salvatore dei F.lli Balice Onofrio & Michele Balice” S.n.c. per poter disporre di uno stabilimento destinato a sostituire quello non realizzato dalle società ricorrenti.
5.11. Infatti, accertato che il Comune è responsabile del comportamento che ha impedito al suo organo rappresentativo di pronunciarsi sulla ratifica dell’accordo, l’interesse tutelato e risarcibile è solo quello negativo a non impegnare, in una trattativa inutile, tempo e risorse, a non rinunciare ad altre occasioni vantaggiose e a non dover pagare di più per acquisire altrimenti l’oggetto dell’affare trattato.
5.12. Ebbene, i soci ricorrenti hanno invece chiesto, a più di due anni dalla decadenza dell’accordo di programma, il rimborso dell’intero prezzo pagato per le quote societarie (detratto il patrimonio netto iscritto in bilancio), ma non hanno provato che per dotarsi dello stabilimento abbiano sopportato un esborso maggiore di quello richiesto per la realizzazione dell’impianto oggetto dell’accordo, rilevando, a titolo di danno emergente, solo la differenza fra i due importi.
5.13. àˆ del tutto evidente poi che l’acquisto delle quote non aveva alcun nesso funzionale con l’accordo, di cui i soci delle Società ricorrenti non sono stati parte, nè la richiesta di proroga del termine o di rinnovazione di detto procedimento, rivolta dal Comune alla Regione, poteva giustificare un qualche affidamento poichè l’accordo era ormai decaduto.
5.14. Quella richiesta equivale, al più, ad una mera dichiarazione di intenti, un invito a trattare, non vincolante per il proponente nè per l’oblato, al quale la Regione non aveva dato, nè era tenuta a dare alcun riscontro.
5.15. Il ricorso pertanto deve essere respinto.
6.1. Anche la domanda riconvenzionale del Comune deve essere respinta.
6.2. Il Collegio infatti non ravvede profili di temerarietà dell’azione promossa dai ricorrenti, considerato che la domanda è risultata fondata sotto il profilo dell’addebito di responsabilità al Comune e viene respinta perchè è mancata la prova del danno.
7. Dette ragioni giustificano anche la compensazione delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 7 marzo 2017 con l’intervento dei magistrati:

Giuseppina Adamo, Presidente
Giacinta Serlenga, Consigliere
Maria Colagrande, Referendario, Estensore