Commercio, industria, turismo – Finanziamento – Opere di restauro e valorizzazione beni pubblici vincolati – Fattispecie

Dev’essere rigettato il ricorso proposto dal Comune il cui progetto sia stato escluso dalla procedura selettiva per l’acquisizione di un finanziamento destinato al restauro e valorizzazione di un immobile pubblico vincolato, laddove era richiesto anzitutto che fosse garantita la fruizione culturale pubblica del bene medesimo,  per aver impostato la valorizzazione del bene sotto il profilo della capacità  di generare un potenziale economico, con risvolti di natura privatistico-imprenditoriale (nella specie il progetto presentato dal Comune ricorrente, non ammesso a finanziamento, riguardava le opere di completamento di un ex convento da destinare a struttura ricettiva con affidamento della gestione a privati). 

Pubblicato il 27/02/2017
N. 00190/2017 REG.PROV.COLL.
N. 01625/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1625 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto da: 
Comune di Panni, in persona del Sindaco legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Giuseppe Mescia, con domicilio eletto presso lo studio Vincenzo Resta in Bari, via Piccinni, n. 210; 

contro
Regione Puglia, in persona del Presidente G.R., legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Marina Altamura, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, Lungomare Nazario Sauro, n. 31/33; 
Comune di Trani, in persona del Sindaco legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Francesco Caputi Iambrenghi, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, via Abate Eustasio n. 5; 
Comune di Torre Santa Susanna non costituito in giudizio; 
Ministero Per i Beni e le Attività  Culturali non costituito in giudizio; 
Agenzia per la Coesione Territoriale non costituito in giudizio; 

per l’annullamento
previa sospensione dell’efficacia
– dell’Atto dirigenziale del Servizio Beni Culturali della Regione Puglia n. 244 del 15 ottobre 2015 – nella parte in cui il progetto relativo al recupero e valorizzazione dell’ex Convento della Madonna del Bosco, proposto dal Comune di Panni, è stato ritenuto non ammissibile a finanziamento;
– nonchè di tutti i relativi allegati, quale parte integrante del citato provvedimento;
– della nota della Regione Puglia – Servizio Beni Culturali prot. n. 3494 del 5 novembre 2015, con la quale è stata confermata «la non ammissione a finanziamento del progetto di Recupero e valorizzazione dell’ex Convento della Madonna del Bosco»;
– di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale, anche se non conosciuto.
Con motivi aggiunti depositati il 7.06.2016:
per l’annullamento:
– della deliberazione G.R. Puglia n. 2264 del 17.12.2015;
– della nota prot. 298 del 28.01.2016 della Regione Puglia- Dipartimento Sviluppo Economico, Innovazione, Istruzione, Formazione e Lavoro – Sezione Attuazione del Programma;
– del parere favorevole del Ministero dei Beni e delle Attività  culturali e del Turismo espresso con nota prot. 2071 del 25.02.2016;
– del parere favorevole espresso dall’Agenzia per la coesione Territoriale a mezzo nota prot. 2476 del 14.03.2016;
– della Determinazione della Regione Puglia – Dipartimento Turismo, economia della cultura e valorizzazione del Territorio n. 31 del 25.03.2016;
– della nota prot. 5499 del 13.11.2015 della Regione Puglia, menzionata nella nota prot. 298 del 28.01.2016 della Regione Puglia e non conosciuta;
di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale a quelli impugnati, anche se non conosciuto.
 

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Puglia e del Comune di Trani;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 31 gennaio 2017 la dott.ssa Cesira Casalanguida e uditi per le parti i difensori come da verbale di udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 

FATTO e DIRITTO
1. – A seguito di un Accordo di Programma Quadro (APQ) “Beni e Attività  culturali”, sottoscritto dalla Regione Puglia, dal Ministero per i Beni e le Attività  Culturali e per il Turismo e dal Ministero dello Sviluppo Economico, in data 13 novembre 2013, la Regione Puglia, con avviso pubblico pubblicato sul BURP n.117 del 20.08.2015, indiceva una procedura volta “al finanziamento di interventi di recupero restauro e valorizzazione di beni culturali nella proprietà  e disponibilità  quindicennale di Enti pubblici locali territoriali, immobili e mobili di interesse artistico e storico, ai sensi dell’art. 10 comma 1 del D. Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42¦e /o di leggi regionali specificamente finalizzate alla valorizzazione del patrimonio culturale”. 
2. – Il Comune di Panni, in data 1 settembre 2015, presentava un’istanza volta ad ottenere il finanziamento di € 409.200,00 per il “Recupero e valorizzazione dell’ex convento Madonna del Bosco”, complesso monumentale adiacente all’omonimo santuario.
Nella Relazione allegata, l’ente locale faceva presente di avere usufruito di precedente finanziamento per un progetto realizzato nell’ambito del POR Puglia 2000/2006 PIT 10, avente ad oggetto interventi di consolidamento delle fondazioni, strutture murarie, volte ed orizzontamenti, volti a frenare episodi di degrado statico ed ammaloramento strutturale del Convento.
3. – La Regione Puglia, dopo un primo vaglio favorevole che aveva consentito l’ammissione dell’istanza alla successiva fase della verifica documentale, riteneva la domanda inammissibile.
3.1. – Il diniego di finanziamento è fondato sui seguenti rilievi: 1) difetto di coerenza dell’intervento con la linea di finanziamento di cui alla scheda 45 dell’APQ, non essendo definita la fruizione culturale pubblica, in quanto la destinazione del bene è orientata all’accoglienza turistico-ricettiva e religiosa; 2) sovrapposizioni/interferenze dell’intervento progettato con quello relativo ai “lavori di sistemazione, recupero e valorizzazione del convento rurale Madonna del bosco relativo al PIT 10 mis. 2.2”; 3) il bene oggetto dell’intervento proposto “Ex Convento della Madonna del Bosco” risulta, inoltre, inserito nell’elenco delle opere incompiute stilato dalla Sezione Regionale dell’Osservatorio Contratti Pubblici.
Nonostante la richiesta di riesame dell’istanza, la Regione Puglia confermava il diniego.
4. – Il Comune di Panni, con ricorso notificato il 2.12.2015 e depositato il 18.12.2015, ha impugnato gli atti relativi al mancato finanziamento, quali, in particolare, la D.D. n. 244 del 15.10.2015, con cui il progetto proposto dall’ente locale per partecipazione ad avviso pubblico è stato ritenuto non ammissibile a finanziamento, oltre alla nota della Regione Puglia prot. 3494 del 5.11.2015, con cui tale non ammissione è stata comunicata.
4.1. – Con il primo motivo di ricorso l’amministrazione civica ha censurato il ravvisato difetto di coerenza del progetto presentato con la linea di finanziamento di cui alla scheda 45 dell’APQ.
L’ente ricorrente contesta, in particolare, alla Regione di aver ritenuto il bene non destinato alla “fruizione culturale religiosa”, così come prescritto dall’avviso pubblico, essendo piuttosto orientato all’accoglienza turistica, ricettiva e religiosa. Sostiene che il progetto presentato preveda sia opere di restauro e recupero dell’ex convento della Madonna del Bosco, che interventi mirati ad offrire servizi di assistenza culturale e di ospitalità . Ritiene, pertanto, l’intervento coerente con il concetto di “valorizzazione del patrimonio culturale” di cui all’art. 6, comma 1, e art. 111 del D.Lgs. 42/2004.
4.2. – Con il secondo motivo di ricorso il Comune di Panni contesta alla Regione Puglia di aver fornito un’interpretazione restrittiva del bando con riferimento ai possibili interventi da realizzare per la “valorizzazione culturale per la fruizione pubblica”. Censura, in particolare, la parte della nota del 5 novembre 2015 nella quale ha sostenuto che gli interventi debbono dimostrare la “capacità  di implementare e migliorare l’accessibilità  del bene per la fruibilità  pubblica di tipo culturale (creazione di musei, archivi, biblioteche, potenziamento di quelle esistenti, attrezzaggio aree per didattica o laboratori relativi al patrimonio materiale ed immateriale¦)”.
4.3. – Il terzo motivo di ricorso è avverso la motivazione dell’esclusione del progetto relativa alla sovrapposizione/interferenze con l’altro finanziamento di cui il Comune di Panni ha beneficiato.
L’ente ricorrente esclude le ritenute commistioni per la diversità  dei due progetti, ritenendo quello finanziato con il PIT Misura 2.2 Asse “Beni Culturali” volto unicamente al consolidamento strutturale, al restauro e al ripristino di murature crollate e al rifacimento delle coperture. Evidenzia che tali lavori sono stai ultimati il 14.11.2008, mentre quelli oggetto dell’istanza rigettata dalla Regione sarebbero volti al completamento delle opere di cui al precedente progetto, al fine di rendere fruibile l’intero complesso conventuale.
4.4. – Con il quarto motivo di ricorso l’ente locale ricorrente lamenta la mancata ammissione della proposta progettuale al finanziamento regionale per essere il bene immobile oggetto dell’intervento inserito nell’elenco delle opere incompiute stilato dalla Sezione Regionale dell’Osservatorio Contratti Pubblici ai sensi del D.M. n. 42/2013, rilevando come il bando non ritenga tale inserimento come causa di non ammissibilità .
4.5. – Il quinto motivo di ricorso è volto a censurare l’operato della Regione Puglia per presunta contraddittorietà  ed irragionevolezza. La doglianza è rivolta principalmente avverso le fasi del procedimento, avendo la Regione, dapprima, ritenuto ammissibile a finanziamento l’istanza senza alcun rilievo e solo all’esito della verifica documentale ritenuto il progetto non finanziabile. Sostiene che le ragioni del successivo diniego sarebbero state già  rilevabili dalla documentazione allegata all’istanza in questione, senza necessità  di dover procedere alla successiva fase della verifica documentale.
5. – In data 11 gennaio 2016 si sono costituiti in giudizio per resistere al ricorso sia la Regione Puglia che il Comune di Trani.
6. – Con ordinanza n. 33 del 15 gennaio 2016 è stata respinta l’istanza cautelare, confermata in appello dal Consiglio di Stato, con ordinanza n. 1747 del 12.05.2016.
7. – Con motivi aggiunti, notificati il 30.05.2016 e depositati il 7.6.2016, il Comune ricorrente ha impugnato, per illegittimità  derivata, il provvedimento del 14.3.2016, prot. n. AICT 2576, con cui l’Agenzia per la Coesione Territoriale ha ridestinato parte dei fondi non assegnati al finanziamento di ulteriori interventi proposti da sei Comuni pugliesi per un importo complessivo di € 4.285.915,41.
8. – Con memoria depositata il 28.12.2016, la Regione Puglia ha ribadito l’infondatezza del ricorso e dei motivi aggiunti evidenziando che il diniego di finanziamento si fonda su motivazione plurima, per la cui legittimità  è sufficiente la fondatezza anche di una sola delle ragioni addotte. Ha, inoltre, escluso che l’accoglienza turistico-alberghiera sia coerente con il concetto di “fruizione culturale pubblica”. Ha richiamato la previsione di cui all’art. 5 dell’Avviso Pubblico evidenziando che essa sia strettamente collegata ai servizi di assistenza culturale e ospitalità  per il pubblico di cui all’art. 117 del Codice dei Beni Culturali, ma i servizi in essa individuati sarebbero aggiuntivi e, dunque, a carattere strumentale, complementare ad un progetto autonomo di valorizzazione che, nel caso in esame, sarebbe del tutto carente. L’intervento progettuale non sarebbe coerente neanche con quanto previsto dalla scheda n. 45. Ha ancora ribadito che le risorse pubbliche non possano essere destinate alla realizzazione di interessi di natura privatistico- imprenditoriale, essendo necessaria la destinazione del bene alla pubblica fruizione.
9. – Ha resistito alle doglianze del ricorrente anche il Comune di Trani. 
Al primo motivo di ricorso ha replicato sostenendo il difetto di coerenza tra l’intervento proposto dal ricorrente (per cui lo stesso Comune avrebbe ottenuto precedente finanziamento sul presupposto della destinazione turistico/rurale dell’ex Convento) e l’oggetto della misura prevista nella scheda 45 (fruibilità  culturale pubblica).
Con riferimento specifico alle azioni coerenti con la scheda 45, ha escluso che l’elenco fornito dalla Regione in risposta all’istanza di autotutela del ricorrente costituisca modifica in corso della lex specialis.
Sul terzo motivo il Comune di Trani ha confermato che il progetto dell’ente ricorrente prevede alcune lavorazioni già  oggetto di precedente finanziamento e ha negato la rilevanza del “mero parere” del tecnico comunale, dando risalto alle specifiche lavorazioni. 
Ha depositato ulteriori memorie a sostengo dell’infondatezza, sia del ricorso principale, che di quello per motivi aggiunti.
10. – Il Comune di Panni nel replicare a sua volta alle avverse memorie ha anche chiesto l’estromissione del Comune di Trani controinteressato, per difetto di interesse.
11. – All’udienza pubblica del 31.01.2017, sentita la difesa delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.
12. – Il Collegio ritiene di poter prescindere dall’esame delle questioni preliminari, come quella relativa alla richiesta di estromissione del Comune di Trani, avanzata dal Comune ricorrente, essendo il ricorso infondato nel merito.
13. Il nodo centrale della controversia si fonda sulla non ammissione del progetto al finanziamento per cui è causa, avendo la Regione ritenuto che esso non miri in concreto alla fruizione culturale pubblica del complesso oggetto dell’intervento.
L’Avviso pubblico diretto al finanziamento di “interventi di recupero, restauro e valorizzazione di beni culturali mobili ed immobili di interesse artistico e storico, ai sensi dell’art. 10 comma 1 del D.Lgs. 22 gennaio 2004 n. 42, appartenenti ad enti pubblici locali territoriali della Regione Puglia (Comuni, Province, Città  Metropolitane)” richiama la Scheda 45, relativa all’Azione di “recupero, restauro e valorizzazione dei beni architettonici ed artistici”, dell’Accordo di Programma Quadro “Beni ed Attività  Culturali”, sottoscritto dalla Regione Puglia, dal MIBAC e dal MISE in data 13 novembre 2013, come successivamente ratificato e modificato.
Esso specifica all’art. 2 oggetto e finalità . Nel modulo di domanda, allegato all’Avviso, si richiede di “destinare il bene alla fruizione culturale pubblica”. 
Nella descrizione sintetica del progetto, il Comune di Panni sotto la voce (a) titolo, descrizione ed importo dell’intervento “prevede di portare a termine gli interventi avviati e non completati per carenza di fondi, con opere per la realizzazione delle finiture, serramenti ed impianti tecnologici, tali da consentire il restauro ed un adeguato recupero e riuso del complesso e valorizzazione dei valori storici ed architettonici del Bene e la sistemazione dell’area circostante con percorsi di accesso, spazi di servizio ed accoglienza per la fruizione da parte di tutte le fasce di utenza”. 
Sotto la voce (c ) relativa alla sostenibilità  economico-finanziaria indica l’obiettivo di “attrezzare spazi di soggiorno giovanile e di formazione” e di “soddisfare una domanda di turismo alternativo”.
La Regione Puglia, all’esito dell’esame della documentazione progettuale allegata all’istanza da parte della Commissione che, ai sensi dell’art. 6 ha selezionato gli interventi da finanziare, secondo le modalità  di cui all’art. 8 del medesimo Avviso, ha ritenuto prevalente la “finalità  turistico -ricettiva e religiosa” in luogo di quella di “valorizzazione culturale per la fruizione pubblica”, richiesta.
La determinazione di non ammissibilità  del progetto del ricorrente risulta motivata con plurime argomentazioni riferite alle concrete caratteristiche della proposta, a fronte delle quali il Comune non ha dimostrato elementi che consentano di superare tutte le motivazioni addotte e, pertanto, ritenere incongrue le scelte contestate.
La valutazione di ogni progetto da parte dell’Amministrazione si pone in un ambito di evidente ampiezza, da cui non è possibile escludere la discrezionalità , tanto che le ragioni del ricorrente possono trovare riconoscimento solo nel caso in cui si dimostri l’illogicità  delle valutazioni a sè sfavorevoli.
Ne consegue il superamento delle censure sviluppate dal ricorrente in quanto in larga parte inammissibili, perchè incidenti sul merito tecnico-discrezionale della valutazione amministrativa, sindacabile solo sul piano estrinseco della non palese erroneità  e manifesta illogicità , discriminatorietà  o sproporzione, oppure perchè solo genericamente prospettate, ma non adeguatamente specificate. Per la restante parte le censure sono da giudicare infondate, perchè validamente resistite nelle difese dell’amministrazione o non supportate da adeguato corredo probatorio.
13.1. – Dall’esame degli atti di causa si desume, più specificamente, l’infondatezza del primo motivo di ricorso.
Come si legge nel Piano di gestione del progetto di recupero e valorizzazione del Convento di Madonna del Bosco, depositato dal ricorrente il 21.12.2016, l’obiettivo è di “attrezzare spazi di soggiorno giovanile e di formazione, un campo scuola e relativo rifugio, con un’offerta integrata delle risorse in grado di generare impatti economici diretti, con l’esternalizzazione di attività  e servizi legati alla sua gestione (Cooperative ed imprese giovanili), e consistenti impatti indiretti sull’industria turistica, sulla competitività  di un territorio, sull’attrazione di nuove risorse umane e finanziarie”. Tale obiettivo è riportato nella voce (c ) della sintetica descrizione del progetto, allegato all’istanza di partecipazione del Comune di Panni.
Tali obiettivi sono stati ritenuti dalla Regione prevalenti a discapito della fruizione del servizio pubblico di offerta del bene culturale alla conoscenza e al godimento sociale del valore storico, artistico e culturale del bene.
La scelta della Regione di accordare prevalenza alla valorizzazione culturale per la pubblica fruizione del bene (posta come obiettivo principale del finanziamento), rispetto a cui la capacità  di generare potenziale economico, con risvolti anche di natura privatistico- imprenditoriale, debba intendersi come indotto conseguente alla valorizzazione culturale del bene, non può ritenersi inficiata da vizi di illogicità , nè sproporzionata, errata o discriminatoria.
Del resto, come rilevato anche in dottrina, l’idea della valorizzazione del bene culturale oscilla tra due poli concettuali essenziali: valorizzazione come potenziamento dell’espressione del valore culturale del bene e valorizzazione del bene culturale come criterio di gestione dell’istituto della cultura capace di autofinanziarsi secondo canoni di efficienza-efficacia economicità  dell’agere amministrativo.
Quest’ultima nozione si collega a una nozione metagiuridica di “valorizzazione” dei beni culturali, che prende in considerazione il bene culturale come occasione di crescita economica della società  (valore “economico”, non “finanziario” del bene culturale, come volano del turismo e di numerosi servizi collaterali che possono far crescere l’economia del territorio). La scelta di privilegiare la valorizzazione come espressione del valore culturale del bene e di considerare l’ulteriore accezione della valorizzazione come accessoria o non prevalente non è, pertanto, censurabile.
13.2. – Deve essere, altresì, rilevata l’infondatezza del secondo motivo di ricorso. Le contestazioni svolte da parte ricorrente nel mezzo di censura in esame si presentano assertive e indimostrate, oltre che generiche. Il raffronto tra gli enunciati contenuti nell’avviso pubblico e le riformulazioni specificative della Regione non dimostra, ad avviso del Collegio, alcun indebito stravolgimento dei parametri stabiliti nell’avviso pubblico. Esse costituiscono, piuttosto, fisiologiche precisazioni applicative dei parametri di bando. 
Il raffronto tra la formulazione recata dall’avviso pubblico, quella contenuta nel modulo di domanda e quanto esplicitato dalla Regione nella nota del 5.11.2016 sulla “capacità  di implementare e migliorare l’accessibilità  del bene per la fruibilità  pubblica di tipo culturale”, lungi dal dimostrare, come sostiene parte ricorrente, l’intervenuto stravolgimento della finalità  di “valorizzazione culturale per la fruizione pubblica”, evidenzia, in realtà , esclusivamente una mera riformulazione verbale, con parole e sfumature diverse, degli stessi concetti contenuti nell’avviso.
Più che di illegittimo stravolgimento dei requisiti di ammissibilità  degli interventi a finanziamento, ad avviso del Collegio, si tratta di una ragionevole precisazione del parametro (Cfr. in tal senso, T.A.R. Napoli, Sez. sez. III. sent. 762 del 12.02.2012).
14. – Il superamento dei primi due motivi di ricorso permette, anche per esigenze di economia dei mezzi processuali, di prescindere dall’esame degli ulteriori motivi di ricorso.
Secondo la consolidata giurisprudenza (ex pluribus, Cons. Stato, VI, 17 luglio 2008, n. 3609; V, 6 giugno 2011, n. 3382; V, 21 ottobre 2011, n. 5683; IV, 6 luglio 2012, n. 3970) e come rilevato anche dalla difesa della Regione Puglia, quando un provvedimento amministrativo negativo è fondato su una pluralità  di motivi, tra loro autonomi, proprio come nel caso in esame, è sufficiente che resti dimostrata, all’esito del giudizio, la fondatezza di uno solo di questi perchè ne derivi la consolidazione dell’atto, stante l’impossibilità  di disporne l’annullamento giurisdizionale. 
A fronte di un atto c.d. “plurimotivato”, l’eventuale fondatezza di una delle argomentazioni addotte, infatti, non potrebbe in ogni caso condurre all’annullamento del provvedimento impugnato, in quanto esso rimarrebbe sorretto dal primo versante motivazionale risultato immune ai vizi lamentati (T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, sent. n. 63 del 17 gennaio 2011).
15. – L’infondatezza del ricorso principale determina anche il superamento delle doglianze formulate con i motivi aggiunti, che devono essere rigettati in quanto fondati solo su motivi di illegittimità  derivata.
16. – In definitiva, per tutto quanto esposto, sia il ricorso principale che i motivi aggiunti debbono essere respinti.
17. – Sussistono valide ragioni per compensare le spese di giudizio, avuto riguardo agli interessi, coinvolti nella vicenda, tutti parimenti pubblici.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando definitivamente pronunciando sul ricorso principale e quello per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 31 gennaio 2017 con l’intervento dei magistrati:
 
 
Francesco Gaudieri, Presidente
Francesco Cocomile, Primo Referendario
Cesira Casalanguida, Referendario, Estensore
 
 
 
 

IL SEGRETARIO