Tutela dei beni culturali e paesaggio – Autorizzazione paesaggistica – Diniego parziale – Per occultamento della  visuale di una porzione del territorio – Fattispecie 

E’ legittimo il diniego parziale dell’autorizzazione paesaggistica con riferimento ad un fabbricato che, rispetto a quelli contermini regolarmente assentiti, finirebbe per  invadere il cono visuale della porzione di territorio che prospetta verso la costa (nella specie il TAR ha ritenuto irrilevante che la visione della costa fosse comunque impedita in ragione della morfologia del luogo, giacchè il diniego sarebbe motivato dalla necessità  di proteggere la  visuale della porzione di paesaggio che degrada verso il litorale, non già  la visuale della costa). 

Pubblicato il 02/11/2016
N. 01257/2016 REG.PROV.COLL.
N. 00395/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 395 del 2015, proposto da: 
Domenico Facciolla, Santa Laruccia, Michele Facciolla, Maria Manfredi, Eugenio Facciolla, Filomena Scagliusi, Michelina Armenise, Angela Facciolla, Società  Edil 2000 Costruzioni a r.l., rappresentati e difesi dall’avvocato Lorenzo Derobertis C.F. DRBLNZ58E04H096V, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, via Niccolo’ Pizzoli n.8; 

contro
Ministero per i Beni e le Attivita’ Culturali e del Turismo – Soprintendenza per Beni Architettonici e Paes. Province di Ba,Fg e Bat, , in persona del Ministro, legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bari, domiciliato presso i suoi uffici siti in Bari, via Melo, n. 97; 
Comune di Polignano a Mare non costituito in giudizio; 

per l’annullamento parziale
– dell’autorizzazione paesaggistica n. 60 del 30.12.2014, emessa con condizioni, notificata ad uno solo dei ricorrenti dal Comune di Polignano a Mare in data 9.1.2015 e rilasciata in conformità  alle condizioni apposte nel parere vincolante della Soprintendenza, con riferimento ad un intervento di restauro conservativo di immobile rurale esistente e realizzazione di un fabbricato per civili abitazioni in località  Monticello a Polignano a Mare, in zona omogenea B4 di completamento del P.R.G. vigente;
– nei limiti dell’interesse dei ricorrenti, del parere favorevole con prescrizioni prot. n. 17118 emesso in data 23.12.2014 dalla Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici di Bari, emesso ai sensi dell’articolo 146 del d.lgs n. 42/04 e comunicato ai ricorrenti unitamente alla predetta autorizzazione paesaggistica condizionata;
 

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero per i Beni e le Attivita’ Culturali e del Turismo;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 ottobre 2016 la dott.ssa Desirèe Zonno e uditi per le parti i difensori come da verbale di udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 

FATTO e DIRITTO
1.- E’ controversa, nel presente giudizio, la legittimità  della prescrizione limitativa apposta all’autorizzazione paesaggistica meglio indicata in epigrafe.
I ricorrenti si dolgono, in particolare, del fatto che la Soprintendenza, al cui parere l’Ente comunale si è adeguato pedissequamente, abbia imposto l’eliminazione, dal progetto, del corpo di fabbrica corrispondente al lotto 1° (cfr. tav.6), “data la sua invasività  rispetto al cono visuale rimirante la costa sul lato nord del lotto”.
Espongono che il corpo di fabbrica in questione misura mc 757,50, ed è pari al 7% della volumetria totale dell’intervento proposto (mc 10.732,29).
Deducono, questa in estrema sintesi il contenuto della doglianza fondamentale articolata nel primo motivo di ricorso (delle altre doglianze si darà  conto nel prosieguo), che irragionevole è stata la scelta della Soprintendenza di imporre la prescrizione censurata, perchè il bene oggetto di dichiarata tutela (cioè il cono visuale rimirante la costa) non è affatto compromesso dal corpo di fabbrica oggetto di veto (cioè il solo fabbricato insistente sul lotto 1a) per due ragioni: 
-da un lato perchè il dislivello tra il suolo ed il punto di visuale pubblica (cioè la realizzanda strada di PRG), pari a mt 9,00 circa, non rende la costa mai visibile all’osservatore (anche senza il manufatto da eliminare), sicchè, anche senza la sua presenza, il cono visuale non giungerebbe mai a traguardare la costa; 
– dall’altro perchè, anche in caso di edificazione, data l’altezza del manufatto (che però in ricorso non viene mai specificata, e non risulta neppure desumibile dagli allegati progettuali prodotti dalla difesa di parte ricorrente, tra cui -da ultimo- gli allegati alle osservazioni tecniche a confutazione della relazione della Soprintendenza, depositati in data 11.5.2015, in cui i caratteri numerici che indicano le altezze di progetto sono talmente minuscoli da risultare inintellegibili), lo sguardo dell’osservatore dal punto visuale in questione, non riuscirebbe mai ad incrociare l’edificio, atteso che vi sono altri manufatti, già  edificati, precedenti in linea d’aria, che lo supererebbero in altezza.
I ricorrenti corroborano la doglianza prospettata con l’elaborato peritale del prof. Selicato, mirante a dimostrare, con argomentazioni varie, la validità  della tesi prospettata.
2.- Per una migliore comprensione della controversia e dell’iter motivazionale seguito dal Collegio, giova premettere una sintetica indicazione dei luoghi e del progetto, con l’avvertenza che la migliore e più completa rappresentazione rinviene non già  dalla esposizione descrittiva, bensì da quella grafica agevolmente consultabile nelle tavole 1b e 1c, definite come “veduta d’insieme su ortofoto”, allegate alla relazione peritale a firma Selicato e depositate unitamente al ricorso introduttivo, con le quali si rappresenta l’intervento rispettivamente senza (tav. 1b) e con (tav. 1c) il corpo di fabbrica oggetto di controversia. 
L’edificio complessivo da realizzare (cioè tutta la costruzione pari mc 10.732,29) è situato su di un lotto a forma approssimativamente trapezoidale che ha come base maggiore e base minore la strada S. Vito (a valle, in posizione sottoelevata) e la strada pubblica di PRG (a monte, in posizione sopraelevata).
Guardando dalla strada di PRG verso la via S. Vito, si scorge il mare. 
L’edificio nel suo complesso è destinato a sorgere ad altezza tale da occludere, all’osservatore che si trovi sulla strada di PRG, la vista del mare (il che peraltro, non è stato censurato in alcun modo dalla Soprintendenza, attesa la vocazione edificatoria del suolo e la sua destinazione urbanistica quale zona B4).
Sul lato sinistro del complesso, tuttavia, residua una sorta di “tunnel” visivo che consente di scorgere il mare.
Il corpo di fabbrica oggetto di controversia è destinato a sporgere rispetto all’allineamento sinistro complessivo del complesso edilizio, ponendosi all’interno di tale ideale percorso visivo.
Il “cono visuale” ( “rimirante la costa sul lato nord del lotto”) tutelato dalla Soprintendenza è la visuale complessiva dell’osservatore che fruisce del panorama verso la costa ed il mare (v. in tal senso pag. 3, penultimo capoverso della relazione della Soprintendenza depositata il 5.5.2015, a seguito dell’ordinanza istruttoria n. 581/2015 di questo Tar che ha ordinato di controdedurre all’elaborato peritale di parte ricorrente), dovendosi escludersi che nel parere contestato si sia voluto fare riferimento alla definizione di cono visuale contenuta nelle norme tecniche di attuazione del PPTR, atteso che in alcuna parte del citato parere si fa riferimento a tale definizione contenuta nel PPTR (la circostanza viene precisata, in quanto le parti hanno dibattuto su tale punto) .
In altri termini esso è lo scorcio visivo a forma di cono che ha il punto di origine nell’occhio dell’osservatore.
Poichè l’unico punto di fruizione rimirante la costa è quello posto a sinistra del fabbricato nel suo complesso (che per la restante parte la occlude completamente), oggetto della tutela paesaggistica fatto proprio dal parere (e conseguentemente dalla prescrizione censurata) non può che essere quello che si è definito con terminologia atecnica, ma fortemente pregnante, il “tunnel” visivo che l’osservatore potrà  mantenere ponendosi sulla strada di PRG, guardando verso il mare, a sinistra dell’erigendo fabbricato. 
Così delineato l’oggetto della tutela, deve escludersi il primo profilo di irragionevolezza denunciato dai ricorrenti che sostengono che la prescrizione imposta miri a tutelare la vista della costa.
Infatti, l’espressione cono visuale “rimirante la costa” va correttamente intesa nel senso di cono visuale che “tende” al mare ed alla costa, pur senza che questa sia effettivamente visibile.
Infatti, come sostengono gli stessi ricorrenti nell’elaborato peritale, lo stato attuale dei luoghi (privi cioè di significativa edificazione, ad eccezione di un ridotto fabbricato rurale) non consente, dato il dislivello tra la strada di PRG e la costa stessa, la sua effettiva visione.
Pertanto, non essendo la costa visibile neppure attualmente, la prescrizione non è logicamente interpretabile nel senso che abbia voluto tutelare, dopo l’edificazione, una visuale maggiore di quella attuale.
Conclusivamente il cono visuale rimirante la costa è quello che volge “verso” la costa, pur senza consentirne la effettiva visione.
Con il che si viene al vaglio del punto nodale della decisione, rappresentato dalla necessità  di verificare se il corpo di fabbrica posto sul lotto 1a, per la sua altezza e posizione rispetto agli altri edifici già  esistenti, occluda realmente (sia pure parzialmente) la vista del residuo scorcio di paesaggio verso il mare.
Sostiene l’elaborato peritale di parte ricorrente che la vista dell’osservatore non incontrerebbe mai il corpo di fabbrica, in quanto vi sarebbero, nel percorso visivo, altri e più alti fabbricati la cui sagoma coprirebbe il fabbricato realizzando.
La tesi non convince.
La semplice visione delle ortofoto (tav. 1b e 1c già  citate) rende evidente che i fabbricati più elevati non si trovano nel percorso visivo tutelato dalla Soprintendenza, posto che il corpo di fabbrica 1° è l’unico che l’osservatore vede dinanzi a sè. In altri termini gli altri edifici esistenti (come, peraltro, chiarisce la Soprintendenza nella relazione istruttoria, v. pag. 2 della stessa) non sono allineati rispetto al corpo di fabbrica 1°) ma, guardando la linea costiera, essi risultano posti a sinistra del suddetto corpo di fabbrica.
Sostiene poi il prof. Selicato che lo sguardo dell’osservatore posto sulla strada di PRG, comunque, non incontrerebbe il punto più elevato del fabbricato 1° atteso il dislivello (pari a 9 mt) tra le altezze dei suoli (v. fig.2 allegata alle osservazioni tecniche a confutazione della relazione della Soprintendenza, depositate l’11.5.2015).
Anche tale affermazione non risulta corretta, in quanto, il perito di parte ha giustificato tale conclusione facendo riferimento alla bisettrice del cono visivo verticale.
Tuttavia, se è vero che il fabbricato sorgerebbe, secondo le sue conclusioni, ad altezza inferiore alla bisettrice, deve tuttavia, rilevarsi che il cono visuale dell’osservatore (pari ad un angolo visivo verticale di 60°) non si esaurisce con la linea bisettrice, ma procede verso il basso.
Orbene, facendo riferimento al complessivo angolo visivo pari a 60°, la stessa figura 2 appena citata, dimostra che il fabbricato sarebbe visibile.
Conclusivamente deve ritenersi che il corpo di fabbrica 1°, laddove edificato, impatterebbe lo sguardo dell’osservatore, ostacolando il percorso visivo verso il mare.
Il denunciato vizio di eccesso di potere, pertanto, non sussiste nè sotto il profilo della irragionevolezza, intesa come incongruenza del mezzo rispetto al fine perseguito (in quanto la prescrizione imposta effettivamente garantisce che l’unico “spicchio” di panorama vista mare residuo dopo l’edificazione rimanga privo di ostacoli impattanti che limitino in modo significativo la vista), nè sotto il profilo dell’erroneità  delle valutazioni tecniche della Soprintendenza. 
Vagliata e respinta la censura fondamentale, le altre formulate vengono esaminate in modo sintetico.
3.- Non è fondata la censura con cui si denuncia la violazione delle garanzie partecipative ed in particolare dell’art. 10 bis l. n. 241/90.
A prescindere dalla considerazione che risulta non del tutto pacifico che l’istituto del c.d. preavviso di diniego sia estensibile anche all’ipotesi di prescrizioni limitative contenute in un provvedimento ampliativo, la doglianza non può trovare accoglimento in quanto tutte le osservazioni tecniche che i ricorrenti avrebbero espresso in sede partecipativa sono state proposte nel ricorso introduttivo, nella censura appena esaminata. La reiezione della suddetta censura esclude – anche ai sensi dell’art. 21 octies l. n. 241/90 – che esse avrebbero potuto determinare un esito diverso del procedimento, giungendo all’esclusione della prescrizione imposta.
4.- Parimenti infondata è la censura con cui si denuncia la violazione della normativa di settore sulla tutela paesaggistica (d.lgs. n. 42/2004) e dei principi costituzionali in materia di bilanciamento, correttezza e proporzionalità  dell’azione amministrativa, sostenendosi che la tutela del paesaggio non può giungere a sacrificare integralmente altri interessi (economici, nella fattispecie) pari ordinati.
Che l’effettivo bilanciamento dei contrapposti interessi vi sia stato è confermato dalla circostanza che la prescrizione è riduttiva del 7% dell’intervento (percentuale non cospicua) e che la Sovrintendenza si è sempre mostrata disponibile (come testimoniano i rinvii nella prospettiva di una soluzione stragiudiziale della controversia) a valutare positivamente altre soluzioni progettuali che permettessero di mantenere per intero la volumetria assentibile, come ribadito anche nella relazione istruttoria depositata il 5.5.2015.
Infine, anche l’ulteriore profilo con cui si lamenta che la Soprintendenza abbia invaso le competenze dell’Ente comunale preposto alla tutela del bene paesaggistico, formulando prescrizioni che trasmodano nel merito delle scelte amministrative è del tutto infondata, atteso che la competenza consultiva dell’organo statale è espressamente contemplata dalla normativa vigente.
Conclusivamente il ricorso va respinto. 
5.- Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo. 
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna i ricorrenti in solido al pagamento, in favore del Ministero per i Beni e le Attivita’ Culturali e del Turismo delle spese processuali che liquida omnicomprensivamente in euro 3.000,00, oltre accessori, se dovuti come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 6 ottobre 2016 con l’intervento dei magistrati:
 
 
Francesco Gaudieri, Presidente
Desirèe Zonno, Consigliere, Estensore
Cesira Casalanguida, Referendario
 
 
 
 

IL SEGRETARIO