Contratti Pubblici – Appalto di servizi – Attività  di supporto alla gestione, accertamento e riscossione delle entrate tributarie – Requisiti di ammissione – Iscrizione all’albo soggetti abilitati all’accertamento e liquidazione tributi comunali ex art. 53 D.Lgs. 466/1997 – Non richiesta – Legittimità  bando

In tema di affidamento da parte di un Comune dei servizi di supporto alla gestione, accertamento e riscossione delle entrate tributarie comunali è esclusa la necessità  del requisito dell’iscrizione all’Albo dei soggetti abilitati all’accertamento e liquidazione dei tributi comunali, previsto dall’art. 53 D.Lgs. 446/1997, nel caso in cui non venga in rilievo una concessione del servizio di riscossione e quindi il materiale introito di somme dovute all’ente. Difatti, l’attività  puramente strumentale alla liquidazione, all’accertamento ed alla riscossione costituisce attività  diversa dalla riscossione in senso stretto, in quanto non comporta la delega al privato della potestà  pubblicistica legata alla riscossione di somme per conto dell’Ente nè richiede garanzie di affidabilità  patrimoniale.

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Vedi Cons. St., Sez. V, ric. n. 3741 – 2016, ordinanza 4 agosto 2016, n. 3244 – 2016; ud. pubblica 19 gennaio 2017. Sentenza 31 gennaio 2017, n. 380 – 2017

N. 00424/2016 REG.PROV.COLL.
N. 00243/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 243 del 2016, proposto dall’ATI Abaco s.p.a. – Engineering Tributi s.p.a., rappresentata e difesa dagli avv.ti Giuseppe Dicuonzo e Berardino Di Benedetto, con domicilio in Bari, piazza Massari, presso la Segreteria del T.A.R. Puglia, sede di Bari;

contro
Comune di Acquaviva delle Fonti, rappresentato e difeso dall’avv. Roberto D’Addabbo, con domicilio eletto in Bari, via Abate Gimma, 147;

nei confronti di
Gestione Servizi s.p.a., rappresentata e difesa dagli avv.ti Vito Aurelio Pappalepore e Alessandra Ciocia, con domicilio eletto in Bari, via Pizzoli, 8;
Sincon s.r.l.;

per l’annullamento,
previa sospensione dell’efficacia,
– della determinazione n. 2 del 14.1.2016 a firma del Responsabile del Settore Finanziario, comunicata con nota prot. n. 814 del 18.1.2016, con la quale il Comune di Acquaviva delle Fonti ha aggiudicato in via definitiva alla Gestione Servizi s.p.a. i servizi di supporto alla gestione, accertamento e riscossione delle entrate tributarie (ICI – IMU – IUC – TOSAP – ICP e DPA);
– del bando di gara e del capitolato d’oneri;
– per quanto possa occorre dei verbali di gara, e, in particolare, del verbale n. 13 del 9.12.2015, con il quale è stata disposta l’aggiudicazione provvisoria in favore della Gestione Servizi s.p.a. ed è stata stilata la graduatoria dei concorrenti;
– di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente, ancorchè non conosciuto;
 

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Acquaviva delle Fonti e di Gestione Servizi s.p.a.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il dott. Francesco Cocomile e uditi nella camera di consiglio del giorno 9 marzo 2016 per le parti i difensori avv.ti Giuseppe Dicuonzo, Roberto D’Addabbo, Vito Aurelio Pappalepore, anche in sostituzione dell’avv. Alessandra Ciocia;
Comunicata alle parti in forma diretta ed esplicita la possibilità  di adottare una sentenza in forma semplificata, ricorrendone le condizioni previste;
Sentite le stesse ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
 

FATTO e DIRITTO
Con bando del 18.5.2015 il Comune di Acquaviva delle Fonti avviava una pubblica gara, da esperirsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa ex art. 83 dlgs n. 163/2006, per l’affidamento dei servizi di supporto alla gestione, accertamento e riscossione delle entrate tributarie comunali, ivi compresi gli eventuali tributi di futura istituzione.
Alla gara partecipavano n. 8 imprese, tre delle quali, compresa l’aggiudicataria Gestione Servizi s.p.a. e la seconda classificata Sincon s.r.l., non erano in possesso della iscrizione all’Albo previsto dall’art. 53 dlgs n. 446/1997.
La ricorrente ATI Abaco s.p.a. – Engineering Tributi s.p.a. risulta iscritta presso il citato Albo.
Con determina dirigenziale n. 2 del 14.1.2016, comunicata il successivo 18.1.2016, l’Amministrazione procedente aggiudicava in via definitiva il servizio posto in gara a Gestione Servizi s.p.a.
L’ATI ricorrente si classificava terza.
La stessa impugnava in questa sede la citata determina n. 2/2016 di aggiudicazione definitiva in favore della controinteressata, il bando di gara, il capitolato d’oneri ed i verbali di gara in epigrafe indicati.
Deduceva un’unica censura così sinteticamente riassumibile:
– violazione e falsa applicazione dell’art. 53 dlgs n. 446/1997 e degli artt. 1 e 2 del D.M. 11.9.2000 n. 289; illegittimità  manifesta; eccesso di potere per sviamento: la lex specialis di gara sarebbe illegittima poichè in contrasto con gli artt. 52 e 53 dlgs n. 446/1997, non avendo richiesto il requisito della iscrizione all’Albo ex art. 53 cit. e DM n. 289/2000 a fronte di una gara indetta per l’affidamento del servizio di accertamento e riscossione delle entrate, per l’espletamento del quale il DM n. 289/2000 (artt. 3 e 8) impone l’iscrizione all’Albo subordinatamente al possesso dell’idoneità  finanziaria, tecnica e organizzativa alla gestione dell’attività  di accertamento, liquidazione e riscossione delle entrate degli Enti; in materia di affidamento delle suddette attività  l’iscrizione al citato Albo non sarebbe configurabile alla stregua di un requisito minimo di partecipazione, essendo viceversa un elemento da cui inferire la prova del possesso, da parte dell’impresa iscritta, della capacità  tecnica, organizzativa e finanziaria adeguata a garantire l’efficace ed efficiente svolgimento del servizio; conseguentemente, con riferimento alla gara in esame non si sarebbe potuto prescindere dall’obbligatoria iscrizione delle partecipanti all’Albo di cui al D.M. n. 289/2000, come emergerebbe anche dalle previsioni degli artt. 6 e 7 del capitolato d’oneri, le quali pongono a carico dell’affidatario l’obbligo di espletare attività , comprendenti la predisposizione delle liste di carico, degli avvisi di accertamento, dei modelli di versamento, l’incasso delle somme versate dai contribuenti, tutte attività  per le quali sarebbe necessaria l’iscrizione all’Albo; in particolare l’art. 7 del capitolato, nel richiamare l’art. 1, comma 179 legge n. 296/2006 che a sua volta rinvia all’art. 52, comma 5, lett. b) dlgs n. 446/1997, consente all’impresa affidataria di avvalersi di personale appositamente formato per provvedere al controllo e verifica di tutte le occupazioni, gli impianti e fattispecie suscettibili di imposizione siti nell’interno territorio comunale; pertanto, solo i soggetti iscritti all’Albo di cui all’art. 53 dlgs n. 446/1997 potrebbero essere investiti dei poteri di controllo e di verifica richiesti dall’art. 7 del capitolato speciale in considerazione del richiamo dell’art. 52, comma 5 dlgs n. 446/1997; le imprese non in possesso del requisito dell’iscrizione all’Albo (come nel caso di specie la prima e la seconda classificata) non potrebbero divenire affidatarie del servizio per cui è causa, non potendosi avvalere di personale appositamente formato e abilitato ai sensi della normativa richiamata; in conclusione, sia la prima che la seconda classificata meritavano di essere escluse poichè entrambe prive del requisito dell’iscrizione all’Albo.
Si costituivano l’Amministrazione comunale e la controinteressata Gestione Servizi s.p.a., resistendo al gravame.
Alla camera di consiglio del 9 marzo 2016 veniva comunicata alle parti in forma diretta ed esplicita la possibilità  di adottare una sentenza in forma semplificata.
Ciò premesso in punto di fatto, sussistendo i presupposti di cui agli artt. 60 e 74 cod. proc. amm., ritiene questo Collegio che il ricorso sia manifestamente infondato, potendosi conseguentemente prescindere dalla disamina della eccezione di inammissibilità  in applicazione del principio della ragione più liquida (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 27 aprile 2015, n. 5).
Avendo il difensore della controinteressata Gestione Servizi s.p.a. rinunciato nel corso della camera di consiglio del 9 marzo 2016 alla istanza ex art. 116, comma 2 cod. proc. amm. depositata in data 5 marzo 2016, non vi sono ostacoli di carattere istruttorio alla definizione della presente controversia con sentenza in forma semplificata.
La causa può pertanto essere decisa con un sintetico riferimento al punto di diritto risolutivo ed alla costante giurisprudenza amministrativa relativa alla tematica della iscrizione all’Albo ex art. 53 dlgs n. 446/1997.
Invero, l’oggetto dell’appalto per cui è causa (v. bando) è l’attività  di supporto alla gestione, accertamento e riscossione delle entrate tributarie (ICI, IMU, TARSU, IUC, TOSAP, ICP e DPA), non già  l’affidamento di una concessione del servizio di gestione, accertamento e riscossione di imposte e tasse locali.
Pertanto, non viene in rilievo l’attribuzione di funzioni pubbliche.
In tal senso depone anche il capitolato (cfr. art. 1, commi 1 e 2) ove si prevede che il Comune ha inteso affidare tutte le attività  di supporto ed inoltre mantiene la titolarità , la direzione ed il controllo di tutti i processi per cui sono richiesti i servizi di supporto.
Inoltre, l’art. 6 del capitolato descrive analiticamente tutte le attività  di “supporto” oggetto di appalto (i.e.registrazione sul sistema informatico di tutte le denunce di iscrizione, variazione o cancellazione presentate dai contribuenti; predisposizione delle liste di carico; stampa, imbustamento ed invio tempestivo, anche a mezzo PEC ove autorizzato dall’Ente, degli avvisi di pagamento; acquisizione all’interno della procedura informatica di tutti i versamenti relativi alla tassa ed all’imposta effettuati sugli appositi conti correnti postali intestati al Comune o pervenuti attraverso altri sistemi e trasmissione all’Ente di apposita rendicontazione secondo lo schema fornito dall’Ente; stampa o notifica dei solleciti di pagamento, nei modi e termini indicati dall’Ente; gestione dei rimborsi, degli sgravi, dei discarichi amministrativi, delle rateizzazioni; gestione dei rapporti con il pubblico secondo i termini e le prescrizioni di cui al successivo art. 8; controllo e verifica di tutti gli immobili e occupazioni nell’intero territorio comunale ai fini del recupero dell’evasione e dell’aggiornamento della banca dati comunale; interpolazione delle banche dati; predisposizione delle bozze degli avvisi di accertamento e conseguente stampa degli stessi, unitamente ai modelli di versamento; notifica degli eventuali avvisi di accertamento; trasmissione all’Ente di apposita rendicontazione analitica dei versamenti; gestione delle procedure di annullamento totale o parziale in autotutela degli atti emessi, rivelatisi errati a seguito di successive verifiche d’ufficio e/o su istanza di parte; formazione di appositi elenchi relativi a tutti i contribuenti che non hanno regolarizzato la propria posizione a seguito di notifica degli avvisi di accertamento; produzione di un elenco delle pratiche che, a giudizio motivato e documentato della ditta, andrebbero abbandonate per inesigibilità ; predisposizione di informazioni sui diversi tributi eventualmente previste da norme di legge o specifici provvedimenti; proiezioni delle tariffe / aliquote e gettito necessario anche alla formazione del bilancio, sulla base dei criteri indicati dall’amministrazione comunale).
Dalla attenta lettura della lex specialis si evince chiaramente che il controllo e la responsabilità  su tutte le attività  di accertamento e riscossione rimane in capo alla stazione appaltante, attraverso l’utilizzo di modelli da questa predisposti, nonchè attraverso il controllo e l’assunzione di responsabilità  da parte del funzionario responsabile del Comune su tutte le attività  svolte dall’aggiudicataria.
Inoltre, il capitolato contempla un corrispettivo fisso (art. 3) e quindi non correlato ai tributi locali accertati e riscossi.
Ed ancora il capitolato prevede all’art. 3, comma 4 l’applicazione dell’istituto della revisione prezzi di cui all’art. 115 dlgs n. 163/2006, istituto tipico dell’appalto.
L’art. 7 statuisce che i pagamenti devono avvenire su conti correnti postali intestati al Comune a dimostrazione del fatto che non c’è alcun attività  di recupero affidata all’aggiudicatario.
E’ pur vero che in forza dell’art. 7 del capitolato il Comune potrà  eventualmente delegare l’affidatario a riscuotere con formale atto, stabilendone modi e termini.
Tuttavia, tale inciso – come precisato dalla Amministrazione comunale nella nota del 7.1.2016 – deve essere contestualizzato e cioè inserito nel “disegno” che ispira la scelta di campo operata dal Comune di Acquaviva delle Fonti con la deliberazione n. 13/2015 (citata nel bando), e cioè di una internalizzazione delle funzioni di accertamento e riscossione dei tributi locali, a mezzo conti dedicati intestati direttamente alla stessa Amministrazione.
Quindi, una siffatta (e solo eventuale) attività  non potrà  e dovrà  mai essere posta in essere in quanto contraria agli indirizzi forniti dal Consiglio comunale nella citata deliberazione n. 13/2015.
Pertanto, la menzionata nota comunale del 7.1.2016 (peraltro rimasta priva di impugnazione) è chiara nell’escludere in radice che l’Amministrazione comunale possa avvalersi in concreto della delega alla riscossione.
Resta dunque confermato che anche per i cd. tributi minori non vi è maneggio di denaro pubblico e non vi è alcuna attribuzione di pubbliche funzioni in capo al soggetto affidatario.
Con riferimento alla previsione di cui all’art. 7 del capitolato in tema di “Monitoraggio e caricamento dei versamenti effettuati dai contribuenti nella procedure informatica” (ove è previsto il rinvio all’art. 1, comma 179 legge n. 296/2006) è agevole osservare che si tratta della tipica attività  di “supporto” che l’affidatario è tenuto ad effettuare utilizzando la piattaforma informatica che deve mettere a disposizione della Amministrazione comunale ai sensi dell’art. 4 del capitolato.
In conclusione, i menzionati indici tratti dal complesso della lex specialis di gara depongono nel senso della integrazione degli estremi di un vero e proprio appalto di servizi, non già  di una concessione di servizi.
Conseguentemente, a carico dell’aggiudicatario non è richiesta alcuna attività  di recupero, nè alcun maneggio di denaro pubblico, attività  che viceversa giustificano la necessaria iscrizione all’Albo ex art. 53 dlgs n. 446/1997 come garanzia di affidabilità  patrimoniale.
La giurisprudenza amministrativa ha, infatti, costantemente escluso la necessità  del requisito dell’iscrizione all’Albo nel caso in cui non viene in rilievo una concessione del servizio di riscossione e quindi il materiale introito di somme dovute all’ente (cfr. Cons. Stato n. 1421/2014; Cons. Stato n. 2456/2010; Cons. Stato n. 1878/2006; e T.A.R. Lazio, Roma n. 938/2016 [quest’ultima decisione cautelare, resa su ricorso della stessa controinteressata Gestione Servizi s.p.a., su fattispecie analoga a quella oggetto del presente giudizio]).
L’attività  puramente strumentale / propedeutica / preordinata alla liquidazione, all’accertamento ed alla riscossione costituisce attività  diversa dalla riscossione in senso stretto, in quanto non comportante la delega al privato della potestà  pubblicistica (connessa alla riscossione di somme per conto dell’Ente), attività  per la quale non è richiesta l’iscrizione all’Albo ex art. 53 dlgs n. 446/1997 (come appunto avvenuto nel caso di specie).
All’opposto, l’eventuale previsione, contenuta nella lex specialis, della obbligatoria iscrizione all’Albo con riferimento alla attività  di mero supporto darebbe luogo ad illegittimità  della stessa disciplina di gara per evidente sproporzione (cfr. giurisprudenza citata).
Ne consegue che correttamente la legge di gara nella fattispecie in esame non ha richiesto detto requisito.
In tali termini si è espressa anche l’ANAC nel parere n. 90/2015.
Dalle argomentazioni espresse in precedenza discende la reiezione del ricorso.
Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Bari, Sez. I, definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, così provvede:
1) prende atto della rinuncia della controinteressata Gestione Servizi s.p.a. alla istanza ex art. 116, comma 2 cod. proc. amm. depositata in data 5 marzo 2016;
2) respinge il ricorso introduttivo.
Condanna la ricorrente ATI Abaco s.p.a. – Engineering Tributi s.p.a. al pagamento delle spese di giudizio in favore del Comune di Acquaviva delle Fonti, liquidate in complessivi € 1.500,00, oltre accessori come per legge.
Condanna la ricorrente ATI Abaco s.p.a. – Engineering Tributi s.p.a. al pagamento delle spese di giudizio in favore di Gestione Servizi s.p.a., liquidate in complessivi € 1.500,00, oltre accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità  amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 9 marzo 2016 con l’intervento dei magistrati:
 
 
Angelo Scafuri, Presidente
Francesco Cocomile, Primo Referendario, Estensore
Maria Grazia D’Alterio, Referendario
 
 
 
 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 24/03/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)