1. 1. Processo amministrativo – Ricorso straordinario – Trasposizione  – Controinteressato – Legittimazione – Notificazione –  Irritualità  –  Costituzione in giudizio destinatario – Sanatoria 


2. 2. Sanità  e farmacie – Servizio sanitario regionale  – Autorizzazione e accreditamento – Apertura punto prelievo –  Struttura autorizzata ma non accreditata – Parere negativo ASL  – Illegittimità  – Ragioni

1   1. Qualora sia in contestazione la natura di controrinteressato della parte che abbia, in quanto notificatori del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica effettuato al trasposizione dello stesso dinanzi la TAR, rileva che la costituzione del ricorrente opposto è in sè atto idoneo a sanare l’assunto vizio di notifica, ai sensi dell’art. 44 comma 3, in quanto si tratterebbe di notifica viziata e quindi sanabile nulla e non già  inesistente. 
2.  
2. Il parere sfavorevole emesso dalla competente Asl in ordine alla richiesta di di apertura di un punto prelievi in regime privatistico da parte di soggetto autorizzato ma non accreditato e fondato sul presupposto dell’impossibilità  di patire un altro punto prelievi in un raggio di otto km da uno preesistente, è illogico ed illegittimo ove all’interno della medesima Regione sussistono difficoltà  interpretative ed incertezze in ordine all’interpretazione di tale prescrizione (se cioè limitata ai centri autorizzati ed anche accreditati o estensibile anche ai centri prelievo soltanto autorizzati, come quello di specie) , acclarate anche da una nota del Servizio Legislativo della Giunta Regionale. 

N. 00068/2016 REG.PROV.COLL. N. 00965/2014 REG.RIC. REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Seconda) ha pronunciato la presente SENTENZA sul ricorso numero di registro generale 965 del 2014, proposto da:  Laboratorio di Analisi F. Ditonno S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Alberto Pepe, con domicilio eletto presso l’avv. Maurizio Di Cagno in Bari, Via Nicolai, 43;  contro Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Sabina Ornella Di Lecce, con domicilio eletto presso gli uffici dell’Avvocatura Regionale in Bari, Lungomare Nazario Sauro, 31-33; Azienda Sanitaria Locale di Bari, in persona del Direttore Generale pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Edvige Trotta, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, Lungomare Starita, 6;  nei confronti di Centro Analisi Cliniche San Paolo S.r.l.; Qualis S.r.l., in qualità  di proprietaria del laboratorio di analisi sito in Mola di Bari, denominato “Medilab”, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Francesco Caliri e Nicola Tota, con domicilio eletto presso la Segreteria del T.A.R. Puglia – Bari in Bari, P.za Massari, 6;  per l’annullamento della nota dell’A.s.l. BA prot. n. 14798/UOR9 Direz. del 27.01.2014, ricevuta in data 31.01.2014, con cui il Dipartimento di Prevenzione ha espresso parere contrario al rilascio in capo al ricorrente dell’autorizzazione all’apertura ed esercizio di un punto prelievo in Mola di Bari alla via Gramsci n.74; – nonchè, ove occorra, della nota della Regione Puglia prot. n. AOO_081/4504/APS1 datata 11.12.2013 avente ad oggetto “Punto Prelievo (PPE). Precisazioni e direttive applicative”, conosciuta dalla ricorrente solo in quanto allegato alla precedente nota ASL BA del 27.01.14 e, sempre ove occorra, della DGR Puglia n.730 del 15.03.2010, mai pubblicata sul B.U.R.P., richiamata nell’impugnata nota ASL BA prot. n. 14798/UOR9 del 27.01.2014; di ogni altro atto presupposto connesso e/o consequenziale;   Visti il ricorso ed i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Puglia, dell’Azienda Sanitaria Locale di Bari e di Qualis S.r.l.; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 novembre 2015 la dott.ssa Paola Patatini e uditi per le parti i difensori avv. Alberto Pepe, avv. Diego Maulucci, su delega dell’avv. Edvige Trotta, avv. Sabina Ornella Di Lecce e avv. Nicola Tota; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.   FATTO Col ricorso straordinario al Capo dello Stato presentato in data 26.5.2014, il Laboratorio di Analisi F. Ditonno s.r.l. chiedeva l’annullamento della nota con cui l’ASL BA aveva espresso parere negativo in merito al rilascio in capo al laboratorio di un’autorizzazione all’apertura ed esercizio di un punto di prelievo nel Comune di Mola di Bari. A seguito di opposizione proposta ex art.10 DPR n.1199/71 dal Centro Analisi Cliniche San Paolo s.r.l., il laboratorio ricorrente, intendendo insistere nelle richieste formulate in sede straordinaria, ha adito questo TAR col presente ricorso, riportandosi a tutte le deduzioni in fatto e alle censure in diritto già  proposte col ricorso straordinario. In particolare, premette di essere proprietaria di due strutture sanitarie, una, accreditata col SSR avente sede nel Comune di Bari, l’altra, solo autorizzata ed erogante prestazioni non a carico del SSR, con sede nel Comune di Mola di Bari. Con riferimento alla seconda struttura, la società  ricorrente aveva presentato istanza al Sindaco di Mola di Bari per l’autorizzazione all’apertura ed esercizio di un poliambulatorio specialistico per consulenze ambulatoriali nonchè di un punto prelievi ematici (PPE) all’interno dello stesso. Il Sindaco riscontrava inizialmente la suddetta istanza rilasciando un’autorizzazione sanitaria in data 14.12.2012 sulla scorta del nulla osta rilasciato dall’ASL BA. Tuttavia, con una successiva nota, il SISP dell’azienda sanitaria, “accertato che l’attività  di centro prelievi era soggetta ad un iter autorizzativo diverso e differente da quello in essere, in quanto preposto al rilascio di detta autorizzazione è l’ASL nella persona del Direttore Generale”, proponeva la revoca del provvedimento sindacale al fine del rilascio di un nuovo provvedimento relativo al solo poliambulatorio specialistico. Pertanto il Sindaco, con una successiva nota del 22.1.2013, revocava la precedente autorizzazione e ne rilasciava una nuova in data 5.2.2013 con la quale confermava il titolo abilitativo per il solo poliambulatorio specialistico, con l’esclusione del punto prelievi. La ricorrente si rivolgeva dunque all’ASL BA – dichiaratasi competente – per ottenere il rilascio del titolo relativo al PPE in regime libero professionale. Col provvedimento del 27.1.2014, l’azienda sanitaria esprimeva però parere contrario all’apertura del punto prelievi in Mola di Bari. Avverso il suddetto atto, nonchè la nota della Regione Puglia e la DGR n.730/2010 richiamate nello stesso, la struttura ha quindi proposto ricorso straordinario, poi trasposto in sede giurisdizionale, al fine di ottenerne l’annullamento, previa sospensione, per i seguenti motivi: 1) Eccesso di potere per carenza dei presupposti. Violazione e falsa applicazione di legge. Sviamento. Illogicità  e contraddittorietà  dell’azione amministrativa; 2) Eccesso di potere. Violazione di legge e dei principi in materia di libera concorrenza. Disparità  di trattamento. Violazione degli artt. 32 e 41 Cost. Il laboratorio sostiene in sintesi che la normativa richiamata dalla ASL a sostegno del proprio parere, non troverebbe applicazione al caso di specie in quanto riferibile alle sole strutture accreditate e non meramente autorizzate, quale quella del ricorrente, interpretazione questa già  seguita anche dalla Regione coi pareri resi dal servizio legislativo (nota AOO-027/716 dell’1.10.2012 e 4504 dell’11.12.2013) il quale avrebbe ritenuto l’estraneità  di un laboratorio di analisi privato solamente autorizzato, al campo di applicazione dell’art.24 l.r. 8/2004. Inoltre, secondo la parte, una diversa interpretazione comporterebbe il rischio di ledere la libertà  costituzionalmente garantita di iniziativa economica: qualora infatti le prescrizioni richiamate dalla ASL per le strutture accreditate dovessero estendersi anche a quelle autorizzate, il parere negativo sarebbe comunque illegittimo in quanto in contrasto con la disciplina dettata dalla l. n. 248/2006, in attuazione del principio di libera concorrenza. Tale atto infatti, ritenendo che il PPE possa essere istituito solo in zone carenti di strutture di laboratorio, intendendo per tali zone l’ambito territoriale entro il raggio di 8 km dal punto prelievo che si intende istituire, determinerebbe un effetto anticoncorrenziale in quanto impedirebbe l’ingresso nel mercato delle prestazioni sanitarie ai soggetti che chiedono di operare in regime privatistico, e quindi senza alcun costo a carico dell’Amministrazione. Con memoria del 28.8.2014, si è costituita l’azienda sanitaria, rilevando preliminarmente il valore meramente interpretativo di circolari e commenti contenuti nella nota impugnata, nonchè la natura di parere espresso dal Servizio legislativo della Giunta Regionale, non costituente pertanto la posizione ufficiale della Regione, sostenendo altresì l’impossibilità  per le strutture autorizzate, quale la ricorrente, ad aprire PPE, essendo invece una facoltà  prevista dalla normativa di riferimento solo per le strutture accreditate (pp.6-7). Con memoria del 29.8.2014, la Regione Puglia costituitasi in giudizio, ha chiesto il rigetto del ricorso, evidenziando inoltre come la nota regionale richiamata nel parere aslino, intendesse invero ricostruire la normativa dei punti prelievo applicandola, con alcuni temperamenti, anche alle strutture autorizzate, poichè in caso contrario l’apertura e l’attività  dei punti prelievo da parte di tali strutture autorizzate sarebbe totalmente priva di regolamentazione (pp.6-8). In data 30.8.2014 si è costituita la Qualis s.r.l., titolare di un’autorizzazione all’esercizio dell’attività  sanitaria di medicina di laboratorio presso la struttura denominata “Medilab”, sita in Mola di Bari a poche centinaia di metri dal luogo in cui dovrebbe insistere il punto prelievi in questione. Nel costituirsi, la struttura controinteressata ha preliminarmente eccepito l’inesistenza della “Medilab analisi cliniche s.r.l”, quale ente cui il laboratorio ricorrente ha notificato sia il ricorso straordinario, che il successivo atto di trasposizione e costituzione in giudizio, nonchè la carenza di legittimazione attiva e passiva del Centro Analisi Cliniche San Paolo s.r.l, altra struttura chiamata in causa dalla società  ricorrente, che sarebbe, secondo la Qualis, priva dei requisiti giuridici per essere definita parte controinteressata. Ne discenderebbe pertanto l’inammissibilità  del giudizio instaurato innanzi al Tar in quanto l’atto di opposizione sarebbe stato notificato da un soggetto privo di legittimazione. Con Ordinanza n.495 del 4.9.2014, è stata respinta la domanda cautelare, incidentalmente avanzata dal laboratorio ricorrente in considerazione del danno grave e irreparabile derivante dalle spese occorrenti per l’avvio della struttura costretta invece ad interrompere l’attività  a seguito dell’intervenuta revoca, “Considerato che le spese sostenute per l’acquisto delle apparecchiature e delle attrezzature necessarie per effettuare prelievi non costituiscono il lamentato pregiudizio grave ed irreparabile, ma un costo già  sostenuto dalla ricorrente a causa dell’originario provvedimento di autorizzazione (poi revocato) rilasciato dal Sindaco del Comune di Mola di Bari; Tenuto conto che la revoca del provvedimento di autorizzazione suddetto agli atti non risulta essere stato oggetto di specifica impugnazione”. In vista della trattazione del merito, il laboratorio ricorrente ha depositato memoria insistendo per l’accoglimento del ricorso. Da ultimo, Qualis s.r.l., insistendo sulle eccezioni di inammissibilità  formulate nella memoria di costituzione, ha argomentato a sostegno della legittimità  della nota impugnata, chiedendo il rigetto del gravame con condanna del ricorrente al pagamento delle spese di lite. Alla pubblica udienza del 25.11.2015, la causa è passata in decisione. DIRITTO Vanno preliminarmente esaminate le eccezioni di inammissibilità  sollevate dalla Qualis s.r.l. La struttura controinteressata deduce infatti l’erroneità  della notifica del ricorso straordinario prima, e dell’atto di costituzione e trasposizione poi, fatta dalla ricorrente nei confronti della Medilab analisi cliniche s.r.l., nonchè la carenza di legittimazione attiva e passiva dell’altro controinteressato che determinerebbe l’inammissibilità  del ricorso straordinario trasposto in sede giurisdizionale. Il Collegio ritiene di esaminare innanzitutto il profilo di inammissibilità  della trasposizione in sede giurisdizionale, atteso che laddove questo si dimostrasse fondato, il TAR dovrebbe rimettere gli atti al Ministero per la prosecuzione in sede straordinaria. Come noto, la riattivazione del ricorso straordinario al Capo dello Stato, mediante la rimessione degli atti al Ministro competente per l’ulteriore prosecuzione dell’affare in sede straordinaria, ha luogo allorchè l’inammissibilità  del ricorso in sede giurisdizionale derivi dalla irritualità  dell’atto di opposizione del controinteressato per tardività , per difetto di elementi essenziali, di notifica o di giurisdizione del giudice amministrativo (Cons. Stato, sez. IV, 2858/2007). La Qualis s.r.l sostiene infatti che il Centro Analisi Cliniche San Paolo s.r.l., al quale sono stati notificati tanto il ricorso straordinario, quanto il successivo atto di trasposizione, data la sua collocazione geografica (a nord di Bari, ad una distanza di circa 30 km dal PPE in questione) nonchè la distribuzione di molte altre strutture di assistenza sanitaria nel territorio frapposto tra i due centri, non potrebbe subire alcun pregiudizio dall’apertura di un punto prelievi a Mola di Bari, nè ricavare alcun vantaggio diretto e immediato ove venisse confermato il diniego all’autorizzazione e di fatto impedita l’apertura del nuovo centro. Difettando quindi un interesse giuridicamente qualificato, il Centro Analisi San Paolo sarebbe privo della qualità  di controinteressato, e pertanto non avrebbe potuto essere destinatario della notifica degli atti prima detti, nè tantomeno sarebbe stato legittimato a proporre opposizione ai sensi dell’art.10 DPR 1199/71. Il ricorso in questione dovrebbe allora considerarsi inammissibile. Tale argomentazione tuttavia non coglie nel segno. Il Collegio deve infatti rilevare come nella specie non sia possibile individuare con sufficiente grado di precisione il soggetto che possa subire un effettivo pregiudizio dall’apertura di un nuovo centro prelievi. Pur essendo infatti incontestata la distanza del Centro Analisi San Paolo rispetto alla sede in cui dovrebbe essere autorizzata l’attività  di prelievi, nonchè l’esistenza di altri e numerosi laboratori di analisi cliniche nell’area interposta tra le due strutture, il centro analisi in questione è comunque una struttura privata operante nell’area dell’ASL BA, quindi un potenziale controinteressato, come qualunque altra struttura. Nella specie, la ricorrente ha individuato due controinteressati, uno, il laboratorio Medilab, in quanto operante nello stesso Comune, l’altro, il Centro San Paolo appunto, in quanto operante nello stesso bacino di utenza dell’ASL BA. L’eccezione va quindi disattesa. Dovendo pertanto ritenersi ammissibile il ricorso nei termini sopra visti, potrebbe ritenersi superata, perchè assorbita, anche l’eccezione relativa all’erronea individuazione dell’altro controinteressato nella struttura di Medilab, anzichè nella società  Qualis s.rl., che ne è invece proprietaria. In ogni caso, il Collegio osserva a riguardo che anche tale profilo è destituito di fondamento. àˆ evidente infatti come nella specie si sia trattato di una errata indicazione della ragione sociale della ditta, non potendosi comunque negare che il laboratorio Medilab è una struttura esistente, sia pur rappresentante la sede operativa, e non già  quella legale, della Qualis s.r.l. A ciò si aggiunga che l’irregolarità  della notifica è stata ad ogni modo sanata dalla costituzione del controinteressato. Infatti, per giurisprudenza ormai costante, è sempre possibile sanare una notificazione irregolare, viziata o nulla, ma pur sempre esistente e realizzatasi come tale, mediante la costituzione della persona del destinatario, secondo la regola generale di cui all’art.44 c.p.a., dovendosi nella specie considerare la notifica non inesistente, ma solo viziata per inesatta individuazione della struttura controinteressata, in quanto può escludersi che la stessa sia stata effettuata presso persona o luogo privi di alcun riferimento rispetto al destinatario dell’atto. Ciò premesso, il Collegio ritiene che il ricorso sia fondato nei termini seguenti. La struttura ricorrente ha impugnato il parere contrario espresso dall’ASL BA relativamente alla richiesta autorizzazione di apertura di un punto prelievi in regime privatistico. L’azienda ha motivato la propria determinazione ritenendo non sussistenti i presupposti indicati della nota regionale 081/4504 dell’11.12.2013, all’uopo allegata, nella quale si richiede espressamente: “il punto prelievo (sia pubblico che privato) può essere istituito in zone carenti di strutture di laboratorio (v. DGR n. 730/2010 Allegato A): tale presupposto si ritiene debba essere verificato dalla ASL competente in sede di parere di cui alla lett. b) del punto 2”, precisando altresì che “per zona carente dovrà  intendersi l’ambito territoriale, entro un raggio di 8 km dalla sede del punto prelievo che si intende istituire, in cui non insistono strutture di laboratorio e/o altri punti prelievo”. L’azienda ha inoltre ritenuto di non essere competente al rilascio dell’autorizzazione all’apertura del punto prelievo,tenuto conto che l’istanza deve essere inoltrata all’autorità  competente individuata dalla l.r. 8/2004 nella persona del Sindaco del comune ove ha sede la struttura in disamina. Il Collegio deve precisare, con riferimento alla natura dell’atto qui impugnato, che pur rappresentando un parere, lo stesso ha un contenuto chiaramente lesivo dell’interesse pretensivo del ricorrente. Pertanto, non può certo rilevare in questa sede la mancata impugnazione della revoca della prima autorizzazione all’apertura del PPE, emessa dal Sindaco (avendo invece rilevato in sede cautelare nella valutazione del danno grave allegato dalla parte, n.d.e.). Risulta in fatto che il titolo abilitativo era stato rimosso – su proposta dell’ASL – per mere ragioni di incompetenza. Il laboratorio ha di conseguenza riproposto la propria istanza all’amministrazione sanitaria indicata quale unica competente, prendendo pertanto atto della necessità  di rivolgersi alla ASL anzichè all’amministrazione comunale per l’apertura di un punto prelievi. Non può quindi argomentarsi, come invece fatto dalla difesa di Qualis, che l’unico atto lesivo da impugnare nei termini sarebbe stata quella revoca, e non già  il successivo parere negativo espresso dall’azienda sanitaria. Nel caso di specie infatti, essendosi verificato un arresto del relativo procedimento per la negativa verifica espressa dal SISP dell’azienda sanitaria, il Collegio deve rilevare che correttamente il laboratorio ricorrente ha impugnato l’atto endoprocedimentale autonomamente e immediatamente lesivo della propria situazione giuridica soggettiva ( TAR Puglia, Bari, sez. II, 286/2015: “la lesione della sfera giuridica del soggetto destinatario di un provvedimento amministrativo è da imputarsi – normalmente – all’atto che conclude il procedimento e non anche all’atto endoprocedimentale; ne consegue che quest’ultimo non sarà  autonomamente impugnabile, a meno che non si tratti di atti interlocutori, idonei a cagionare un arresto procedimentale capace di frustrare l’aspirazione dell’istante ad un celere soddisfacimento dell’interesse pretensivo prospettato”), Non sfugge inoltre, come evidenziato anche dal ricorrente, l’evidente illogicità  e contraddittorietà  della nota impugnata nella parte in cui l’azienda sanitaria, che aveva inizialmente determinato la revoca in questione ritenendosi l’unico soggetto competente al rilascio, abbia poi declinato la propria competenza in favore del Sindaco. A ciò si aggiunga che non solo le due Amministrazioni non concordano su quale sia il regime per l’apertura di un punto prelievi – sostenendo da un lato, la Regione, che anche le strutture autorizzate possano esercitarne uno purchè nel rispetto dei requisiti, sia pur temperati, prescritti per le strutture accreditate, dall’altro, l’ASL, che tale prerogativa sia riservata esclusivamente ai soggetti pubblici o a quelli accreditati – ma anche che all’interno della stessa Regione sussistono evidenti difficoltà  interpretative ed incertezze, tanto da far suggerire una razionalizzazione della normativa esistente (nota Regione Puglia Servizio legislativo Giunta Regionale prot. AOO- 027 del 15.4.2014, prodotta in data 15.10.2015). Tali considerazioni sono sufficienti a configurare il vizio denunciato di illogicità  e contraddittorietà  dell’azione amministrativa, nonchè quello della disparità  di trattamento, atteso che, anche a prescindere dal parere favorevole espresso dall’ASL in merito all’apertura del laboratorio di analisi autorizzato Medilab a soli 25 mt dal laboratorio ricorrente, come riconosciuto dalla stessa Regione nella nota 4504 dell’11.12.2013 recante precisazioni e direttive applicative, il Servizio Accreditamento e Programmazione Sanitaria aveva in precedenza ritenuto possibile l’apertura di un punto prelievo privato relativamente ad un laboratorio soltanto autorizzato all’esercizio, pertanto estraneo al campo di applicazione della norma relativa alle strutture accreditate, fermi ovviamente restando gli obblighi in materia di requisiti minimi della struttura ex r.r. 3/2005. Ne deriva che la motivazione addotta alla base del parere negativo appare contraddittoria ed illogica, avendo l’azienda sanitaria proceduto alla luce di una normativa di riferimento il cui ambito di applicazione è chiaramente dubbio (normativa che per di più la stessa amministrazione sanitaria ha ritenuto in sede di memoria difensiva non applicabile alle strutture meramente autorizzate). Alla luce delle considerazioni sopra svolte, il ricorso va accolto, dovendo ritenersi assorbiti gli altri profili di doglianza, e va conseguentemente annullato il parere impugnato. L’Amministrazione competente dovrà  pertanto ripronunciarsi sull’istanza in questione alla luce della normativa applicabile alle strutture operanti in regime libero professionale. In ragione della complessità  della vicenda e delle questioni trattate, sussistono giusti motivi per disporre tra le parti l’integrale compensazione delle spese di lite. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Bari, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa. Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 25 novembre 2015 con l’intervento dei magistrati:     Antonio Pasca, Presidente Giacinta Serlenga, Primo Referendario Paola Patatini, Referendario, Estensore             L’ESTENSORE IL PRESIDENTE           DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 27/01/2016 IL SEGRETARIO (Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)