- Camera Amministrativa

1. Processo amministrativo – Ricorso gerarchico – Provvedimento – Impugnazione – Motivi di censura più articolati – Ammissibilità
2. Processo amministrativo – Giudizio impugnatorio – Bando – Requisiti di partecipazione – Impugnazione con il provvedimento di esclusione – Tardività – Non sussiste – Fattispecie
3. Pubblica istruzione – Borse di studio post laurea – Selezione pubblica – Bando – requisiti di partecipazione – Ambiguità – Conseguenze

1. E’ ammissibile il ricorso giurisdizionale proposto contro il provvedimento che ha pronunciato sul ricorso gerarchico in forma più articolata, allorquando i motivi di censura nuovi attengano a vizi inerenti alla decisione amministrativa.
2. Qualora i motivi di impugnazione di un bando non coinvolgono profili d’illegittimità dello stesso, bensì attengono all’interpretazione e alla conseguente applicazione datene dall’Amministrazione, il termine per impugnare può decorrere solo dal momento in cui si è concretizzato il contenuto lesivo della clausola.
3. Risulta ingiustificata e, pertanto, va annullata l’esclusione dalla selezione volta a metter a disposizione borse di studio a sostegno della qualificazione delle laureate e dei laureati pugliesi, per la frequenza a master post lauream di specializzazione in Italia e all’estero nell’ ipotesi in cui sia le prescrizioni del bando volto all’erogazione di borse di studio (nel caso di specie ai fini della frequenza di un master) sia le risposte fornite dall’Amministrazione nelle FAQ in ordine ai requisiti di partecipazione, non siano indicati come tassativi a pena di esclusione, ma assumano un carattere prevalentemente esemplificativo: detta ambiguità del bando avrebbe, pertanto, giustificato il soccorso istruttorio nei confronti della candidata.

N. 00437/2015 REG.PROV.COLL.
N. 00210/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 210 del 2014, proposto da:
Simona Leogrande, rappresentata e difesa dall’avv. Domenico Colletti, con domicilio eletto presso l’avv. Cesare Dalfino in Bari, Via Andrea Da Bari,157;

contro
Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Marina Altamura, con domicilio eletto presso l’Avvocatura Regionale in Bari, Lungomare Nazario Sauro, 31/33;

nei confronti di
Gilberto Antonio Nieddu;

per l’annullamento
previa sospensione degli effetti
– della determinazione del Dirigente Servizio Formazione Professionale n. 1411 del 27 dicembre 2013;
– della determinazione del Dirigente del Servizio Formazione Professionale n. 1081 del 16 Ottobre 2013, pubblicata sul BURP n. 136 suppl. del 17 Ottobre 2013;
– della nota Regione Puglia, Servizio Formazione Professionale, prot. n. AOO-137/0016471 del 18.11.2013;
– dell’avviso pubblico n. 1/2013;
per la condanna, in via subordinata,
della Regione Puglia al risarcimento del danno ex art. 2043 c.c.;

Visti il ricorso ed i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’Udienza Pubblica del giorno 22 gennaio 2015 la dott.ssa Paola Patatini e uditi per le parti i difensori avv. Maria Carducci, su delega dell’avv. Domenico Coletti, e avv. Marina Altamura;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
Con avviso pubblico n.1/2013, rientrante nel P.O. Puglia per il Fondo Sociale Europeo 2007 – 2013, la Regione Puglia ha messo a disposizione borse di studio a sostegno della qualificazione delle laureate e dei laureati pugliesi, per la frequenza a master post lauream di specializzazione in Italia e all’estero.
L’odierna ricorrente presentava regolare domanda di partecipazione per l’iscrizione al master universitario “Diritto ed economia del mare” indetto per l’a.a. 2013/2014 dall’Università degli Studi di Teramo, rientrante nel novero dei master di cui alla lettera a) par. c) dell’avviso suddetto (master post lauream erogati da Università italiane e straniere, pubbliche e private riconosciute dall’ordinamento nazionale), per i quali erano stanziate borse di studio di importo pari a 15.000,00 euro.
Tuttavia, con la determinazione n.1081 del 16.10.2013, l’Amministrazione attribuiva alla ricorrente un punteggio pari a 46, non ulteriormente dettagliato, anzichè quello di 50, come invece atteso dalla stessa, precludendole così l’attribuzione del beneficio.
In data 13.11.2013, la Leogrande presentava ricorso gerarchico avverso la graduatoria, ricevendo il successivo 20 novembre, in riscontro all’istanza di riesame avanzata, la nota prot. AOO_137/0016471 del 18.11.2013 con cui si rigettava il ricorso deducendo che “nel documento sostitutivo della brochure che ha presentato in allegato all’istanza di candidatura, non è presente l’indicazione del numero di edizioni del percorso formativo prescelto. Orbene il par. F dell’avviso richiedeva di allegare brochure ufficiale (o altro documento equivalente) del percorso formativo scelto, rilasciato dall’Organismo attuatore, dal quale si possa evincere l’articolazione del percorso formativo (es. ore corso, ore stage, materie, CFU, numero di edizioni, ecc..) la mancanza di uno dei dati richiesti costituirà causa di esclusione dalla valutazione di merito.”
Va premesso che la Regione, durante il termine per la presentazione delle domande, aveva chiarito nella risposta alla FAQ n. 5 sull’apposito portale on line che, relativamente al documento equivalente alla brochure ufficiale, “andrebbe benissimo una comunicazione ufficiale della segreteria che riporti i requisiti richiesti o, nel caso di master universitario, almeno i CFU e il periodo di inizio e fine”.
La ricorrente – in considerazione di quanto chiarito nell’apposita sezione dall’Amministrazione, nonchè in virtù della specifica risposta fornitale in data 10.9.2013, nella quale si dava la possibilità di riportare date indicative dell’inizio e fine del corso in assenza di brochure ufficiale non ancora pubblicata – otteneva dall’ente ospitante il master in questione, una dichiarazione ufficiale contenente il numero di CFU e le date di inizio e fine corsi, elementi che l’Amministrazione, nell’apposita sezione “Richiedi info”, aveva indicato sufficienti.
Pertanto, dopo la comunicazione dell’avvenuto rigetto del ricorso, intercorrevano altre comunicazioni tra la parte e il responsabile del procedimento ed una ulteriore richiesta da parte della Leogrande di riforma della graduatoria in via di autotutela, supportata dalla nuova documentazione prodotta ad integrazione dei vizi rilevati dalla Regione, che tuttavia non sortivano l’effetto sperato.
Infatti, in data 9.1.2014, l’Amministrazione pubblicava la graduatoria definitiva, stilata all’esito dell’esame di ricorsi amministrativi, di rinunce e revoche frattanto intervenute, approvata con determinazione dirigenziale n.1411 del 27.12.2013, nella quale si confermava il punteggio di 46 alla ricorrente e pertanto la sua esclusione dal beneficio.
Avverso la graduatoria definitiva, nonchè gli altri provvedimenti meglio indicati in epigrafe, la ricorrente ha dunque presentato l’odierno gravame, chiedendone l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia.
Ha addotto a tal fine i seguenti motivi: violazione di legge e falsa applicazione del paragrafo H dell’avviso pubblico – in quanto in base ai criteri individuati nel suddetto paragrafo, la Regione avrebbe dovuto riconoscerle 50 punti; eccessiva ambiguità del paragrafo F dell’avviso – atteso che l’elenco degli elementi ivi contenuto non sembra essere nè esaustivo, nè tassativo, l’incertezza sarebbe ulteriormente aggravata dalle risposte fornite dall’Amministrazione nell’apposita sezione “Richiedi info”; violazione e falsa applicazione dell’art.6, l. n. 241/90 – in quanto a fronte dell’equivoca formulazione delle prescrizioni del bando, l’Amministrazione avrebbe dovuto permettere l’integrazione della documentazione prodotta.
La parte ha infine chiesto in via subordinata la condanna della Regione al risarcimento dei danni ex art. 2043 c.c., subiti in ragione dell’esclusione dall’attribuzione della borsa di studio e quantificati nella somma di 15.000,00 euro, pari al beneficio non concessole.
Con controricorso del 10.3.2014, si è costituita in giudizio la Regione Puglia, eccependo in via preliminare l’inammissibilità del ricorso per la proposizione di motivi di censura diversi rispetto a quelli formulati in sede gerarchica nonchè l’inammissibilità parziale relativamente al motivo di censura sub 2), relativo all’avviso pubblico e dunque tardivo, chiedendo altresì nel merito il rigetto delle doglianze in quanto infondate, previa reiezione dell’istanza cautelare.
Con memoria del 13.2.2014, parte ricorrente ha svolto ulteriori precisazioni per mere finalità esplicative.
Alla Camera di Consiglio del 13.3.2014, su richiesta del difensore di parte ricorrente, la causa veniva cancellata dal ruolo delle cautelari in vista della fissazione a breve dell’udienza pubblica.
In vista della trattazione del merito, le parti hanno depositato memorie, insistendo nell’accoglimento delle proprie argomentazioni.
All’esito dell’udienza del 22.1.2015, dopo aver ascoltato le parti invitate a controdedurre sul profilo di irricevibilità del ricorso, il Collegio ha quindi introitato la causa in decisione.
DIRITTO
Il ricorso è fondato alla luce delle seguenti considerazioni.
Innanzitutto, vanno disattese le eccezioni di inammissibilità e irricevibilità sollevate dalla difesa regionale.
La ricorrente ha adito questo Tar dopo aver esperito il ricorso in sede amministrativa, qui proponendo in sostanza le medesime doglianze formulate in sede gerarchica.
Invero, l’aver articolato il ricorso giurisdizionale in profili più dettagliati rispetto a quelli presentati in sede giustiziale è mera conseguenza della circostanza che al momento della proposizione del ricorso amministrativo, la ricorrente non conosceva il motivo della mancata attribuzione dei 4 punti, motivo che è stato esplicitato solo all’esito del ricorso gerarchico.
La giurisprudenza riconosce infatti l’ammissibilità del ricorso giurisdizionale contro il provvedimento che ha pronunciato sul ricorso gerarchico allorquando i motivi di censura nuovi attengano a vizi inerenti alla decisione amministrativa.
Nella specie è quanto infatti accaduto, avendo la parte potuto lamentare l’eccessiva ambiguità e la falsa applicazione delle clausole del bando solo nel momento in cui ha conosciuto le ragioni della mancata attribuzione del punteggio di 50 punti, riconducibili proprio a tali clausole.
In tale ottica, anche l’eccezione di tardività del ricorso – relativamente al secondo motivo di censura riferito al paragrafo F del bando – non è fondata, considerato che le doglianze ivi sviluppate non coinvolgono profili d’illegittimità del bando, bensì attengono all’interpretazione e alla conseguente applicazione datene dall’Amministrazione, con la conseguenza che il termine per impugnare può decorrere solo dal momento in cui si è concretizzato il contenuto lesivo della clausola.
Pertanto, avendo la ricorrente avuto contezza della lesività degli atti dal momento della conoscenza del rigetto del ricorso amministrativo, avvenuta in data 20.11.2013, il termine ultimo per notificare il ricorso risultava essere il 20.1.2014, essendo il 19 festivo.
Nella specie, pur avendo la Regione ricevuto la notifica in data 21 gennaio, risulta dall’originale del ricorso che lo stesso sia stato portato alla notifica in data 17.1.2014, valendo per il notificante la data di consegna dell’atto all’ufficiale giudiziario.
Il ricorso è dunque ammissibile e tempestivo.
Nel merito, lo stesso deve essere accolto.
In sostanza, la ricorrente si duole della mancata attribuzione del punteggio di 50 punti in suo favore, che deriverebbero dall’applicazione dei criteri individuati al paragrafo H dell’avviso pubblico, il quale individua 4 microvoci: voto di laurea (max 27 punti), età del conseguimento della laurea (max 16 punti), reddito ISEE (max 12 punti), numero di edizioni del percorso formativo oggetto del beneficio (max 5 punti).
La ricorrente invero ha conseguito una laurea magistrale in Giurisprudenza con votazione di 110/110 e lode, all’età di 24 anni, vantando per l’anno 2011 un reddito ISEE pari a â‚¬ 29.813,16, avendo scelto infine il master in “Diritto ed economia del mare” presso l’Università di Teramo, giunto alla XVII edizione.
In base pertanto ai criteri individuati dall’avviso, alla stessa sarebbero spettati 50 punti.
Tuttavia, la Regione ha ritenuto di attribuirle solo 46 punti, in quanto nel documento ufficiale equipollente alla brochure, allegato alla domanda di ammissione – nella quale la ricorrente aveva comunque indicato un numero di edizioni pari a 11 – non era stato espressamente riportato il numero delle edizioni già svolte del master.
La commissione ha dunque ritenuto di attribuire alla parte, per tale voce, il punteggio minimo pari a 1.
Tale decisione risulta però illegittima.
Invero, l’avviso pubblico al par. F richiedeva che, al momento della compilazione della domanda, il candidato dovesse effettuare l’upload della “brochure ufficiale (o altro documento equivalente) del percorso formativo scelto, rilasciato dall’organismo attuatore, dal quale potesse evincersi l’articolazione del percorso formativo (es. ore di corso, ore stage, materie, CFU, numero di edizioni del corso, ecc¦)” specificando altresì che “la mancanza di uno dei dati richiesti costituirà causa di esclusione dalla valutazione di merito”.
àˆ evidente però l’ambiguità della clausola così scritta, atteso che i dati richiesti, la cui mancanza, anche di uno soltanto, avrebbe dovuto comportare addirittura l’esclusione dalla valutazione di merito, sono in realtà elencati in modo del tutto esemplificativo – attraverso l’uso delle abbreviazioni “es.” o “ecc¦”.
àˆ inoltre altrettanto chiaro che la conseguenza penalizzante dell’esclusione possa essere in realtà comminata solo a fronte di un elenco tassativo e preciso degli elementi richiesti a pena di decadenza, circostanza tuttavia non rinvenibile, come visto, nel bando, nè ricavabile dal comportamento complessivo tenuto dall’Amministrazione nella gestione della procedura.
Come già premesso in fatto, la Regione ha infatti formulato risposte altrettanto ambigue in merito ai requisiti contenuti nella brochure o nel documento equivalente.
Viepiù che la stessa, contravvenendo a quanto invece affermato in sede di avviso (“la mancanza di uno dei dati richiesti costituirà causa di esclusione dalla valutazione di merito”), ha attribuito alla ricorrente, in modo del tutto arbitrario, un punto per la voce “numero di edizioni”, pur avendo riscontrato nella documentazione allegata la mancanza di questo requisito, asseritamente richiesto a pena di esclusione.
Risulta poi dagli atti che per il medesimo “vizio”, la Regione abbia invece proceduto all’esclusione delle domande di altri candidati (si veda l’allegato B contenente l’elenco dei candidati non ammessi, in particolare nn. 12 e 13, pubblicato sul BURP del 17.10.2013 e prodotto in giudizio in data 4.12.2014, laddove la motivazione dell’esclusione riportata risulta essere “nella brochure allegata mancano uno o più elementi richiesti dall’avviso”).
Pertanto, pur a fronte della mancata indicazione del numero delle edizioni del master nel documento equivalente, ma in presenza dell’indicazione del medesimo dato nella domanda di ammissione, la Regione avrebbe dovuto attribuire il punteggio pari a 5 punti, ritenendo sufficientemente provato il numero di edizioni pari a 11, o comunque avrebbe dovuto richiedere alla ricorrente di integrare la domanda avendo l’Amministrazione ingenerato nella parte un incolpevole affidamento, a seguito del carattere esemplificativo dell’elenco dei requisiti richiesti dall’avviso nonchè delle risposte date nell’apposita sezione FAQ.
Non vale infatti sostenere, come fatto dalla difesa regionale, che la lettura integrale ed armonica dell’avviso pubblico consentirebbe di escludere la natura opzionale del requisito in questione, dovendo invece rilevarsi il suo carattere necessario anche dal successivo paragrafo H del bando che, nell’indicare le voci del punteggio, richiama il dato del numero di edizioni del percorso formativo, prevedendo l’attribuzione di un minimo di 1, fino a un massimo di 5 punti, in base alle edizioni svolte.
Come già detto sopra, il tenore letterale della clausola richiedente tale requisito non è affatto tassativo, quanto piuttosto esemplificativo, e ciò si aggiunge alla considerazione che l’Amministrazione stessa, nel fornire chiarimenti alle prescrizioni del bando, abbia mantenuto lo stesso carattere opzionale del dato in questione, laddove nel riportare il testo del paragrafo controverso nella risposta n.5, ha omesso di indicare nell’elenco proprio l’elemento del numero delle edizioni “(ore corso, ore stage, materie, CFU, ecc¦)”.
Nella medesima risposta, la Regione ha inoltre specificato che, per il master universitario, poteva ritenersi sufficiente una comunicazione ufficiale che riportasse almeno i CFU e il periodo di inizio e fine corsi, tacendo pertanto sull’ulteriore dato delle edizioni del master.
Emerge chiaramente quindi la non chiarezza in merito al carattere necessario o meno del dato in questione, non potendo inoltre disconoscersi, come invece voluto dalla difesa regionale, il carattere di interpretazione autentica delle risposte fornite dall’Amministrazione nell’apposita sezione, che se vero non possono sostituire o modificare quanto riportato nell’avviso, ne chiariscono la portata in termini di unica interpretazione possibile.
In un quadro siffatto, in cui sia le prescrizioni del bando (par. F), sia le risposte fornite dall’Amministrazione, potevano ben essere interpretate nel senso inteso dalla richiedente e comunque contenevano elementi tali da poter indurre in errore anche un soggetto attento,
risulta ingiustificata l’esclusione della ricorrente ed il rigetto del ricorso amministrativo presentato contro la stessa, tanto più che il master per il quale la parte ha richiesto la borsa di studio era all’epoca dei fatti giunto ormai alla XVII edizione, come indicato dall’email dell’Organismo attuatore, presentata dalla ricorrente in sede di riesame, rimasto tuttavia privo di riscontro.
Il ricorso deve essere dunque accolto e, per l’effetto, vanno annullati gli atti impugnati nei limiti dell’interesse dedotto, ovvero nella parte che comporta l’esclusione della ricorrente dalla graduatoria per l’ottenimento del beneficio.
L’accoglimento della domanda in via principale, esonera infine il Collegio dall’esame di quella risarcitoria avanzata in via subordinata, atteso che l’esito favorevole del ricorso comporta l’attribuzione del punteggio richiesto con tutto quello che logicamente consegue in termini di concessione del finanziamento.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Bari, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati nella parte in cui escludono la ricorrente dal beneficio.
Condanna la Regione Puglia al pagamento in favore della ricorrente delle spese processuali che liquida in euro 1.200,00 oltre accessori di legge e rimborso C.U.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2015 con l’intervento dei magistrati:

Antonio Pasca, Presidente
Giacinta Serlenga, Primo Referendario
Paola Patatini, Referendario, Estensore