1. Processo amministrativo – Giudizio impugnatorio – Ricorso incidentale – Esame prioritario – Ricorso principale infondato – Conseguenze


2. Contratti pubblici – Gara – Aggiudicazione – Anomalia – Verifica – Caratteri 

3. Contratti pubblici – Gara – Aggiudicazione – Anomalia – Verifica – Natura – Impugnabilità  – Limiti

1. L’infondatezza nel merito del ricorso principale consente al G.A. di prescindere dal preliminare esame del ricorso incidentale “paralizzante”.


2. Il procedimento di valutazione dell’anomalia dell’offerta nelle gare pubbliche persegue il fine di verificare l’affidabilità  dell’offerta nel suo complesso attraverso un confronto tra Stazione appaltante ed impresa concorrente ispirato al principio della massima collaborazione (nella specie, il Tar ha riscontrato che era stata garantita la partecipazione dell’impresa alla fase di verifica mediante instaurazione di un pieno contraddittorio).

3. Le valutazioni espresse dalla p.A. in merito all’anomalia dell’offerta, stante il carattere di discrezionalità  tecnica che le connota, sono sindacabili dal G.A. solo qualora risultino viziate da manifesta illogicità , irragionevolezza o inadeguatezza dell’istruttoria.

N. 00386/2015 REG.PROV.COLL.
N. 00486/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 486 del 2014, integrato da motivi aggiunti, proposto da: 
Eredi Pietro Ruggiero Costruzioni S.a.s., rappresentata e difesa dall’avv. Antonio Zullo, con domicilio presso la Segreteria del T.A.R. Puglia Bari, in Bari, Piazza Massari;

contro
Comune di Carlantino, rappresentato e difeso dall’avv. Donato Grasso, con domicilio presso Pierluigi Balducci, in Bari, Via Melo, 114;

nei confronti di
Costruzioni Camardo S.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Giuliano Di Pardo, con domicilio presso la Segreteria del T.A.R. Puglia Bari, in Bari, Piazza Massari; 

per l’annullamento
della determinazione del responsabile del settore tecnico numero generale 49 e numero settoriale 16 del giorno 28 febbraio 2014 di revoca dell’aggiudicazione provvisoria in favore della Ditta Eredi Pietro Ruggiero S.a.s. e di aggiudicazione provvisoria in favore delle costruzioni Camardo S.r.l. e della relativa comunicazione sul procedimento di verifica dell’offerta anomala in pari data con prot. n. 903, con la quale è stata dichiarata anomala l’offerta della ricorrente;
nonchè per la declaratoria di inefficacia del contratto, se stipulato, e per il conseguimento dell’aggiudicazione dell’appalto e del contratto in capo alla ricorrente secondo l’offerta da questa proposta o, laddove ciò non sia possibile, per la condanna del Comune di Carlantino al risarcimento dei danni per equivalente.
 

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Carlantino e della Costruzioni Camardo S.r.l.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2015 il dott. Alfredo Giuseppe Allegretta;
Uditi per le parti i difensori avv.ti A. Zullo e G. Di Pardo;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 

FATTO e DIRITTO
Con ricorso pervenuto in Segreteria in data 11.4.2014, la società  Eredi Pietro Ruggiero Costruzioni di Ruggiero Patrizio S.a.s adiva il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sede di Bari, al fine di ottenere l’annullamento degli atti e provvedimenti meglio indicati in oggetto, nonchè per le conseguenti pronunce restitutorie e risarcitorie sopra indicate.
Esponeva di aver partecipato alla gara indetta, con procedura aperta, dal Comune di Carlantino per l’affidamento dei lavori di “Ristrutturazione e completamento della rete idrica cittadina”, per un importo complessivo dell’appalto pari ad euro 1.609.305,45 di cui: a) quota per lavori soggetta a ribasso, euro 1.562.522,40; b) quota per l’attuazione dei piani della sicurezza non soggetti a ribasso, euro 15.783,05; c) oneri per la sicurezza specifici, euro 31.000,00.
La gara era da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta più vantaggiosa, ai sensi dell’art. 83 D.Lgs. n. 163/2006, e con il corrispettivo dell’appalto c.d. “a corpo”.
All’esito della seduta del 30.12.2013, aperte le buste recanti le offerte economiche delle imprese partecipanti, la ricorrente risultava aggiudicataria provvisoria.
Tuttavia, con successiva nota prot. n. 56 del 7.1.2014, essendo risultata anomala l’offerta di gara così come presentata, venivano richieste le opportune giustificazioni ai sensi dell’art. 88 D.Lgs. n. 163/2006.
Presentate le giustificazioni del caso, con verbale della seduta riservata del 26.2.2014, la ricorrente veniva esclusa per non congruità  dell’offerta, non essendo garantita l’esecuzione dell’opera a regola d’arte ed in completa sicurezza.
Con le determinazioni conclusive del subprocedimento di verifica dell’offerta anomala e riaggiudicazione, numero generale 49 e numero settoriale 16 in data 28.2.2014, tali motivazioni venivano integralmente fatte proprie dal R.U.P..
Insorgeva la ricorrente avverso tali esiti di gara, deducendo al riguardo, con un primo motivo di ricorso, la violazione degli artt. 86, 87, 88 c. 3), 89 del D.Lgs. n. 163/2006; la violazione del Disciplinare di gara al punto 11: Commissione esaminatrice delle offerte. Verifica delle offerte secondo i criteri della lett. e); l’eccesso di potere, sub specie di manifesta illogicità  ed irrazionalità  e difetto di istruttoria.
In sintesi, si evidenziava l’infondatezza in fatto ed in diritto del giudizio di anomalia per come formulato dal Seggio di gara, con specifica contestazione dei criteri adottati per effettuare detta valutazione.
Con un secondo motivo di ricorso, si contestava la violazione dell’art. 83 D.Lgs. n. 163/2006, con falsa applicazione degli artt. 32 e 7-bis D.L. n. 69/2013, nonchè degli artt. 82 c. 3-bis D.Lgs. n. 163/2006.
Ci si doleva, in particolare, delle specifiche modalità  valutative della anomalia dell’offerta riscontrata in concreto, contestandole in quanto non applicabili, in tesi, alla tipologia di gara in esame, caratterizzata dal criterio di aggiudicazione dell’offerta più vantaggiosa e non da quello del massimo ribasso.
Con memoria di costituzione pervenuta in Segreteria in data 28.4.2014, si costituiva in giudizio il Comune di Carlantino, svolgendo difese nel merito della controversia, al fine di evidenziare l’infondatezza, in fatto ed in diritto, delle argomentazioni introdotte dalla società  ricorrente.
Con atti di costituzione e ricorso incidentale, pervenuti in Segreteria in data 30.4.2014, si costituiva in giudizio, altresì, la società  controinteressata Costruzioni Camardo S.r.l., ricapitolando i fatti di causa e introducendo motivi di gravame diversi ed ulteriori, volti ad evidenziare l’illegittimità  degli atti di gara nella parte in cui in essi non era stata disposta l’esclusione della società  ricorrente a causa dell’illegittimo ribasso dalla stessa operato in ordine al costo della manodopera; sulla perdita del requisito di qualificazione – di cui all’attestazione SOA – nelle more del procedimento di gara, nonchè su ulteriori profili di incongruità  dell’offerta.
Nel merito, parimenti, il ricorso principale veniva contestato in fatto ed in diritto, evidenziandone, in tesi, l’infondatezza.
Successivamente, con ricorso per motivi aggiunti pervenuto in Segreteria in data 21.5.2014, l’impresa ricorrente impugnava il provvedimento recante la definitiva aggiudicazione della gara in favore della società  controinteressata, per illegittimità  derivata, riproponendo gli stessi profili di censura già  antecedentemente introdotti con il ricorso principale.
Con ordinanza cautelare resa in data 29.5.2014, n. 281, il Tribunale Amministrativo Regionale in epigrafe respingeva la richiesta di sospensione degli atti impugnati argomentando in relazione alla carenza del requisito del fumus boni iuris.
L’ordinanza non veniva appellata.
All’udienza pubblica del 14.1.2015, i difensori delle parti costituite insistevano nelle rispettive richieste e conclusioni.
All’esito della discussione, il Collegio tratteneva definitivamente la causa per la decisione.
Tutto ciò premesso in fatto, il ricorso principale è infondato nel merito.
Tanto consente al Collegio di prescindere dall’esame preliminare del ricorso incidentale, ancorchè ad esso vada riconosciuto carattere “paralizzante” (ex multis, Consiglio di Stato, sez. III, 2 luglio 2014, n. 3328, e T.A.R. Lazio, Roma, sez. I, 6 giugno 2014, n. 6042).
Con i motivi di ricorso introdotti, sostanzialmente assoggettabili a trattazione e valutazione unitaria, la difesa del ricorrente principale lamenta l’illegittimità  degli atti impugnati – relativamente alla parte in cui dispongono l’esclusione della Ditta Eredi Pietro Ruggiero Costruzioni – con specifico riguardo ad una ritenuta discrepanza tra la verifica dell’anomalia svolta nel caso di specie e le previsioni della lex specialis di gara, in particolare, quanto al rapporto fra il punto d.2, pagina 15, del disciplinare e gli artt. 87 e 88 del D.Lgs. n. 163/2006.
Nel descrivere le modalità  di verifica dell’offerta anomala, il disciplinare di gara, punto d.2) e ss. dispone che, una volta richiesto al concorrente di presentare giustificazioni, “nella richiesta la Stazione appaltante può indicare le componenti dell’offerta ritenute anormalmente basse ed invitare il concorrente a fornire tutte le giustificazioni che ritenga utili, nell’ambito dei criteri di cui alla successiva lettera e);”.
Le giustificazioni, fra l’altro, dovevano essere informate al “rispetto delle norme vigenti in tema di sicurezza e condizioni di lavoro, nel senso che queste devono essere in ogni caso garantite;” (cfr. punto e.1) disciplinare di gara in atti); “non sono ammesse in relazione a trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge;” (cfr. punto e.3) disciplinare di gara in atti); “devono essere presentate in forma di relazione analitica e, qualora ritenuto utile dal concorrente, anche in forma di analisi dei prezzi unitari da un proprio computo metrico dettagliato che dimostri eventuali economie nelle quantità , a condizione che non venga modificato in alcun modo il contenuto del progetto.” (cfr. punto e.7) disciplinare di gara in atti); da ultimo, “la Stazione appaltante esclude l’offerta che, in base all’esame degli elementi forniti, risulta, nel suo complesso, inaffidabile” (cfr. punto j) disciplinare di gara in atti).
Dalla piana lettura del capitolato e degli atti istruttori non si evidenzia la difformità  oggetto di doglianza, ricavandosi, anzi, che l’Amministrazione ha rispettato tutte le fasi del procedimento di verifica dell’offerta anomala così come previste dalle norme primarie e secondarie applicabili al caso di specie.
Il Seggio di gara, in base a quanto stabilito dall’art. 14 del disciplinare, rilevava l’anomalia dell’offerta formulata dall’impresa ricorrente.
Procedendo a verifica di congruità  dell’offerta così come presentata e acquisita la documentazione presentata, il Seggio ha rilevato che, come costo complessivo della manodopera, veniva indicata la somma di euro 188.182,41, tale cifra discostandosi notevolmente dal costo della stessa così come previsto dagli elaborati progettuali, ed in particolare dal Piano di Sicurezza e Coordinamento (PSC) di tipo contrattuale, ammontante ad euro 567.371,99.
Tale abbattimento dei costi della manodopera – di circa il 70% degli importi stimati nel quadro degli elaborati progettuali – non è stato supportato da soluzioni tecniche innovative o innovazioni di processo o di prodotto tali da poter giustificare, nel complesso dell’offerta, la diminuzione dei costi sopra ricordata, in tal modo rendendo complessivamente inaffidabile l’offerta così come presentata.
Del resto, secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale, il procedimento di verifica di anomalia è di per sè avulso da ogni formalismo, essendo improntato alla massima collaborazione tra l’Amministrazione appaltante e l’offerente, quale mezzo indispensabile per l’effettiva instaurazione del contraddittorio ed il concreto apprezzamento dell’adeguatezza dell’offerta, giacchè esso non ha carattere sanzionatorio (al fine di eliminare l’offerta sospettata di anomalia) e non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze dell’offerta economica, mirando piuttosto ad accertare se in concreto l’offerta, nel suo complesso, sia attendibile ed affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell’appalto, in modo da garantire e tutelare l’interesse pubblico concretamente perseguito dall’amministrazione attraverso la procedura di gara, per l’effettiva scelta del miglior contraente possibile ai fini dell’esecuzione dell’appalto (cfr. Cons. Stato, sez. V, 27 maggio 2014, n. 2752; sez. V, 13 marzo 2014, n. 1176; sez. IV, 30 maggio 2013, n. 2956; sez. V, 15 aprile 2013, n. 2063; sez. V, 18 febbraio 2013, n. 973; sez. III, 14 dicembre 2012, n. 6442).
La legittimità  del procedimento di verifica postula pertanto, quale suo elemento costitutivo e caratterizzante, l’effettività  del contraddittorio (tra Amministrazione appaltante ed offerente), di cui costituiscono necessari corollari: l’assenza di preclusioni alla presentazione di giustificazioni ancorate al momento della scadenza del termine di presentazione delle offerte; l’immodificabilità  dell’offerta, ma la sicura modificabilità  delle giustificazioni; nonchè l’ammissibilità  di giustificazioni sopravvenute e di compensazioni tra sottostime e sovrastime, purchè l’offerta risulti nel suo complesso affidabile al momento dell’aggiudicazione e a tale momento dia garanzia di una seria esecuzione del contratto (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 22 marzo 2013, n. 1633; 23 luglio 2012, n. 4206; sez. V, 20 febbraio 2012, n. 875; sez. VI, 24 agosto 2011, n. 4801; 21 maggio 2009, n. 3146).
Nel caso in esame, il contraddittorio non solo è stato assicurato in astratto, ma si è effettivamente svolto anche in concreto, secondo il contenuto sostanziale della disciplina vigente in materia.
La ricorrente è stata, in un primo momento, invitata a fornire le giustificazioni ai sensi dell’art. 87, comma 2; non essendo state ritenute esaustive le giustificazioni trasmesse, la Eredi Pietro Ruggiero Costruzioni è stata successivamente invitata a fornire ulteriori precisazioni, ai sensi dell’art. 88, comma 2, ed infine convocata in contraddittorio, ai sensi degli artt. 87, comma 1, e 88, comma 4, D.Lgs. n. 163/2006.
Peraltro, per giurisprudenza pacifica, il giudizio di anomalia o di incongruità  dell’offerta costituisce espressione di discrezionalità  tecnica, sindacabile solo in caso di macroscopica illogicità  o di erroneità  fattuale che rendano palese l’inattendibilità  complessiva dell’offerta (cfr. Cons. Stato, sez. III, 27 marzo 2014, n. 1487; sez. V, 26 giugno 2012, n. 3737).
Il Giudice Amministrativo può, quindi, sindacare le valutazioni compiute dalla Stazione appaltante sotto il profilo della logicità , ragionevolezza ed adeguatezza dell’istruttoria, senza poter tuttavia procedere ad alcuna autonoma verifica della congruità  dell’offerta e delle singole voci, ciò rappresentando un’inammissibile invasione della sfera di attribuzioni propria dell’Amministrazione (cfr. Cons. Stato, sez. III, 21 agosto 2014, n. 5196; sez. V, 18 febbraio 2013, n. 974).
Si è anche aggiunto che, in sede di verifica delle offerte anomale, anche l’esame delle giustificazioni prodotte dai concorrenti, a dimostrazione della non anomalia della propria offerta, rientra nella discrezionalità  tecnica dell’Amministrazione, con le stesse conseguenze sopra evidenziate in punto di sindacabilità  da parte del Giudice Amministrativo (cfr. Cons. Stato, sez. V, 6 giugno 2012, n. 3340).
Non possono, pertanto, trovare condivisione le argomentazioni difensive del ricorrente che si sono limitate a contestare la valutazione operata da parte dalla Commissione di gara delle giustificazioni e dei chiarimenti prodotti a sostegno della congruità  della propria offerta, per aver, in particolare, sottovalutato in modo ritenuto illogico il notevolissimo risparmio prospettato.
Vi è da rilevare, tuttavia, in proposito che il giudizio di verifica dell’anomalia dell’offerta si è focalizzato sul notevole discostarsi di quest’ultima da quanto previsto in sede di quantificazione dei costi nel Piano di Sicurezza e Coordinamento, senza che, in relazione a tale profilo, siano stati forniti elementi a controdeduzione tali da supportare l’elemento della effettiva affidabilità  in concreto dell’offerta presentata.
Tale valutazione non appare essere viziata da macroscopiche illogicità , arbitrarietà  o irragionevolezze ed, in particolare, non risultano essere stati forniti elementi decisivi, specifici ed innovativi, in sede di giustificazioni, tali da garantire l’affidabilità  complessiva della proposta progettuale della ricorrente.
Di conseguenza, non sussistendo il presupposto della ritenuta illegittimità  degli atti impugnati, non vi potrà  essere alcuna pronuncia restitutoria o risarcitoria.
In conclusione, pertanto, il ricorso principale e i motivi aggiunti così come formulati sono infondati e devono essere respinti.
Poichè con ciò si manifesta una carenza sopravvenuta di interesse all’esame del ricorso incidentale, il Collegio potrà , conseguentemente, dichiararne l’improcedibilità .
Da ultimo, le spese del giudizio seguono la soccombenza e verranno liquidate nella misura indicata in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sede di Bari, Sezione Prima, definitivamente pronunciando:
– respinge il ricorso principale e quello per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti;
– dichiara improcedibile il ricorso incidentale;
– condanna l’impresa Eredi Pietro Ruggiero Costruzioni di Ruggiero Patrizio S.a.s al pagamento delle spese di giudizio in favore del Comune di Carlantino e della Costruzioni Camardo S.r.l., con importi che liquida in euro 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori come per legge, da versarsi in favore di ciascuna delle due suddette parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2015 con l’intervento dei magistrati:
 
 
Corrado Allegretta, Presidente
Francesco Cocomile, Primo Referendario
Alfredo Giuseppe Allegretta, Referendario, Estensore
 
 
 
 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 05/03/2015
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)