- Camera Amministrativa

1. Processo amministrativo – Giudizio impugnatorio – Provvedimento impugnato – Nuovo atto confermativo – Motivi aggiunti – Conseguenze

2. Pubblica istruzione – Professori universitari – Conferimento incarichi speciali – Incarico di consulenza e collaborazione Progetto nazionale CARG – Preventiva autorizzazione – Necessità – Insussistenza

1. L’impugnazione con motivi aggiunti di un nuovo provvedimento confermativo di quello precedente ma che sia adottato all’esito di una nuova istruttoria e si concluda con un ulteriore supporto motivazionale, determina la declaratoria di sopravvenuto difetto di interesse al ricorso.

2. L’incarico svolto dal professore universitario diretto alla predisposizione dei fogli geologici, per la realizzazione della carta geologica nazionale (Progetto CARG), è assimilabile all’attività di “collaborazione a giornali, riviste, enciclopedie e simili” di cui all’art. 58 decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 (come modificato dall’art. 26 decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80 oggi art. 53, comma 6 decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165), prestazioni che non richiedono l’autorizzazione preventiva dell’Università (donde, secondo il TAR, l’illegittimità del provvedimento con il quale l’Università aveva disposto il recupero del compenso percepito dal professore per l’attività svolta).

N. 00287/2015 REG.PROV.COLL.
N. 01832/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1832 del 2008, proposto da:
L. S., rappresentata e difesa dall’avv. Maria Loreta Petrocelli, con domicilio eletto presso Maria Loreta Petrocelli in Bari, corso Vittorio Emanuele, n. 52;

contro
Università degli Studi di Bari, in persona del Magnifico Rettore pro tempore;

per l’annullamento
– della nota Rettorale del 27.3.2008, prot. n. 26869-VII/B, Repert. n. 4384/08 avente ad oggetto “Recupero somme”;
– della nota Rettorale del 3.10.2008 prot. n. 81945-VII/B, Repert. n. 11832/08, avente ad oggetto “Prof.ssa L. S. – dipendente dell’Università degli Studi di Bari – Recupero Somme – Verifiche di cui all’art. 1, commi dal 56 al 65 della L. 23.12.1996, n. 662 – Art. 53 del D.Lgs. 30.3.2001, n. 165”;
– di ogni altro atto o provvedimento, comunque connesso, preordinato o conseguente, pregiudizievole per la ricorrente;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l’art. 74 del Cod.proc.amm.;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2014 la dott.ssa Flavia Risso e uditi per le parti i difensori avv. Maria Petrocelli, per la ricorrente;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
Con il ricorso indicato in epigrafe la Prof. L. S. ha chiesto l’annullamento del provvedimento con cui l’Università degli Studi di Bari, in applicazione dell’art. 53, comma 7 del D.Lgs. 30.3.2001, n. 165, la diffidava a versare in favore dell’Università medesima la complessiva somma di Euro 20.124,48 in ragione dello svolgimento di incarichi retribuiti senza preventiva autorizzazione dell’Amministrazione di appartenenza, nonchè del successivo provvedimento con cui l’Università , a seguito di deduzioni prodotte dalla ricorrente, ha sospeso “in attesa di ulteriori accertamenti”, il recupero della somma di Lire 20.966.400 (pari a Euro 10.828,24) in quanto relativa ad incarico conferito alla Prof.ssa L. S. dalla Regione Basilicata precedentemente all’entrata in vigore del D.Lgs. 80 del 1998, ma ha ribadito, per contro, “la richiesta di restituzione della somma di Euro 11.037,00 per gli incarichi di consulenza e collaborazione del Progetto CARG Policoro – Foglio Geologico n. 508, che richiedevano, secondo l’Università , la previa autorizzazione.
Avverso gli atti impugnati la ricorrente ha dedotto l’illegittimità per violazione dell’art. 26 del D.lgs. n. 80 del 1998, dell’art. 2 del Regolamento relativo al rilascio di autorizzazioni ed incarichi retribuiti dell’Università degli Studi di Bari, eccesso di potere per omessa e travisata considerazione dei presupposti, difetto di istruttoria, travisamento, omessa ponderazione degli interessi coinvolti.
L’università degli Studi di Bari non si è costituita in giudizio.
All’udienza pubblica del 4.12.2014 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. – Preliminarmente e a prescindere dalla valutazione circa la tempestività del ricorso avverso la nota Rettorale prot. n. 26869-VII/B, Repert. n. 4384/08 del 27.3.2008 questo Collegio rileva il sopravvenuto difetto di interesse all’annullamento di quest’ultima essendo la stessa stata superata dalla seconda nota prot. n. 81945 – VII/B, Repert. n. 11832/08 del 3.10.2008 con cui l’Università da un lato ha sospeso, “in attesa di ulteriori accertamenti”, il recupero della somma (di lire 20.966.400, par a Euro 10.828,24) relativa ad incarico conferito alla Prof.ssa L. S. dalla Regione Basilicata precedentemente all’entrata in vigore del D. Lgs. 80 del 1998, ma dall’altro ha ribadito la richiesta di restituzione della somma di Euro 11.037,00 per gli incarichi di consulenza e collaborazione del Progetto CARG Policoro – Foglio Geologico n. 508, che richiedevano, secondo l’Università , la previa autorizzazione.
Tale seconda nota, infatti, non ha un contenuto meramente confermativo di quella precedente, atteso che le richieste in essa contenute sono in parte diverse rispetto a quelle oggetto della nota precedente e ciò non può che far presupporre l’espletamento di un’ulteriore istruttoria in merito da parte dell’Università .
Sul punto, la giurisprudenza ha chiarito che “La conferma “mera”¦ si verifica solo nei casi in cui la nuova determinazione dell’amministrazione si limiti a ripetere il contenuto del precedente provvedimento, senza aggiungere alcun ulteriore supporto motivazionale e senza percorrere una rinnovata istruttoria delle circostanze ritenute rilevanti ai fini della valutazione dell’istanza proposta dal richiedente. Qualora l’amministrazione adotti un atto di identico contenuto dispositivo di un altro precedente, ma arricchito da una puntuale motivazione prima inesistente, o basato su elementi istruttori prima non considerati, si è in presenza di un atto confermativo, a carattere rinnovatorio, che modifica la realtà giuridica, riaprendo i termini per la proposizione del ricorso giurisdizionale da parte dei soggetti che ne intendano contestare la legittimità .” (Cons. Stato, sez. V, 25 febbraio 2009, n.1115).
Ne consegue che con riferimento alla nota Prot. n. 26869 – VII/B del 27.3.2008 il ricorso deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse.
2. – Il Collegio pertanto esaminerà le censure sollevate dalla ricorrente nei confronti della nota Rettorale del 3.10.2008.
Al fine del decidere questo Collegio ritiene necessario procedere ad una breve descrizione dei fatti sottesi alla presente controversia.
Dagli atti allegati al ricorso si evince che in data 28.5.1996 tra la ricorrente e la Regione Basilicata si stipulava una convenzione avente ad oggetto “Realizzazione della carta geologica nazionale alla scala 1:50.000 con riferimento ai fogli 470 potenza – 471 Irsina – 489 Marsiconuovo – 522 Senise – 523 Rotondella compresi entro i confini amministrativi delle Regioni Basilicata e Calabria” in relazione alla quale la ricorrente si impegnava a fornire la propria collaborazione di rilevatore con riferimento al Foglio 471 Irsina.
In data 9.12.1999 la ricorrente stipulava un’ulteriore convenzione con la Regione Basilicata relativa alla realizzazione della Carta Geologica Nazionale alla scala 1:50.000 (Progetto Nazionale CARG) per il foglio n. 508 – “Policoro” e alla Prof.ssa L. S. era conferito l’incarico di “Direttore di Rilevamento”.
L’Università degli Studi di Bari, con la nota oggetto di impugnazione, ha sospeso “in attesa di ulteriori accertamenti”, il recupero della somma (di lire 20.966.400, pari a Euro 10.828,24) relativa all’ incarico conferito alla ricorrente dalla Regione Basilicata precedentemente all’entrata in vigore del D. Lgs. 80 del 1998, ma dall’altro ha ribadito la richiesta di restituzione della somma di Euro 11.037,00 per gli incarichi di consulenza e collaborazione del Progetto CARG Policoro – Foglio Geologico n. 508, che richiedevano, secondo l’Università , la previa autorizzazione.
I provvedimenti (oggetto di impugnazione) di richiesta di restituzione dei compensi percepiti per l’attività sopra descritta sono stati adottati dall’ Università degli Studi di Bari a seguito di un’indagine della Guardia di Finanza delegata ad effettuare le verifiche di cui alla Legge n. 662 del 1996 dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Funzione Pubblica, nei confronti dei dipendenti pubblici sospettati di esercitare attività extraistituzionali non preventivamente autorizzate e, quindi, svolte in asserita violazione al dovere di esclusività con l’Amministrazione di appartenenza.
Ciò premesso in punto di fatto, la Prof.ssa L. S., nel primo ed assorbente motivo di ricorso, sostiene che per tali incarichi non fosse necessaria la preventiva autorizzazione dell’Amministrazione di appartenenza trattandosi di attività rientrante nell’allora articolo 26 del D.Lgs. n. 80 del 1998 (oggi art. 53, comma 6 del D.Lgs. n. 165 del 2001) e nell’art. 2 del Regolamento relativo al rilascio delle autorizzazioni dell’Università di Bari emanato con D.R. n. 6537 del 1.9.1998 e modificato con D.R. n. 79 del 5.1.1999 (all’epoca vigente).
Più nello specifico, secondo la ricorrente, l’incarico dalla stessa espletato dovrebbe essere ascritto alla categoria delle attività di collaborazione a giornali, riviste, enciclopedie e simili, attività per le quali la normativa allora in vigore (e anche quella attuale) non richiede la preventiva autorizzazione anche se per la stessa è previsto un compenso (questa risulta essere sostanzialmente la censura sollevata dalla ricorrente avverso gli atti impugnati).
La tesi della ricorrente è stata accolta e condivisa dal Collegio di Disciplina presso il Consiglio Universitario Nazionale del Ministero dell’Istruzione, Università e Ricerca che ha concluso il procedimento disciplinare nei suoi confronti con la decisione di non applicare le sanzioni disciplinari, tra l’altro, proprio perchè “la pubblicazione oggetto della contestazione rettorale, per la quale la Prof. S. ha lavorato, andrà a far parte di una collana editoriale del Servizio Geologico d’Italia (APAT)” e che “tale lavoro è esplicitamente previsto normativamente, come opera facilmente assimilabile a quelle espressamente contemplate dall’art. 26 del D.Lgs. n. 80 del 1998 e dall’art. 2 del regolamento dell’università di Bari”.
Il Collegio evidenzia sin da subito la totale autonomia del procedimento volto al recupero delle somme percepite per attività espletate senza la necessaria preventiva autorizzazione rispetto al procedimento disciplinare.
Tuttavia, questo Collegio ritiene di poter tenere conto di quanto osservato dal Collegio di Disciplina presso il CUN come elemento, liberamente valutabile dal giudice, al fine di meglio qualificare l’attività svolta dalla ricorrente per stabilire se quest’ultima necessitava o meno di preventiva autorizzazione.
La ricorrente evidenzia altresì che in data 11.2.2008 ha richiesto l’autorizzazione per tale attività (ora per allora) e che con la nota prot. n. 24945 VII/4 del 20.3.2008, il Magnifico Rettore dell’Università degli Studi di Bari ha autorizzato l’espletamento dell’incarico di che trattasi, a decorrere dalla data della sua richiesta (11.2.2008) sino al completamente dell’incarico.
Sul punto si evidenzia che il rilascio di tale autorizzazione, anche se non è ovviamente idoneo a sanare l’eventuale condotta illecita della ricorrente, tuttavia consente di chiarire che l’attività espletata dalla Prof. L. S. era compatibile con la funzione svolta presso l’Università e che pertanto la stessa sarebbe stata comunque autorizzabile.
Tutto ciò premesso, al fine del decidere, risulta necessario stabilire se l’attività svolta dalla ricorrente dovesse o meno essere autorizzata in base al quadro normativo allora vigente (D.Lgs. n. 29 del 1993, così come modificato dal d.lgs 29 ottobre 1998, n.387 e dal d. lgs 31 marzo 1998, n.80 e art. 2 del Regolamento dell’Università degli Studi di Bari).
Nel primo caso, a prescindere dall’esito del procedimento disciplinare, il provvedimento impugnato sarebbe legittimo in quanto la Prof.ssa L. S. aveva l’obbligo, ai sensi dell’art. 58 del D.Lgs. n. 29 del 1993 di versare all’Università quanto percepito per l’attività svolta.
Qualora, invece, l’attività svolta fosse da qualificare quale collaborazione a giornali, riviste, enciclopedie e simili (così come ha ritenuto il Consiglio di Disciplina presso il CUN), il provvedimento impugnato risulterebbe illegittimo, in quanto non essendo necessaria per tale tipologia di attività la preventiva autorizzazione, nessun obbligo di versare all’Università i compensi percepiti graverebbe in capo alla ricorrente.
Il Collegio pertanto ritiene necessario procedere ad individuare tutti gli elementi di fatto (indicati nel ricorso e negli allegati) utili al fine di chiarire l’esatta natura dell’attività svolta dalla ricorrente con riferimento al Progetto CARG.
In primis occorre prendere in considerazione le convezioni stipulate tra la Regione Basilicata e la ricorrente per l’affidamento dell’incarico di rilevatore esperto, avente ad oggetto “Realizzazione della carta geologica nazionale alla scala 1:50.000” l’una, l’altra dell’incarico di Direttore di rilevamento avente ad oggetto il “Progetto CARG realizzazione della carta geologica nazionale alla scala 1:50.000 con riferimento al foglio n. 508 “Policoro” (Parte a terra)”.
La convenzione del 1996 si limita a prevedere che la Dott. L. S. fornisca la propria collaborazione di rilevatore sotto la responsabilità del Direttore di rilevamento.
Nella convenzione del 1999 si precisa che “è stato elaborato il P.O.L. approvato dagli organi competenti dello Stato in data 14.7.1999¦.nel quale è stato previsto il Direttore di rilevamento del foglio in scala 1:50.000 della Carta Geologica” e che con delibera di Giunta Regionale è stato conferito alla Dott.ssa L. S. l’incarico di Direttore di rilevamento per la redazione della carta geologica e la stesura delle relative note illustrative.
L’art. 3 di tale convenzione specifica quali siano, in relazione a tale incarico, i compiti della Prof. L. S. .
Tali compiti sarebbero:
– la responsabilità dell’esecuzione dei rilevamenti nell’area a lei affidata in solido con il Responsabile del Progetto;
– l’organizzazione e la direzione sul piano tecnico scientifico del lavoro dei rilevatori addetti alla interpretazione dei dati;
– la qualità , l’uniformità e l’omogeneità dei dati rilevati secondo gli standards richiesti;
– la concertazione con il Coordinatore scientifico per la preparazione del foglio e degli elementi documentali integrativi e per la relativa rappresentazione sia su supporto cartaceo che magnetico.
L’art. 4 precisa che “la consulenza” è determinata per l’intera durata del progetto.
Inoltre, rilevanti elementi possono essere desunti altresì dalla nota del 29.5.2008 prot. 018964 citata e allegata nel ricorso dalla Prof. L. S. che riporta la firma del Responsabile del Servizio CARG Geologia e Geomorfologia dell’APAT – Dipartimento difesa del suolo – Servizio Geologico d’Italia), nonchè, da quanto affermato dalla ricorrente, del Direttore del Dipartimento: “il Progetto di cartografia geologica alla scala 1:50.000 (Progetto CARG) prevede la copertura totale del territorio nazionale attraverso la realizzazione di fogli geologici alla scala 1:50.000 e delle relative note illustrative, nonchè della banca dati nazionale. Ogni foglio geologico e la relativa nota illustrativa rappresentano la sintesi aggiornata delle conoscenze geologiche dell’area e sono da considerare, a tutti gli effetti, lavori scientifici di alto livello, frutto dell’attività intellettuale di un gruppo di esperti in varie discipline delle scienze della Terra. I fogli geologici e le relative note illustrative fanno parte delle collane editoriali del Servizio Geologico d’Italia/Dipartimento Difesa del Suolo dell’Agenzia per la protezione dell’ambiente per i servizi tecnici (APAT)”.
Anche nel ricorso vi sono informazioni utili al fine del decidere.
Più nello specifico, la ricorrente evidenzia che i fogli geologici sono in vendita presso l’Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato e presso le librerie concessionarie e sono consultabili presso la biblioteca ISPRA (ex APAT).
Alla luce di tutte le informazioni sopra indicate emerge come tutta l’attività svolta dalla ricorrente – al di là delnomen iuris utilizzato nelle convenzioni per qualificarla (“Rilevatore esperto”, “Direttore di rilevamento”; “consulenza”) – sia unicamente diretta a realizzare i fogli geologici che andranno a comporre la carta geologica nazionale.
Lo stesso nome del Progetto per il quale la Prof. L. S. ha collaborato “Progetto CARG realizzazione della carta geologica nazionale alla scala 1:50.000” evidenzia sin da subito quale sia la finalità ultima dell’attività svolta dalla ricorrente: la realizzazione della carta geologica nazionale.
Sempre nella convenzione del 1999 si precisa che l’incarico di Direttore di rilevamento è stato conferito alla Dott.ssa L. S. per la redazione della carta geologica e la stesura delle relative note illustrative.
Anche la lettura degli specifici compiti che la convenzione del 1999 attribuisce alla ricorrente non fa che confermare che l’attività svolta dalla stessa integri gli estremi della collaborazione alla redazione della carta geologica nazionale.
Tra i compiti affidati alla ricorrente si legge, tra l’altro: “l’organizzazione e la direzione sul piano tecnico scientifico del lavoro dei rilevatori addetti alla interpretazione dei dati; la qualità , l’uniformità e l’omogeneità dei dati rilevati secondo gli standards richiesti; la concertazione con il Coordinatore scientifico per la preparazione del foglio e degli elementi documentali integrativi e per la relativa rappresentazione sia su supporto cartaceo che magnetico.”.
E’ chiaro che per redigere i fogli e gli elementi documentali integrativi della Carta geologica nazionale siano necessari lavori “sul terreno”, quali i rilevamenti, atteso che è da questi ultimi che si traggono le informazioni necessarie da riportare sui documenti de quibus, ma anche per collaborare alla redazione di un’enciclopedia è necessario consultare libri, opere diverse che può richiedere l’accesso a biblioteche specializzate.
In sintesi, si ritiene che qualunque attività di collaborazione alla redazione di giornali, riviste o enciclopedie, richieda inevitabilmente un’attività collegata di ricerca dei dati, approfondimento ed elaborazione degli stessi.
I dati che confluiscono nella specifica opera scientifica oggetto del presente ricorso “Carta geologica nazionale”, per loro natura, richiedono una più complessa attività di ricerca dati “sul terreno”, ma la consistenza dell’attività di “ricerca dati” non può di per sè mutare la natura della complessiva attività svolta della ricorrente che è e resta un’attività di collaborazione per la redazione della Carta Geologica Nazionale, come tale, assimilabile all’attività di collaborazione a giornali, riviste, enciclopedie e simili di cui all’art. 58 del Decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, così come modificato dall’art. 26 del D.Lgs. 31 marzo 1998, n.80 e all’art. 2 del Regolamento dell’Università allora vigenti.
Ne consegue che l’attività posta in essere dalla Prof. L. S. non richiedeva la preventiva autorizzazione da parte dell’Università degli Studi di Bari.
Il ricorso avverso la nota del Rettore dell’Università degli Studi di Bari prot. n. 81945 – VII/B, Repert. n. 11832/08 del 3.10.2008, quindi, deve essere accolto sotto questo assorbente motivo e, per l’effetto, quest’ultima deve essere annullata.
La domanda di annullamento della prima nota Rettorale del 27.3.2008, prot. n. 26869-VII/B, Repert. n. 4384/08, deve invece dichiararsi improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse.
La non univoca interpretazione dell’art. 58 del Decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, giustifica il non addebito all’Università degli Studi di Bari della spese di giudizio che conseguirebbe alla sua soccombenza.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Bari, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara improcedibile per difetto di interesse e in parte lo accoglie e, per l’effetto, annulla la nota del Rettore dell’Università degli Studi di Bari prot. n. 81945 – VII/B, Repert. n. 11832/08 del 3.10.2008.
Nulla per le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2014 con l’intervento dei magistrati:

Antonio Pasca, Presidente
Paola Patatini, Referendario
Flavia Risso, Referendario, Estensore