- Camera Amministrativa

Contratti pubblici – Esecuzione – Appalto di servizi – Revisione prezzi – Ambito applicativo – Rinnovi contrattuali – Esclusione

La fattispecie di revisione dei prezzi in relazione ad un contratto di appalto di servizi, attualmente disciplinata dall’art. 115 D. Lgs. n. 163/2006, trova il suo campo di applicazione alle sole proroghe contrattuali, non anche ai cd. rinnovi contrattuali. (Nel caso di specie, gli atti di incarico seguiti al contratto di affidamento, ancorchè denominati impropriamente “proroghe”, vanno considerati come atti di rinnovo del contratto per specifici periodi, sicchè la ricorrente avrebbe dovuto avanzare la domanda di revisione nel momento in cui l’Amministrazione proponeva, di volta in volta, alla naturale scadenza del pregresso rapporto, una proroga del contratto alle medesime condizioni.)

N. 01554/2014 REG.PROV.COLL.
N. 00343/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 343 del 2012, proposto da:
Società Cooperativa di Produzione e Lavoro Meridionale Servizi, rappresentata e difesa dall’avv. Luigi Giuseppe Decollanz, con domicilio eletto presso Luigi Giuseppe Decollanz, in Bari, Corso Mazzini, 166/B;

contro
U.s.r. – Ufficio Scolastico Regionale per la Puglia e Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bari, domiciliataria in Bari, Via Melo, 97;

per l’annullamento
della nota M.I.U.R. – Ufficio Scolastico Regionale per la Puglia prot. 3591 del 13 dicembre 2011, pervenuta in data 27 gennaio 2012, con la quale venivano respinte le istanze della ricorrente finalizzate al riconoscimento in proprio favore della revisione prezzi relativa ai canoni del servizio di pulizia, conduzione e manutenzione impianti tecnologici e di giardinaggio svolto presso il Polivalente di Cassano delle Murge dal 1 febbraio 1997 al 31 gennaio 1999 e successive proroghe;
di tutti gli altri atti e provvedimenti, comunque connessi e collegati, anche se non noti;
nonchè per l’accertamento e la declaratoria del diritto della ricorrente a vedersi corrispondere la complessiva somma di euro 51.623,02, oltre I.V.A., a titolo di revisione prezzi ex art. 6 della Legge 24 dicembre 1993, n. 537 e ss.mm.ii., per il servizio di pulizia, conduzione e manutenzione impianti tecnologici e di giardinaggio svolto presso il Polivalente di Cassano delle Murge dal 1 febbraio 1997 al 31 gennaio 1999 e successive proroghe;
nonchè per la condanna dell’Amministrazione resistente alla conclusione del procedimento amministrativo mediante l’adozione del provvedimento di pagamento intimato, ovvero in subordine all’emanazione di un provvedimento espresso;
nonchè per il risarcimento del danno.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 novembre 2014 il dott. Alfredo Giuseppe Allegretta;
Uditi per le parti i difensori avv.ti Luigi Giuseppe Decollanz e Giovanni Cassano;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
Con ricorso pervenuto in Segreteria in data 12 marzo 2012, la Società Cooperativa di Produzione e Lavoro Meridionale Servizi adiva il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sede di Bari, al fine di chiedere:
1. l’annullamento, della nota del M.I.U.R. – Ufficio Scolastico Regionale per la Puglia prot. 3591 del 13 dicembre 2011, con la quale erano state respinte le istanze da essa avanzate con atto stragiudiziale notificato in data 15 ottobre 2010, con il quale era stato intimato all’Amministrazione resistente di pagare la complessiva somma di euro 51.623,02, oltre I.V.A., rivalutazione monetaria ed interessi ex D.Lgs. n. 231/2002, a titolo di revisione prezzi per l’affidamento, sottoscritto tra la cooperativa ricorrente e la Provincia di Bari, del contratto di appalto del 27 maggio 1997, rep. 43287, avente ad oggetto “contratto biennale di pulizia, conduzione e manutenzione impianti tecnologici e giardinaggio, presso il Polivalente di Cassano delle Murge (BA) dal 01/02/1997 al 31/01/1999” e successive integrazioni, rinnovi e proroghe;
2. l’annullamento, altresì, di ogni altro atto causalmente e/o teleologicamente connesso con i provvedimenti impugnati e/o agli stessi riconducibili, conseguenti e/o preliminari, pur allo stato non conosciuti, qualora agevolmente e precisamente identificabili in relazione ai provvedimenti direttamente impugnati;
3. l’accertamento e la declaratoria, del diritto a vedersi corrispondere la complessiva somma di euro 51.623,02, oltre I.V.A., a titolo di revisione prezzi ex art 6 della Legge 24 dicembre 1993, n. 537, come sostituito dall’art. 44, quarto comma, della Legge 23 dicembre 1994, n. 724, per l’affidamento in data 27 maggio 1997 sottoscritto tra la ricorrente e la Provincia di Bari.
4. la condanna, della stessa Amministrazione alla conclusione del procedimento amministrativo mediante adozione del provvedimento di pagamento intimato, ovvero, in subordine, comunque di un provvedimento espresso;
5. il risarcimento del danno, subito dalla ricorrente a causa della minore somma percepita, che ha inibito l’acquisto di materiali e attrezzature necessarie per l’ordinaria attività della Cooperativa ricorrente, limitandone il proprio sviluppo e l’implementazione di nuove “tecnicalità “.
Esponeva la ricorrente che, a seguito di specifica procedura ad evidenza pubblica, in data 27 maggio 1997, aveva sottoscritto con la Provincia di Bari specifico contratto di appalto, rep. 43287, avente ad oggetto “contratto biennale di pulizia, conduzione e manutenzione impianti tecnologici e giardinaggio, presso il Polivalente di Cassano delle Murge (BA) dal 01/02/1997 al 31/01/1999”.
Successivamente, in data 23 marzo 1999 veniva sottoscritto tra le medesime parti contratto rep. 45778 avente ad oggetto “Proroga servizio di pulizia, conduzione e manutenzione impianti tecnologici e giardinaggio, presso il Polivalente di Cassano delle Murge (BA)”, con il quale il servizio in oggetto veniva prorogato fino alla data del 31 dicembre 1999.
Con nota prot. 7595/R del 31 dicembre 1999, la Provincia di Bari comunicava alla Meridionale Servizi che, ai sensi e per gli effetti dell’art. 9 del D.M.P.I. n. 184 del 23 luglio 1999, il servizio, così come disimpegnato, veniva trasferito dalla competenza della Provincia a quella dello Stato e, per esso, al Provveditorato agli Studi di Bari dal giorno 1 gennaio 2000, con subentro negoziale agli stessi patti e condizioni per la durata di anni uno, con scadenza in data 31 dicembre 2000.
Successivamente l’affidamento veniva prorogato più volte, senza soluzione di continuità , fino alla data del 30 aprile 2007.
In data 5 marzo 2008 la Meridionale Servizi, con nota prot. 371/2008, avanzava domanda di revisione prezzi, in relazione all’appalto de quo, quantificando e dettagliando il credito, maturato alla data del 30 aprile 2007, nella complessiva somma di euro 51.623,02, oltre I.V.A..
A tale richiesta, l’Amministrazione intimata non forniva alcun riscontro.
La società ricorrente, in conseguenza di tale comportamento inerte, notificava in data 15 ottobre 2010 diffida stragiudiziale, rimasta anch’essa inevasa.
Avverso il silenzio dell’Amministrazione intimata, la ricorrente adiva questo Tribunale Amministrativo Regionale, introducendo ricorso ex art. 117 c.p.a..
Con sentenza n. 1216/2011, il Tribunale Amministrativo Regionale in epigrafe ordinava all’Amministrazione di pronunciarsi nel termine di 30 giorni per “l’adozione delle proprie determinazioni finali in ordine all’istanza presentata dalla società ricorrente”.
Tale sentenza veniva notificata in data 9 settembre 2011.
A seguito dell’ulteriore silenzio serbato dall’Amministrazione resistente, in data 26 ottobre 2011 la ricorrente ricorreva nuovamente a questo Tribunale Amministrativo Regionale per ottenere l’ottemperanza della sentenza pronunciata.
In data 27 gennaio 2012, nelle more del deposito della sentenza richiesta in ottemperanza, perveniva da parte dell’Amministrazione resistente la nota prot. 3591 del 13 dicembre 2011, con la quale l’Ufficio Scolastico Regionale per la Puglia respingeva le istanze della ricorrente.
Insorgeva la cooperativa ricorrente avverso detta nota, proponendo un articolato motivo di diritto, con il quale si evidenziava l’ingiustizia manifesta e l’eccesso di potere realizzatisi nel caso di specie, con violazione dell’art. 97 Cost., violazione di norme imperative e indebito arricchimento da parte della P.A. resistente, in tal modo affermando il proprio diritto a vedersi corrispondere la somma richiesta a titolo di revisione prezzi. Lamentava, altresì, specificamente in proposito la violazione dell’art. 6 della legge 24 dicembre 1993 n. 537, come sostituito dall’art. 44, comma quarto, della legge 23 dicembre 1994 n. 724.
Con atto pervenuto in Segreteria in data 20 marzo 2012, si costituiva in giudizio il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ope legis dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bari, il quale impugnava e contestava tutto quanto dedotto e richiesto, chiedendo il rigetto nel merito della domanda così come introdotta.
All’udienza del 5 novembre 2014 la causa veniva definitivamente trattenuta per la decisione.
Tutto ciò premesso in fatto, il ricorso è infondato e, pertanto, non può essere accolto.
L’art. 6 della legge 24 dicembre 1993 n. 537, come sostituito dall’art. 44, quarto comma, della legge 23 dicembre 1994 n. 724, relativa ai contratti pubblici, stabiliva che: “Tutti i contratti ad esecuzione periodica o continuativa debbono recare una clausola di revisione periodica del prezzo. La revisione viene operata sulla base di una istruttoria condotta dai dirigenti responsabili dell’acquisizione di beni e servizi sulla base dei dati di cui al comma 6.”.
Il contenuto di tale norma è stato successivamente sostituito con l’analogo disposto di cui all’art. 115 D.Lgs. n. 163 del 2006.
Come affermato da recente e consolidata giurisprudenza, l’art. 115, D.Lgs. n. 163/2006 è una norma imperativa che si sostituisce di diritto ad eventuali pattuizioni contrarie (o mancanti) nei contratti pubblici di appalti di servizi e forniture ad esecuzione periodica o continuativa, configurandosi pertanto come norma inderogabile da parte della stazione appaltante (cfr. T.A.R. Campania Napoli, Sez. III, n. 4759 del 2014; T.A.R. Puglia Lecce, Sez. II, 3 giugno 2013, n. 1293; Sez. III, 25 ottobre 2012, n.1944).
La previsione di un meccanismo di revisione del prezzo in un appalto di durata su base periodica è la riprova che la legge ha inteso munire i contratti di forniture e servizi di un meccanismo negoziale che, a cadenze determinate, comporti, all’occorrenza e sussistendo i presupposti richiesti, la definizione di un “nuovo” corrispettivo, per le prestazioni oggetto del contratto, conseguente alla dinamica dei prezzi registrata in un dato arco temporale, con beneficio per entrambi i contraenti.
Come chiarito, dalla sentenza Consiglio di Stato, Sez. V, n. 2052 del 2014, il legislatore ha imposto una sequenza che rende obbligatori non soltanto l’inserzione automatica nel contratto della clausola di revisione, ma anche il suo concreto svolgimento sul piano procedimentale.
Non avrebbe avuto senso imporre per legge una norma integrativa del contratto, non dispositiva ma cogente, per poi consentire che la stessa restasse disapplicata – perchè ad es. alla prefissata scadenza, non veniva attivata la prevista procedura revisionale – vanificando così l’effettività dell’inserzione automatica della clausola.
Una volta attivato il procedimento, questo può concludersi mediante l’adozione di un provvedimento espresso, di contenuto sia positivo che negativo, ampiamente motivato e soprattutto fondato su dati accertati, documentati e, quindi, non obiettivamente contestabili. Invero, l’istruttoria può concludersi anche con l’invarianza dei prezzi contrattuali (cfr. Cons. St., Sez. V, 24 gennaio 2013, n. 465).
Segue da ciò che la procedura revisionale non è discrezionale nè nell’an, nè tanto meno nel quantum, costituendo quest’ultimo il risultato di una ricognizione di dati (in particolare, gli indici I.S.T.A.T.) che, per la loro obiettività e per la fonte da cui pervengono, s’impongono sia alla stazione appaltante che all’appaltatore (cfr. T.A.R. Lazio Roma, Sez. III, n. 2953 del 2014; Cons. St., Sez. V, 8 maggio 2002, n. 2461; T.A.R. Puglia Lecce, Sez. II, 9 febbraio 2012, n. 262).
La clausola di revisione periodica del corrispettivo di tali contratti ha quindi lo scopo di tenere indenni i fornitori di beni e servizi delle Amministrazioni Pubbliche da quegli aumenti dei prezzi dei fattori della produzione che, nell’incidere sulla percentuale di utile stimata al momento della formulazione dell’offerta, potrebbero indurre l’appaltatore a svolgere il servizio o ad eseguire la fornitura a condizioni deteriori rispetto a quanto pattuito o, addirittura, a rifiutarsi di proseguire nel rapporto, con inevitabile compromissione di chiari interessi pubblici (cfr. T.A.R. Campania Napoli, Sez. VIII, 14 maggio 2014, n. 2673; T.A.R. Puglia Lecce, Sez. III, 13 settembre 2013, n. 1926; Cons. St., Sez. III, 19 luglio 2011, n. 4362).
Deve, tuttavia, adeguatamente evidenziarsi che la fattispecie della revisione di cui qui si discetta trova il suo campo di applicazione alle sole proroghe contrattuali, non anche ai c.d. rinnovi contrattuali.
Del resto, è evidente che la forma e la sostanza negoziale di atti di rinnovo contrattuale implicano di per sè l’estrinsecazione di manifestazioni di volontà con contenuto ed effetto novativo dell’originario rapporto.
Essi consistono, più propriamente, in atti successivi al contratto originario con cui, attraverso specifiche manifestazioni di volontà , sia stato dato corso tra le parti a distinti, nuovi ed autonomi rapporti giuridici, ancorchè di contenuto identico a quello originario, senza avanzare alcuna proposta di modifica del corrispettivo (cfr. T.A.R. Sicilia Palermo, Sez. I, n. 459 del 2014; Cons. St., Sez III, n. 3585 del 2014; Cons. St., Sez. IV, 1 giugno 2010, n. 3474 e 20 febbraio 2014, n. 800; Sez. III, 23 marzo 2012, n. 1687 e 9 maggio 2012, n. 2682).
In coerenza con quanto qui evidenziato e entrando nella valutazione di dettaglio del caso di specie, gli atti di incarico che sono seguiti al contratto di affidamento del 27 maggio 1997, rep. 43287 con scadenza il 31 gennaio 1999, invero, vanno considerati più propriamente come atti di rinnovo del contratto per specifici periodi, ancorchè sia stato utilizzato impropriamente dall’Amministrazione il nomen iuris di “proroga” ai fini della loro intestazione.
E’, del resto, notissimo il principio secondo cui il Giudice non è in alcun modo vincolato alle qualificazioni così come attribuite al contratto dalle parti ed anzi, nell’esercizio dei propri poteri giurisdizionali di qualificazione delle fattispecie, è pacifico che possa, comunque, prescinderne se in concreto sussistono i presupposti e le caratteristiche di altra tipologia negoziale maggiormente rispondente al modello legale.
Avendo la Società Cooperativa Meridionale Servizi accettato di svolgere il servizio alle medesime condizioni, in particolar modo economiche, riproposte di “proroga” in “proroga” dall’Amministrazione resistente (cfr. contratti di proroga in allegato sub 7 al fascicolo di parte ricorrente), risulta evidente che in prossimità di ciascuna scadenza erano ben conosciute le circostanze inerenti il progressivo peggioramento del trattamento economico e dei maggiori oneri da sostenere a causa di proroghe negoziali che avvenivano “alle medesime condizioni sia di prestazioni che di costi”, restando, peraltro, pienamente possibile per la ditta ricorrente non accettare le nuove condizioni negoziali o insistere per un rinnovo che permettesse una rinegoziazione del prezzo.
Ritiene, pertanto, il Collegio che sarebbe stato preciso onere della ricorrente avanzare le richieste in questione nel momento in cui l’Amministrazione proponeva, di volta in volta, alla naturale scadenza del pregresso rapporto, una “proroga” del contratto alle medesime condizioni. Poichè, invece, la ditta ha accettato le richieste dell’Amministrazione “alle medesime condizioni sia di prestazioni che di costi”, non può ritenersi fondata la introdotta richiesta di revisione prezzi.
In conclusione, il ricorso non può che essere respinto.
Tenuto conto delle peculiarità del caso di specie e delle ambiguità negoziali rilevate nel comportamento contrattuale delle Amministrazioni resistenti, si ritiene possono sussistere i gravi ed eccezionali motivi di legge per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite fra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2014 con l’intervento dei magistrati:

Corrado Allegretta, Presidente
Francesco Cocomile, Primo Referendario
Alfredo Giuseppe Allegretta, Referendario, Estensore