- Camera Amministrativa

1. Tutela beni culturali e del paesaggio- Vincolo d’inedificabilità di cui all’art 51 l. f) della l.r. Puglia n. 56/80 e l. n. 431/85 – Carattere assoluto

2. Tutela beni culturali e del paesaggio – Concessione in sanatoria di cui alla l. n. 326/2003- Art. 39 comma 20 l. n. 724/94 – Deroga – Vincolo d’inedificabilità assoluto di cui all’ art. 1 quinques n. 431/85 – Art. 51 lett. f) l.r. Puglia 56/1980 – Estensione analogica – Impossibilità

1. Il vincolo di inedificabilità nella fascia di 300 metri dal demanio marittimo previsto dall’art. art 51 f) della L.R. Puglia n. 56/80 e dalla L. n. 431/85 ha carattere assoluto e lo si desume dal tenore dell’art. 33 L. n. 47/85, richiamato dall’art. 32 comma 27 L.n. 327/03 che, facendo riferimento a vincoli di inedificabilità non altrimenti qualificati, posti da norme statali e regionali, nonchè dagli strumenti urbanistici per la salvaguardia di interessi sensibili (storici, artistici, architettonici, archeologici, paesistici, ambientali, idrogeologici, difesa delle coste marine, lacuali e fluviali), vieta la sanatoria di opere realizzate dopo l’apposizione del vincolo.

2. In sede di condono, ai sensi della L. n. 326/2003, la disposizione dell’art. 39 comma 20 L.n. 724/94, pone un’eccezione alla regola dell’art. 33 L.n. 47/85 sulla natura assoluta dei vincoli di inedificabilità apposti dalle leggi statali e regionali solo per l’art.1 quinquies L.n. 431/85, mentre l’eguale vincolo d’inedificabilità assoluto di natura urbanistica di cui all’art. 51, lettera f), L.R. Puglia 56/80, conserva il suo carattere assoluto. (Nel caso di specie il Collegio ha ritenuto legittimo il diniego di sanatoria di un manufatto realizzato nel 1999 nei 300 metri dal demanio marittimo, in quanto sottoposto al vincolo d’inedificabilità assoluto di cui alla L. n. 56/80).

N. 01466/2014 REG.PROV.COLL.
N. 01350/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1350 del 2008, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Mauro Mastrodonato, Grazia Spina, Anna Maria Mastrodonato, Isabella Mastrodonato, rappresentati e difesi dagli avvocati Ernesto Pensato e Giuseppe Tempesta, con domicilio eletto presso Francesco Muscatello, in Bari, via Giulio Petroni, n. 132/bis;

contro
Comune di Trani in Persona del Sindaco P.T.; Regione Puglia in Persona del Presidente P.T., rappresentato e difeso dagli avv. Sabina Ornella Di Lecce, Anna Bucci, con domicilio eletto presso Sabina Ornella Di Lecce, in Bari, Lungomare Nazario Sauro, n. 31-33;

per l’annullamento
– del provvedimento a firma del Dirigente della IV Ripartizione, Ufficio tecnico, del Comune di Trani, del 29.5.2008, rep. n. 22092, recante rigetto della “domanda relativa alla definizione degli illeciti edilizi presentata ai sensi della I. 24.11.2003, n. 326, acquisita al protocollo generale” del Comune “il 3.5.2004, prot. n. 17705”, di ogni altro provvedimento presupposto, connesso o consequenziale, (“ricorso originario);
– della delibera del Consiglio Comunale di Trani del 31/03/2009 n. 8 di approvazione finale del P.U.G., pubblicata in B.U.R. n. 68 del 7/5/2009, e delle delibere consiliari 26/7/2006 n. 29 e 21/8/2007 n. 109, la delibera di Giunta regionale 17/02/2009, n. 184 che attesta la compatibilità del P.U.G. del Comune di Trani al P.U.T.T./P che è stata ritenuta “condivisibile e legittima” nelle sue motivazioni dal Consiglio Comunale con la citata deliberazione di approvazione finale n. 8/2009 insieme alle “decisioni assunte nella predetta conferenza di servizi”; nonchè, per quanto di interesse, la delibera di Giunta regionale 1/8/2008 n. 1480 e dei verbali di conferenza di servizi del 17 settembre, 29 settembre, 2 ottobre, 13 ottobre, 15 ottobre e 16 ottobre dell’anno 2008; della norma tecnica di attuazione del P.U.G. di cui all’art. 4.0.8.2 (ricorso per motivi aggiunti).

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia in persona del Presidente p.t.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 ottobre 2014 la dott.ssa Maria Colagrande;
Uditi per le parti i difensori Giuseppe Tempesta e Anna Bucci;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
Va preliminarmente evidenziato che la vetustà del giudizio impone di addivenire alla celere decisione dello stesso, in omaggio al principio della ragionevole durata del processo che deve ispirare la cooperazione tra G.A. e parti, secondo quanto disposto dall’art. 2 co. 2 c.p.a.: il Collegio non ritiene, pertanto, di concedere la cancellazione dal ruolo richiesta dall’ Avv. Tempesta con istanza depositata il 13 ottobre, giustificata con la volontà dei ricorrenti di presentare un piano di recupero dell’area ove insiste l’opera oggetto di istanza di condono, in conformità con le prescrizioni del PUG di Trani e del PUTT/P della Regione Puglia.
I ricorrenti, comproprietari di un terreno con annesso fabbricato, sito nel Comune di Trani all’interno della fascia costiera di 300 metri dal mare, identificato in catasto al foglio 44 particella 35, impugnano il rigetto del 29.5.2008 n. 22092 della domanda di concessione in sanatoria ex l. 326/03 di un fabbricato ivi edificato nel corso del 1999, perchè sarebbe situato in un’area compresa nella fascia di tutela paesaggistica di cui alla l. 431/85 e costituirebbe perciò un abuso non sanabile ex art. 33 l. 47/85.
Con il primo motivo denunciano violazione e falsa applicazione della l.r. 326/03, della l.r.28/03, della l.r. 56/80, della l.431/85 della delibera della Giunta regionale 1478/2000 di approvazione del PUTT/p, delle NTA del PUTT/p, dell’art 3 l. 241/90; eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, illogicità e ingiustizia manifesta, carenza di motivazione, sviamento,
perchè in realtà il PUTT/T approvato dalla Regione Puglia nel 2000 porrebbe un divieto assoluto di edificare solo per l’ “area litoranea”, che si estende fino a 100 metri dal mare, mentre per l’area cosiddetta “annessa” che si estende dai 100 ai 300 metri dal mare ove insiste il manufatto è previsto un vincolo di inedificabilità relativa.
Sostengono poi che il diniego gravato fa riferimento al vincolo di inedificabilità assoluta posto dalla l. 431/85 la cui efficacia, come prescritto dagli art. 1 – 1 quinquies è destinata a venir meno con l’adozione dei piani paesistici e urbanistico-territoriali, e in concreto tale vincolo sarebbe stato disapplicato con decorrenza dalla data di approvazione del PUTT della Regione Puglia.
Quand’anche poi si volesse ritenere applicabile il PUG – benchè adottato dal Comune con delibera 29/2006 dopo la presentazione dell’istanza – il diniego sarebbe parimenti illegittimo perchè nell’area di PUG, denominata ambito territoriale “A” di valore eccezionale, ove ricade l’immobile dei ricorrenti, è comunque consentita, sebbene a condizioni più rigorose, rispetto al PUTT, attività edilizia volta alla conservazione e valorizzazione dell’assetto attuale.
Nondimeno i ricorrenti impugnano il PUG perchè sarebbe difforme dal PUTT laddove, avuto riguardo alla zona ove ricade il manufatto, vieta ogni intervento edilizio così introducendo un regime più rigido rispetto a quello stabilito dal PUTT per gli immobili che ricadono nell’area annessa e ciò sarebbe dovuto al fatto che il PUG non riproduce la distinzione contenuta nel PUTT fra area annessa – ove è permesso edificare a determinate condizioni – e l’area litoranea limitatamente alla quale il PUTT vieta nuovi interventi edilizi.
Con il secondo motivo si dolgono di violazione e falsa applicazione di legge dell’art 32, comma 37 d.l. 269/03 e della l. 241/90; eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, illogicità e ingiustizia manifesta sviamento perchè il diniego opposto all’istanza di condono intervenuto oltre il termine di 24 mesi, stabilito dall’art. 32 comma 37 l. 326/03 che dispone la sanatoria dell’abuso una volta decorso detto termine, quando siano stati assolti gli oneri di concessione e si sia proceduto alla presentazione della documentazione e alla denuncia in catasto e ai fini ICI.
Le predette censure sono estese con ricorso per motivi aggiunti alla delibera di approvazione definitiva del PUG intervenuta il 31 marzo 2009, durante il giudizio.
Si è costituita la Regione Puglia deducendo l’inammissibilità del ricorso in quanto non notificato alla Provincia di Bari sebbene sia coinvolta nel procedimento di co-pianificazione del PUG e per carenza di interesse, poichè l’inammissibilità della sanatoria ha titolo negli art. 1 e ss. l. 431/85 e nell’art. 51, comma 1 lett. f) l. 56/80, non nel PUG.
Inoltre, secondo la Regione, non avrebbe rilievo il fatto che il regime dettato dalle fonti citate cessi con l’adozione del PUTT, considerato che il provvedimento richiama in motivazione l’art. 33 della l. 47/85 che esclude la sanatoria di opere realizzate in contrasto con vincoli di inedificabilità posti prima dell’esecuzione delle opere.
Infine il PUG – impugnato perchè pone vincoli più rigidi rispetto al PUTT – ben potrebbe, secondo la Regione, derogarvi ai fini di una maggiore tutela dei valori paesistici e ciò troverebbe conferma nell’art 33 l. 47/85 che, nel richiamare i vincoli di in edificabilità , fa riferimento a quelli di fonte legislativa e a quelli aventi titolo in strumenti urbanistici.
Trattandosi in sostanza di attività vincolata ex lege il diniego del Comune non sarebbe censurabile.
Le parti replicavano alle opposte tesi con memorie: il ricorrente sosteneva che il manufatto sarebbe sanabile in applicazione dell’art. 32 comma 27 lettera d) della l. 326/03, la Regione al contrario che non lo sarebbe in applicazione dell’art. 32 comma 26 della l. 326/03 che prevede la sanabilità dei soli illeciti descritti nell’allegato 1 numeri 4,5 e 6 con riferimento agli immobili soggetti a vincolo ex art. 32 l. 47/85, non già degli illeciti descritti dai numeri 1, 2 e 3 dell’allegato alla l. 326/03, cui invece dovrebbe ascriversi il caso in decisione trattandosi di nuova costruzione.
All’udienza del 15 ottobre la causa è passata in decisione.
Il ricorso è infondato e ciò esime il Collegio dall’esame delle eccezioni pregiudiziali.
Non è contestata la data di realizzazione dell’immobile, nè che ricada nell’area di trecento metri dalla linea di costa, nè infine che il vincolo di inedificabiltà su detta area sia stato imposto da normativa statale e regionale entrata in vigore prima della realizzazione dell’abuso.
1) Le questioni da risolvere a fini del decisione attengono quindi:
a) alla natura assoluta o relativa del vincolo di inedificabilità nella fascia di 300 metri dal demanio marittimo (art 51 f) l.r. 56/80; l. 431/85), perchè secondo l’art 32 comma 36 l. 326/03, fra le opere ricadenti in aree soggette a vincolo relativo di inedificabilità di cui all’art. 32 l. 47/85 sono sanabili solo quelle di cui all’allegato 1 l. 326/03 n. 4, 5 e 6, cosicchè, una volta accertato che in concreto si tratti di vincolo relativo, occorre stabilire se l’opera rientri in una delle ipotesi di cui ai numeri 4, 5 e 6 dell’allegato 1 l. 326/03 e sia quindi sanabile previo parere dell’autorità preposta alla tutela del vincolo;
b) ove invece si tratti di vincolo assoluto occorre accertare se ha natura temporanea;
c) se il vincolo è temporaneo occorre verificare se la sanabilità dell’opera dipenda dalle previsioni del PUTT che distinguono fra area annessa, ove ricade il fabbricato dei ricorrenti, e area litoranea ponendo solo per quest’ultima il regime di inedificabilità assoluta, o dal PUG che non riporta tale distinzione rendendo di fatto l’area annessa inedificabile;
2. Sulla questione sub a).
2.1 Osserva il Collegio che il vincolo impresso al suolo antistante per trecento metri la linea di costa, con finalità di difesa della costa e dell’ambiente paesistico, ha senz’altro natura assoluta.
Lo si desume dal tenore dell’art. 33 l. 47/85 , richiamato dall’art. 32 comma 27 l. 327/03 che, facendo riferimento a vincoli di inedificabilità non altrimenti qualificati, posti da norme statali e regionali, nonchè dagli strumenti urbanistici per la salvaguardia di interessi sensibili (storici, artistici, architettonici, archeologici, paesistici, ambientali, idrogeologici, difesa delle coste marine, lacuali e fluviali), vieta la sanatoria di opere realizzate dopo l’apposizione del vincolo.
Ragionando a contrario è di tutta evidenza che non è consentita alcuna nuova costruzione su suoli già gravati da uno dei predetti vincoli di inedificabilità .
Nel caso in decisione è certo che l’opera oggetto di istanza di condono è stata realizzata quando erano già vigenti i vincoli di inedificabilità posti sull’area di 300 metri dal litorale dall’art 51 f l.r. 56/80 e art. 1 – 1 quinqiuesl. 431/85.
Ne consegue che non ha rilevanza a fini della decisione stabilire a quale categoria fra quelle elencate ai numeri da 1 a 3 a da 4 a 6 dell’allegato 1 della l. 326/03 considerato che il discrimine fra l’una e l’altra disciplina dettata dall’art. 32 comma 26 della l. 326/03 è costituito dalla natura relativa del vincolo, mentre nel caso in esame il vincolo è assoluto.
3 Sulla questione sub b)
3.1 I ricorrenti sostengono che il vincolo è comunque recessivo, perde cioè il suo valore assoluto per degradare a vincolo relativo, alla data di approvazione del PUTT, come stabilito dalle stesse fonti che lo istituiscono (51 f) l.r. 56/80 e art. 1 e ss. l. 431/85).
La tesi non regge per due ragioni, una testuale, l’altra di natura interpretativa.
Sotto il primo profilo si richiama l’art. 39 comma 20 l. 724/1994, applicabile in specie, stante il rinvio posto dall’art. 32 comma 28 l. 326/03, che esclude il divieto transitorio di edificare previsto dall’articolo 1- quinquiesdella l. 431/85 dal novero dei vincoli di inedificabilità assoluta previsti dall’art 33 della legge 28 febbraio 1985, n. 47.
Pertanto dovendosi ritenere il vincolo regredito da assoluto a relativo, il condono delle opere in contrasto con esso sarebbe ammesso alle condizioni stabilite dall’art. 32 l. 47/85 cioè previo parere dell’autorità preposta alla tutela del vincolo.
La disposizione derogatoria però non fa menzione del vincolo di inedificabilità posto da leggi regionali, in specie l’art. 51 f) l.r. Puglia 56/80 che pone un vincolo di natura urbanistica il quale, per quanto identico per contenuto precettivo, ha una finalità più ampia rispetto al vincolo posto dalla l. 431/85, perchè attiene al governo del territorio inteso sia come risorsa economica, sia come valore ambientale, culturale, sociale e storico.
Ne consegue, da un lato, che la disposizione l’art. 51 f) l.r. Puglia 56/80 che concorre con l’art. 1 quinquies della l. 431/85 alla tutela del territorio, ha una sua autonoma ratio e non può dunque ritenersi abrogato da questo, dall’altro, che la disposizione dell’art. 39 l. 724/94, poichè pone un’eccezione alla regola dell’art. 33 l.47/85 sulla natura assoluta dei vincoli di inedificabilità posti dalle leggi statali e regionali solo per l’art. 1 quinquies l. 431/85, non è estensibile in via analogica all’art. 51 f) l.r. Puglia 56/80.
Quanto al secondo profilo prettamente sostanziale, appare evidente che il vincolo di inedificabilità , assoluta ancorchè temporaneo, ha la finalità di consegnare al potere regionale di pianificazione un territorio che non ha subito alcuna alterazione durante la sua vigenza.
E’ parimenti evidente dunque, che le disposizioni del piano regionale tematico potranno da quel momento e per il futuro introdurre norme d’uso e valorizzazione del territorio costiero, non certo disporre che gli abusi commessi in violazione del vincolo di inedificabilità assoluta posto dall’art. 51 f) l.r. Puglia 56/80 e prima della sua adozione, siano ammessi a sanatoria.
4 Sulla questione sub c)
4.1 Il PUTT della Regione Puglia, che ammette insediamenti turistico-residenziali nell’area annessa che si diparte per 200 metri dall’area litoranea verso l’interno, conferma l’ispirazione della disciplina posta dal citato art. 51 f) l.r. Puglia 56/80, laddove dispone – art. 3.07.4.02 a. NTA – che nell’area annessa “non sono autorizzabili piani e/o progetti e interventi comportanti nuovi insediamenti residenziali” e – art. 3.07.4.02. c. NTA – che sono autorizzabili interventi di manutenzione, ristrutturazione e consolidamento di manufatti legittimamente esistenti.
Che il manufatto per cui è causa non fosse legittimamente esistente alla data in cui fu realizzato e alla data di adozione del PUTT è dimostrato dalla stessa istanza di sanatoria.
Ne consegue che il PUG laddove ribadisce il divieto di nuove costruzioni nel limite di 300 metri dal litorale è pienamente coerente con le misure poste dal PUTT.
Neppure si può pervenire alla diversa conclusione sostenuta dai ricorrenti sulla possibilità di sanare l’abuso in ragione del fatto che i Comuni possono predisporre – art. 7.8.1 NTA PUTT – piani territoriali di recupero degli interventi abusivi non sanabili ai sensi della l. r. 56/80.
Si tratta infatti di un potere ampiamente discrezionale che il Comune di Trani non ha inteso esercitare facendo una scelta di governo del territorio orientata alla tutela dei beni ambientali che non è sindacabile.
Quanto alla asserita formazione del silenzio assenso per decorso del termine di 24 mesi dalla presentazione dell’istanza di condono, senza che sia intervenuto un provvedimento espresso da parte del Comune, basta considerare, per escluderlo, che l’opera è stata realizzata in violazione del vincolo di inedificabilità assoluta ex art. 33 l. 47/85.
Infatti la citata disposizione nel prevedere che non sono sanabili gli interventi eseguiti in violazione di vincoli di inedificabilità posti a presidio di interessi storici, artistici, architettonici, archeologici, paesistici, ambientali, idrogeologici, di difesa delle coste marine, lacuali e fluviali, esclude ogni tipo di sanatoria espressa o per silentium.
Per giunta non risulta, dalla documentazione versata in atti, che i ricorrenti abbiano provveduto ad effettuare la denuncia al catasto e ai fini ICI dell’immobile realizzato, condizioni indefettibili perchè si formi il silenzio assenso di cui all’art. 31 comma 37 l. 326/03.
Pertanto il ricorso deve essere respinto.
Sussistono comunque ragioni per compensare le spese di giudizio in considerazione della complessità del sistema normativo di diverso livello e competenze applicabile al caso di specie.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 15 ottobre 2014 con l’intervento dei magistrati:

Sergio Conti, Presidente
Desirèe Zonno, Primo Referendario
Maria Colagrande, Referendario, Estensore