- Camera Amministrativa

1. Ambiente ed ecologia – Igiene urbana – L.r. n. 24/2012 – Fase transitoria – Divieto di affidamento con gara – Nota della Regione – Richiesta di ottemperare alla l.r. n. 24/2012 – Comune Impugnazione – Ammissibilità – Presupposti

2.Ambiente ed ecologia – Igiene urbana – L.r. n. 24/2012 – Fase transitoria – Comune – Divieto di affidamento con gara – Nota della Regione – Richiesta di ottemperare alla l.r. n. 24/2012 – Impugnazione – Procedibilità – Presupposti

3. Ambiente ed ecologia – Igiene urbana – L.r. n. 24/2012 – Fase transitoria – Comune – Divieto di affidamento con gara – Invito della Regione al rispetto l.r. n. 24/2012 – Lesività – Esclusione – Inammissibilità del ricorso – Sussiste

4. Ambiente ed ecologia – Igiene urbana – L.r. n. 24/2012 – Fase transitoria – Comune – Divieto di affidamento con gara – Contrasto con la normativa comunitaria – Sussiste

5. Ambiente ed ecologia – Igiene urbana – L.r. n. 24/2012 – Fase transitoria – Comune – Affidamento con gara – Condizioni

1. E’ ammissibile il ricorso proposto da un Comune per impugnare una nota regionale con cui si chiede all’Ente locale di rispettare l’art. 24 della l.r. 20.8.2012, n. 24, nella parte in cui dispone, per la “gestione della fase transitoritoria del settore dei rifiuti”, il divieto di indire nuove procedure di gara alla data di entrata in vigore della legge e di aggiudicare le gare dalla data di pubblicazione della deliberazione della G.R. di perimetrazione degli Ambiti di raccolta ottimale, allorchè il bando della gara per il servizio di igiene urbana indetta dal Comune preveda espressamente la risoluzione anticipata del contratto in caso di avvio del servizio integrato per gli ambiti territoriali, non potendosi ravvisare in tal caso un’acquiescenza prestata dall’Ente alla disciplina delle legge regionale (nella specie, il TAR ha sottolineato la diversità tra la semplice disciplina dell’organizzazione del servizio ed il suo concreto avvio, quale presupposto della risoluzione prevista nel bando).

2. Il Comune che affidi il servizio di igiene urbana mediante bando che preveda espressamente la risoluzione anticipata del contratto in caso di avvio del servizio integrato per gli ambiti territoriali, mantiene l’interesse al ricorso che abbia proposto per impugnare una nota regionale con cui si chiede all’Ente locale di rispettare l’art. 24 della l.r. 20.8.2012, n. 24 (nella parte in cui dispone il divieto di bandire gare dalla data di perimetrazione degli ambiti di raccolta ottimale) allorquando la Regione si sia limitata a porre in essere soltanto attività prodromiche all’effettivo avvio del servizio integrato.

3. Deve dichiararsi inammissibile per difetto d’interesse il ricorso proposto da un Comune per impugnare una nota della Regione che si limiti ad invitare l’Ente ad applicare la normativa dettata dalla L.R. 28.8.2012, n. 24, sulla disciplina della “gestione della fase transitoria nel settore dei rifiuti”, senza neanche enunciare le conseguenze che deriverebbero dal mancato rispetto della normativa. Infatti, la raccomandazione rivolta all’Ente locale non integra alcuna lesione della sua posizione soggettiva, non risultando concretizzare alcun esercizio del potere sostitutivo da parte della Regione.

4. L’art. 24 della L.R. 20.8.2012, n. 24, nel far divieto ai Comuni di indire nuove procedure di gara alla data di entrata in vigore della legge e di aggiudicare le gare dalla data di pubblicazione della deliberazione della G.R. di perimetrazione degli ambiti di raccolta ottimale, invece di consentire l’aggiudicazione con gara del servizio fino al momento dell’affidamento del servizio integrato al gestore unico dell’ARO, si pone in contrasto con la normativa comunitaria in materia di appalti pubblici e va pertanto disapplicato dal G.A. (il TAR ha sottolineato come, nella sostanza, il sistema prescelto dal legislatore regionale costringerebbe i Comuni a prorogare i contratti in essere o ad utilizzare lo strumento dell’ordinanza contingibile ed urgente, oppure a far ricorso a forme di negoziazione diretta).

5. L’art. 24 della L.R. 20.8.2012, n. 24, nel far divieto ai Comuni di indire nuove procedure di gara alla data di entrata in vigore della legge e di aggiudicare le gare dalla data di pubblicazione della deliberazione della G.R. di perimetrazione degli Ambiti di raccolta ottimale, anzichè consentire l’affidamento con gara del servizio fino a quando non si giunga all’affidamento al gestore unico dell’A.r.o., si pone in contrasto con la normativa comunitaria in materia di appalti pubblici. Pertanto, qualora non sia stata ancora avviata la gestione integrata degli ARO, deve ritenersi legittima l’indizione di un bando per l’affidamento del servizio di igiene urbana che salvaguardi l’affidamento del futuro servizio d’ambito mediante l’inserimento di una clausola che preveda la risoluzione anticipata del rapporto contrattuale qualora nel frattempo venga avviato il servizio integrato nei bacini territoriali.

N. 01282/2014 REG.PROV.COLL.
N. 00617/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 617 del 2013, proposto da:
Comune di Leporano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Maria Lucia Venneri, con domicilio eletto presso Alessandro Russi in Bari, c.so V. Emanuele, n.60;

contro
Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Maria Liberti, con domicilio eletto presso l’Avvocatura regionale in Bari, Lungomare Nazario Sauro, nn. 31-33;

per l’annullamento
previa sospensione o altro provvedimento cautelare
della nota prot. n. 0002355 del 21.3.2013, ricevuta dal Comune di Leporano in data 22.3.2013 prot. n. 2927, con la quale la Regione Puglia censura la deliberazione della Giunta Comunale di Leporano n. 38/2013 e la presupposta determinazione n. 169 del 12.12.2012 del responsabile del servizio tecnico ambientale;
della legge Regionale n. 24/2012 e di tutti gli atti presupposti e consequenziali pertinenti, anche non conosciuti e comunque connessi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 luglio 2014 la dott.ssa Flavia Risso;
Uditi per le parti i difensori avv. Maria Lucia Venneri e avv. Maria Liberti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
Con Determinazione del Responsabile del settore servizio Ecologia ed Ambiente n. 13 del 26.3.2001 il Comune di Leporano ha provveduto ad aggiudicare definitivamente all’impresa Lombardi Ecologia di Triggiano l’espletamento dei servizi di igiene urbana e complementari nel suo territorio per la durata di nove anni.
Alla scadenza (31.5.2010), il contratto con la Lombardi Ecologia è stato prorogato fino al 30.11.2010 in virtù del disposto di cui all’art. 3, comma 7 del capitolato speciale d’appalto; nelle more del perfezionamento degli atti per l’indizione della gara d’appalto, tale contratto è stato nuovamente prorogato sino al 31.5.2011 ed infine, con ordinanza sindacale n. 58 del 25.5.2011 e n. 93 del 30.12.2011 è stato ordinato alla società Lombardi Ecologia di proseguire il servizio a favore del Comune di Leporano rispettivamente fino al 31.12.2011 e fino al 30.6.2012.
Con determinazione del responsabile del Servizio Tecnico Ambientale n. 86 del 28.6.2012, in esecuzione dell’indirizzo dell’amministrazione comunale manifestato con la deliberazione del Consiglio Comunale n. 40 del 22.12.2011, è stata indetta un procedura ristretta per l’affidamento del servizio di igiene urbana e complementari nel Comune di Leporano che si è conclusa con l’aggiudicazione provvisoria a favore della Lombardi Ecologia di Triggiano.
L’esito dell’aggiudicazione è stato comunicato alla Regione Puglia che, con la nota impugnata, intimava al Comune ricorrente di non proseguire la procedura di gara ed a provvedere all’adozione di provvedimenti necessari a garantire il rispetto della normativa regionale.
Il Comune di Leporano, attenendosi a quanto disposto nella nota regionale, ha adottato un’altra Ordinanza (n. 28/2013) prorogando nuovamente il servizio in capo alla Lombardi Ecologia di Triggiano fino al 30.6.2013.
Contro la nota regionale propone ora ricorso il Comune di Leporano sollevando i seguenti motivi di censura:
1) Violazione di legge. Violazione art. 4, n. 1 della direttiva comunitaria 2006/12. Violazione del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152. Violazione art. 97 Cost. Violazione del principio del buon andamento della pubblica amministrazione. Eccesso di potere. Illogicità dell’azione amministrativa. Incostituzionalità della Legge Regionale;
2) Eccesso di potere. Eccesso di potere per contraddittorietà fra provvedimenti ed irragionevolezza, illogicità ed ingiustizia manifesta, erroneità dei presupposti di fatto e di diritto. Violazione e falsa applicazione del Codice dell’ambiente art. 179.
Con atto depositato in data 10.6.2013 si è costituita in giudizio la Regione Puglia chiedendo la reiezione del ricorso in quanto inammissibile ed infondato.
Con Ordinanza n. 314 del 13.6.2013 questo Tribunale, non ravvisando il requisito del periculum in mora, ha respinto la domanda di misure cautelari formulata dal Comune ricorrente.
All’udienza pubblica del 10.7.2014 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. – Preliminarmente questo Collegio deve esaminare la questione di inammissibilità del ricorso sollevata dalla Regione Puglia.
L’Amministrazione resistente sostiene che il ricorso si appalesa inammissibile atteso che il Comune di Leporano avrebbe prestato acquiescenza al disposto della L.R. n. 24 del 2012, inserendo nel bando di gara la seguente clausola di salvaguardia: “In sede di presentazione della domanda di partecipazione ogni impresa dovrà dichiarare, a pena di esclusione, di essere edotta e, quindi, di accettare senza riserva alcuna, che l’appalto abbia termine prima della scadenza pattuita nel caso di avvio del servizio pubblico oggetto del presente appalto organizzato dalla Regione Puglia o dal Consiglio dei Ministri o da qualsiasi altro organo sovra comunale in ambiti o bacini territoriali ottimali ed omogenei tali da consentire economie di scala e di differenziazione idonee a massimizzare l’efficienza dello stesso servizio. Negli stessi modi e tempi, l’impresa dovrà altresì dichiarare di accettare che, verificandosi tale evenienza, il contratto si intenderà risolto di pieno diritto (¦) a seguito della mera comunicazione dell’effettivo avvio della sopra menzionata gestione in ambiti o bacini territoriali ottimali ed omogenei tali da consentire economie di scala e di differenziazione idonee a massimizzare l’efficienza dello stesso servizio”.
Per affrontare la suddetta questione di inammissibilità è necessario premettere che l’art. 24 della L.R. 20 agosto 2012, n. 24, rubricato “Gestione della fase transitoria nel settore dei rifiuti”, in materia di gestione del servizio di igiene urbana prevede che: “1. Alla data di entrata in vigore della presente legge è fatto divieto ai Comuni di indire nuove procedure di gara per l’affidamento dei Servizi di spazzamento, raccolta e trasporto. 2. Dalla data di pubblicazione della deliberazione della Giunta regionale di perimetrazione degli ARO di cui all’articolo 8, comma 6, è fatto divieto ai Comuni di aggiudicare in via provvisoria gare a evidenza pubblica per l’affidamento dei servizi di spazzamento, raccolta e trasporto”.
Dalla lettura della clausola di salvaguardia sopra richiamata non pare potersi ritenere che il Comune di Leporano abbia fatto acquiescenza a quanto previsto nella L.R. n. 24 del 2012.
Infatti, con tale clausola, il Comune di Leporano ha previsto la risoluzione di diritto del contratto solo nel caso in cui fosse stato dato l’avvio alla gestione del servizio pubblico di igiene urbana da parte della Regione Puglia o dal Consiglio dei Ministri o da qualsiasi altro organo sovra comunale in ambiti o bacini territoriali ottimali ed omogenei.
Contrariamente a quanto asserito dalla Regione Puglia, non è invece prevista alcuna risoluzione di diritto nel caso in cui sia solo intervenuta “una specifica disciplina che avesse organizzato il servizio pubblico” di igiene urbana.
Pertanto, la questione di inammissibilità del ricorso sollevata dalla Regione Puglia deve essere respinta perchè infondata.
Del pari priva di pregio è l’eccezione di improcedibilità sollevata dalla Regione Puglia con nota depositata il 19.6.2014 che, a parere dell’Amministrazione, discenderebbe dal fatto che ad oggi, a seguito dell’esercizio del potere sostitutivo da parte della Regione Puglia, l’Ar.o. 5/TA non solo è stata costituita, ma ha altresì aggiudicato definitivamente la gara per il servizio di progettazione e di coordinamento della sicurezza, in fase di progettazione, del servizio di raccolta, spazzamento e trasporto dei rifiuti solidi urbani in favore del RTP, nonchè sottoscritto il relativo disciplinare di incarico.
La costituzione dell’A.r.o. e l’aggiudicazione definitiva della gara per il servizio di progettazione e di coordinamento della sicurezza suddetta non rende improcedibile il ricorso, in quanto tali fasi sono solo prodromiche all’effettivo avvio del servizio pubblico di igiene urbana su tutto il territorio dell’A.r.o. 5/TA.
Pertanto, comunque, non opererebbe la clausola inserita nel bando dal Comune di Leporano sopra richiamata e, conseguentemente, sotto questo profilo, sopravvive l’interesse dell’Ente locale all’annullamento della nota regionale impugnata.
2. – Il Collegio, tuttavia, ritiene che il ricorso sia inammissibile per difetto di interesse per un diverso ed ulteriore profilo e, nello specifico, per l’inidoneità della nota della Regione Puglia a ledere la posizione soggettiva del Comune di Leporano.
Trattasi, infatti, di mera diffida (rectius invito) inidonea come tale a incidere sulla posizione soggettiva del destinatario.
La nota, a parere di questo Collegio, non ha la forza di imporre al Comune ricorrente un determinato comportamento, ma contiene un semplice invito ad applicare l’art. 24 della L.R. n. 24 del 2012 nella parte in cui dispone il divieto ai Comuni di aggiudicare in via provvisoria gare ad evidenza pubblica per l’affidamento del servizio di igiene urbana.
Nella nota, infatti, si legge “¦il Comune in indirizzo è tenuto ad adottare i provvedimenti necessari a garantire il rispetto della normativa regionale su citata”.
Del resto, la Regione Puglia, nella nota impugnata, non indica neppure quali sarebbero le conseguenze del mancato rispetto da parte del Comune ricorrente dell’invito ad adottare i provvedimenti necessari a garantire il rispetto della normativa regionale, e cioè, a garantire il rispetto del divieto di aggiudicare in via provvisoria gare ad evidenza pubblica per l’affidamento del servizio di igiene urbana.
Solo un provvedimento concretizzante l’esercizio di un vero e proprio potere sostitutivo nei confronti del Comune di Leporano potrebbe far sorgere l’interesse di quest’ultimo all’impugnazione.
La nota impugnata, a parere di questo Collegio, non costituisce esercizio di un qualche potere sostitutivo della Regione nei confronti dell’Ente locale e, pertanto, non è direttamente lesiva dell’interesse del Comune di Leporano.
Il ricorso, pertanto, deve dichiararsi inammissibile.
3. – Per completezza il Collegio osserva, anche ai fini dell’esercizio della funzione conformativa, che se alla nota in questione dovesse attribuirsi carattere lesivo, consistente nel potere di imporre al Comune ricorrente di non aggiudicare in via provvisoria gare ad evidenza pubblica per l’affidamento del servizio di igiene urbana, la stessa risulterebbe illegittima e – come tale – andrebbe annullata da questo Collegio in accoglimento del primo motivo di ricorso.
4. – Con il primo motivo di ricorso il Comune di Leporano evidenzia che la nota regionale impugnata avrebbe sostanzialmente paralizzato l’espletamento del servizio di raccolta rifiuti nel suo territorio, poichè da un lato avrebbe obbligato l’Ente a prorogare il contratto già in corso con la Lombardi Ecologia disattendendo le norme sull’evidenza pubblica e dall’altro avrebbe vietato immotivatamente e illegittimamente l’aggiudicazione del servizio, senza predisporre un meccanismo sostitutivo di espletamento dello stesso.
Il Comune ricorrente sottolinea che il comportamento della Regione appare ancora più paradossale se si considera che l’A.r.o. è ancora ben lontana dal potersi occupare del servizio di raccolta e smaltimento rifiuti urbani.
Infine, il Comune di Leporano deduce l’illegittimità costituzionale, nonchè la contrarietà alla normativa comunitaria dell’art. 24 della L.R. n. 24 del 2012 (di cui l’atto impugnato risulta essere secondo il ricorrente pedissequa espressione), laddove prevede che “1. Alla data di entrata in vigore della presente legge è fatto divieto ai Comuni di indire nuove procedure di gara per l’affidamento dei Servizi di spazzamento, raccolta e trasporto. 2. Dalla data di pubblicazione della deliberazione della Giunta regionale di perimetrazione degli ARO di cui all’articolo 8, comma 6, è fatto divieto ai Comuni di aggiudicare in via provvisoria gare a evidenza pubblica per l’affidamento dei servizi di spazzamento, raccolta e trasporto”.
Ciò in quanto, a parere del Comune ricorrente, la mera perimetrazione amministrativa dell’A.r.o. non comporta la gestione del servizio, ma semplicemente la delimitazione delle aree in cui lo stesso dovrà essere eseguito al fine di raggiungere l’obiettivo di economicità dell’azione amministrativa.
Di fatto, secondo il Comune di Leporano, le disposizioni regionali succitate, sospendono il servizio di igiene urbana e, la mancata predisposizione di un meccanismo alternativo per l’espletamento del servizio medesimo, violerebbe il diritto alla salute in capo ad ogni cittadino.
Il Comune di Leporano, infine, rammenta gli eventi che hanno interessato la Regione Campania per quanto riguarda la gestione dei rifiuti.
Per comprendere come mai questo Collegio, qualora il ricorso fosse stato ammissibile, avrebbe ritenuto comunque illegittima la nota regionale impugnata, è necessario procedere ad una breve ricostruzione della normativa nazionale e regionale che ha interessato la materia dei servizi pubblici locali di rilevanza economica e, in particolare, del servizio di gestione dei rifiuti urbani.
In generale e per quanto interessa in questa sede, in materia di servizi pubblici locali a rilevanza economica si è assistito:
a) all’abrogazione della relativa disciplina di cui all’ art. 23 bis del D.L. 25.6.2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla Legge 6.8.8.2008, n. 133 (modificato dall’art. 30, comma 26, della Legge 23.7.2009, n. 99 e, in modo rilevante, dall’art. 15 del D.L. 25.9.2009, n. 135) ad opera del referendum del 12 e 13 giugno 2011 e del conseguente decreto del Presidente della Repubblica;
b) all’entrata in vigore dell’art. 4 del D.L. 13.8.2011, n. 138 – recante l’adeguamento della disciplina dei servizi pubblici locali al referendum popolare e alla normativa dell’Unione Europea – dichiarato costituzionalmente illegittimo dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 199 del 20 luglio 2012;
c) all’entrata in vigore altresì dell’art. 3 bis del d.l. n. 138 del 2011, rubricato “Ambiti territoriali e criteri di organizzazione dello svolgimento dei servizi pubblici locali” (che è sopravvissuto all’intervento della Corte Costituzionale sopra richiamato) che recita “1. A tutela della concorrenza e dell’ambiente, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano organizzano lo svolgimento dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica definendo il perimetro degli ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei tali da consentire economie di scala e di differenziazione idonee a massimizzare l’efficienza del servizio e istituendo o designando gli enti di governo degli stessi, entro il termine del 30 giugno 2012. La dimensione degli ambiti o bacini territoriali ottimali di norma deve essere non inferiore almeno a quella del territorio provinciale.(¦) Fermo restando il termine di cui al primo periodo del presente comma che opera anche in deroga a disposizioni esistenti in ordine ai tempi previsti per la riorganizzazione del servizio in ambiti, è fatta salva l’organizzazione di servizi pubblici locali di settore in ambiti o bacini territoriali ottimali già prevista in attuazione di specifiche direttive europee nonchè ai sensi delle discipline di settore vigenti o, infine, delle disposizioni regionali che abbiano già avviato la costituzione di ambiti o bacini territoriali in coerenza con le previsioni indicate nel presente comma. Decorso inutilmente il termine indicato, il Consiglio dei Ministri, a tutela dell’unità giuridica ed economica, esercita i poteri sostitutivi di cui all’articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131, per organizzare lo svolgimento dei servizi pubblici locali in ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei, comunque tali da consentire economie di scala e di differenziazione idonee a massimizzare l’efficienza del servizio. 1-bis. Le funzioni di organizzazione dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica, compresi quelli appartenenti al settore dei rifiuti urbani, di scelta della forma di gestione, di determinazione delle tariffe all’utenza per quanto di competenza, di affidamento della gestione e relativo controllo sono esercitate unicamente dagli enti di governo degli ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei istituiti o designati ai sensi del comma 1 del presente articolo.(¦)”;
d) all’entrata in vigore dell’art. 34, commi 20 e 21 del D.L. 18.10.2012, n. 179 secondo il quale “Per i servizi pubblici locali di rilevanza economica, al fine di assicurare il rispetto della disciplina europea, la parità tra gli operatori, l’economicità della gestione e di garantire adeguata informazione alla collettività di riferimento, l’affidamento del servizio è effettuato sulla base di apposita relazione, pubblicata sul sito internet dell’ente affidante, che dà conto delle ragioni e della sussistenza dei requisiti previsti dall’ordinamento europeo per la forma di affidamento prescelta e che definisce i contenuti specifici degli obblighi di servizio pubblico e servizio universale, indicando le compensazioni economiche se previste. 21. Gli affidamenti in essere alla data di entrata in vigore del presente decreto non conformi ai requisiti previsti dalla normativa europea devono essere adeguati entro il termine del 31 dicembre 2013 pubblicando, entro la stessa data, la relazione prevista al comma 20. Per gli affidamenti in cui non è prevista una data di scadenza gli enti competenti provvedono contestualmente ad inserire nel contratto di servizio o negli altri atti che regolano il rapporto un termine di scadenza dell’affidamento. Il mancato adempimento degli obblighi previsti nel presente comma determina la cessazione dell’affidamento alla data del 31 dicembre 2013”;
e) alla successiva entrata in vigore dell’art. 13 del D.L. 30.12.2013, n. 150 secondo il quale “1. In deroga a quanto previsto dall’articolo 34, comma 21 del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221, al fine di garantire la continuita’ del servizio, laddove l’ente responsabile dell’affidamento ovvero, ove previsto, l’ente di governo dell’ambito o bacino territoriale ottimale e omogeneo abbia gia’ avviato le procedure di affidamento pubblicando la relazione di cui al comma 20 del medesimo articolo, il servizio e’ espletato dal gestore o dai gestori gia’ operanti fino al subentro del nuovo gestore e comunque non oltre il 31 dicembre 2014. 2. La mancata istituzione o designazione dell’ente di governo dell’ambito territoriale ottimale ai sensi del comma 1 dell’articolo 3-bis del decreto-legge del 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, ovvero la mancata deliberazione dell’affidamento entro il termine del 30 giugno 2014, comportano l’esercizio dei poteri sostitutivi da parte del Prefetto competente per territorio, le cui spese sono a carico dell’ente inadempiente, che provvede agli adempimenti necessari al completamento della procedura di affidamento entro il 31 dicembre 2014. 3. Il mancato rispetto dei termini di cui ai commi 1 e 2 comporta la cessazione degli affidamenti non conformi ai requisiti previsti dalla normativa europea alla data del 31 dicembre 2014”.
L’attuale quadro normativo è, quindi, finalizzato a incentivare il ricorso a forme efficienti di gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica da parte delle amministrazioni locali competenti attraverso, in particolare, la previsione dell’obbligo di progressiva regolarizzazione degli affidamenti non conformi ai parametri dettati dalla normativa europea.
Dal quadro normativo nazionale sopra delineato pare quindi potersi desumere che in materia di affidamento dei servizi pubblici locali a rilevanza economica trovi immediata applicazione nell’ordinamento italiano la normativa comunitaria, così come del resto aveva già evidenziato la Corte Costituzionale con la sentenza 26.1.2011, n. 24 in relazione alla situazione che si sarebbe verifica a seguito dell’abrogazione per via referendaria dell’art. 23 bis del D.L. n. 112 del 2008 “all’abrogazione dell’art. 23 bis (¦) deriverebbe l’applicazione immediata nell’ordinamento italiano della normativa comunitaria (¦) relativa alle regole concorrenziali minime in tema di gara ad evidenzia pubblica per l’affidamento della gestione di servizi pubblici di rilevanza economica”.
Nella specifica materia del servizio di igiene urbana, in linea generale, si osserva che il D.Lgs. 30 aprile 2006, n. 152 ha radicalmente innovato la relativa disciplina, attraverso l’introduzione del modulo gestionale del ciclo integrato in ambiti territoriali.
La titolarità delle funzioni e competenze in materia è stata attribuita all’Autorità d’Ambito (art. 200), mentre la gestione del ciclo integrato deve essere affidata, dalla predetta Autorità , ad un gestore unico da scegliersi con procedura di evidenza pubblica (art. 202).
Più nello specifico, per quanto riguarda le competenze dei Comuni, l’art. 198, comma 1 del D.Lgs. 30 aprile 2006, n. 152 prevede che “1. I comuni concorrono, nell’ambito delle attività svolte a livello degli ambiti territoriali ottimali di cui all’articolo 200 e con le modalità ivi previste, alla gestione dei rifiuti urbani ed assimilati. Sino all’inizio delle attività del soggetto aggiudicatario della gara ad evidenza pubblica indetta dall’Autorità d’ambito ai sensi dell’articolo 202, i comuni continuano la gestione dei rifiuti urbani e dei rifiuti assimilati avviati allo smaltimento in regime di privativa nelle forme di cui all’articolo 113, comma 5, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267”.
L’ articolo 200, comma 1, del medesimo Decreto Legislativo, rubricato “Organizzazione territoriale del servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani” stabilisce che “La gestione dei rifiuti urbani è organizzata sulla base di ambiti territoriali ottimali delimitati dal piano regionale di cui all’articolo 199, nel rispetto delle linee guida di cui all’articolo 195, comma 1, lettere m), n) ed o), e secondo i seguenti criteri: (¦) 2. Le regioni, sentite le province ed i comuni interessati, nell’ambito delle attività di programmazione e di pianificazione di loro competenza, entro il termine di sei mesi dalla data di entrata in vigore della parte quarta del presente decreto, provvedono alla delimitazione degli ambiti territoriali ottimali, nel rispetto delle linee guida di cui all’articolo 195, comma 1, lettera m). Il provvedimento è comunicato alle province ed ai comuni interessati. (¦) 4. Le regioni disciplinano il controllo, anche in forma sostitutiva, delle operazioni di gestione dei rifiuti, della funzionalità dei relativi impianti e del rispetto dei limiti e delle prescrizioni previsti dalle relative autorizzazioni.”.
Il successivo articolo 201, rubricato “Disciplina del servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani” prevede poi che “1. Al fine dell’organizzazione del servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, entro il termine di sei mesi dalla data di entrata in vigore della parte quarta del presente decreto, disciplinano le forme e i modi della cooperazione tra gli enti locali ricadenti nel medesimo ambito ottimale, prevedendo che gli stessi costituiscano le Autorità d’ambito di cui al comma 2, alle quali è demandata, nel rispetto del principio di coordinamento con le competenze delle altre amministrazioni pubbliche, l’organizzazione, l’affidamento e il controllo del servizio di gestione integrata dei rifiuti. 2. L’Autorità d’ambito è una struttura dotata di personalità giuridica costituita in ciascun ambito territoriale ottimale delimitato dalla competente regione, alla quale gli enti locali partecipano obbligatoriamente ed alla quale è trasferito l’esercizio delle loro competenze in materia di gestione integrata dei rifiuti. 3. L’Autorità d’ambito organizza il servizio e determina gli obiettivi da perseguire per garantirne la gestione secondo criteri di efficienza, di efficacia, di economicità e di trasparenza; a tal fine adotta un apposito piano d’ambito in conformità a quanto previsto dall’articolo 203, comma 3. 4. Per la gestione ed erogazione del servizio di gestione integrata e per il perseguimento degli obiettivi determinati dall’Autorità d’ambito, sono affidate, ai sensi dell’articolo 202 e nel rispetto della normativa comunitaria e nazionale sull’evidenza pubblica, le seguenti attività : a) la realizzazione, gestione ed erogazione dell’intero servizio, comprensivo delle attività di gestione e realizzazione degli impianti; b) la raccolta, raccolta differenziata, commercializzazione e smaltimento completo di tutti i rifiuti urbani e assimilati prodotti all’interno dell’Ato¦”.
L’articolo 202, al comma 1, recita infine “L’Autorità d’ambito aggiudica il servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani mediante gara disciplinata dai principi e dalle disposizioni comunitarie, secondo la disciplina vigente in tema di affidamento dei servizi pubblici locali in conformità ai criteri di cui all’articolo 113, comma 7, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nonchè con riferimento all’ammontare del corrispettivo per la gestione svolta, tenuto conto delle garanzie di carattere tecnico e delle precedenti esperienze specifiche dei concorrenti, secondo modalità e termini definiti con decreto dal Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare nel rispetto delle competenze regionali in materia”.
Ciò posto, dal riassunto e specifico quadro normativo nazionale sul servizio di igiene urbana è dato evincere che (in merito si veda T.A.R. Campania – Salerno, Sez. I, 23 settembre 2010, n. 11099):
a) l’Autorità d’Ambito ha la titolarità delle funzioni nella materia dei rifiuti e procede all’affidamento della gestione del ciclo integrato con procedura di evidenza pubblica;
b) i Comuni, nelle more dell’operatività del nuovo regime di gestione, conservano la competenza in materia e, quindi, la legittimazione ad affidare il servizio con procedura di evidenza pubblica, in conformità alla disciplina nazionale e comunitaria di settore.
Durante il regime transitorio, quindi, in base alla legislazione nazionale, i Comuni non sono privati del potere di organizzare il servizio di igiene urbana in attesa che entri a regime la gestione del medesimo da parte dell’Autorità .
Essi pertanto, in base a considerazioni di opportunità e convenienza (id est di merito), sono liberi di decidere di indire una nuova gara ad evidenza pubblica per la scelta dell’affidatario del servizio di igiene urbana, rispettando le competenze istituzionali in materia così come stabilite dalla legislazione nazionale (in merito T.A.R. Toscana, sez. I, 3 giugno 2014, n. 991).
Come ha osservato correttamente il T.A.R. Campania “nella volontà del legislatore, lo spartiacque tra il vecchio regime (fondato sulla competenza comunale) ed il nuovo sistema (gestione integrata) è rappresentato dal completamento della complessa fase di avvio della gestione integrata (definizione degli ambiti, istituzione dell’Autorità d’Ambito, scelta del gestore unico) e, dunque, dalla concreta operatività della gestione integrata”.
Nella Regione Puglia le norme del D.Lgs. n. 152 del 2006, per quanto interessa nella presente sede, sono state attuate dalla Legge Regionale 20 agosto 2012, n. 24 (modificata dalla L.R. 13 dicembre 2012, n. 42) “Rafforzamento delle pubbliche funzioni nell’organizzazione e nel governo dei Servizi pubblici locali”.
In generale, l’art. 1 della Legge suddetta recita “2. La presente legge regolamenta e organizza, in conformità con i principi definiti dalla disciplina dell’Unione europea e in attuazione della disciplina statale, lo svolgimento dei servizi pubblici locali di rilevanza economica. 3. Sono sottoposti alla presente legge i servizi di raccolta e smaltimento dei rifiuti e i servizi di trasporto pubblico locale. 4. I servizi sono organizzati ed erogati all’interno di Ambiti territoriali ottimali (ATO) al fine di consentire economie di scala e di differenziazione idonee a massimizzare l’efficienza del servizio. 5. I soggetti cui viene affidata la gestione dei servizi pubblici locali sono individuati attraverso procedure, conformi ai principi dell’UE e alle vigenti norme statali settoriali, aperte e trasparenti, volte a garantire un effettivo sviluppo della concorrenza nella salvaguardia del diritto di accesso universale ai servizi pubblici e dei diritti degli utenti…”.
La Legge Regionale n. 24 del 2012 reca, altresì, una peculiare disciplina transitoria onde evitare che, in attesa della determinazione degli ˜ambiti ottimali’, gli enti locali procedano autonomamente ad affidare il servizio di igiene urbana (cfr. le norme sancite dall’art. 24, co. 1 e 2 che hanno vietato ai comuni facenti parte degli A.r.o., individuati dalla regione, sia di indire nuove procedure di gara dalla data di entrata in vigore della legge medesima, sia di dare corso ad aggiudicazioni provvisorie relative a procedure selettive bandite in precedenza dalla data di pubblicazione della deliberazione della Giunta regionale di perimetrazione degli A.r.o.) (sul punto vedasi Cons. Stato, sez. V, 11 luglio 2014, n. 3563).
Il sistema disegnato dalla legislazione, sia nazionale che regionale, prevede quindi che siano le autorità competenti per ciascun ambito a programmare ed organizzare il servizio di gestione dei rifiuti urbani e che, dunque, le stesse effettuino l’affidamento ad un unico gestore per ciascun ambito.
Questo è il sistema “a regime”, per giungere al quale è però necessario che le autorità e gli Enti che in esse sono rappresentati “collaborino lealmente ed efficacemente al fine di individuare un punto di partenza del sistema medesimo, mediante un meccanismo che consenta di passare dagli affidamenti in essere effettuati dalle singole amministrazioni all’affidamento unico da parte delle autorità ” (T.A.R. Toscana, sez. I, 3 giugno 2014, n. 991).
Durante il regime transitorio, così come prevede la normativa nazionale e ribadito dal T.A.R. Campania – Salerno, Sez. I, 23 settembre 2010, n. 11099, ai Comuni non può ritenersi sottratta la possibilità di indire gara pubbliche per l’individuazione del gestore del servizio di igiene urbana.
Una Legge Regionale che impedisse ai Comuni di procedere all’indizione di una gara siffatta dovrebbe ritenersi in contrasto con la normativa comunitaria in materia di appalti pubblici (sul punto vedasi la Direttiva 2004/18/CE. Si evidenzia peraltro che, entro il 18.4.2016, dovranno essere recepite negli ordinamenti nazionali la Direttiva 2014/24/CE sugli appalti pubblici che abroga, a decorrere dal 18.4.2016, la direttiva 2004/18/CE e la Direttiva 2014/23/CE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione) – e, pertanto, dovrebbe essere disapplicata dal giudice nazionale.
Appare infatti difficilmente compatibile con la normativa comunitaria in materia di appalti pubblici l’imposizione del divieto per gli Enti locali di indire nuove gare fintantochè non vi provveda l’Ar.o., con la conseguente ed inevitabile necessità per questi ultimi di prorogare i contratti in essere o di affidare il servizio attraverso lo strumento eccezionale dell’ordinanza contingibile ed urgente (della quale non ricorrerebbero i presupposti) ovvero attraverso a forme di negoziazione diretta (in violazione della normativa comunitaria).
Si rammenta che il giudice nazionale ha l’obbligo di applicare integralmente il diritto comunitario, disapplicando di conseguenza la norma interna confliggente (in merito si richiama CGCE, 9 marzo 1978, causa 106/77 Simmenthal e 8 giugno 2000, causa C-258/98 “¦secondo una giurisprudenza costante, il giudice nazionale incaricato di applicare, nell’ambito della propria competenza, le disposizioni del diritto comunitario ha l’obbligo di garantire la piena efficacia di tali norme, disapplicando all’occorrenza, di propria iniziativa, qualsiasi disposizione contrastante della legislazione nazionale, anche posteriore, senza doverne chiedere o attendere la previa rimozione in via legislativa o mediante qualsiasi altro procedimento costituzionale”.
Le norme contenute nell’art. 24, commi 1 e 2, della Legge 24 del 2012 della Regione Puglia, se non interpretate nei ristretti limiti di vietare ai Comuni di indire e aggiudicare gare solo dall’effettivo avvio della gestione del servizio di igiene urbana da parte dell’A.r.o. si pongono quindi in contrasto con la normativa comunitaria e, pertanto, dovrebbero essere disapplicate.
Del resto il dato letterale delle norme suddette risulta in contrasto con la stessa ratio legis, atteso che le norme, essendo finalizzate ad evitare la sovrapposizione di due gestori diversi, quello individuato con gara dal Comune e quello individuato con gara dall’Ar.o., dovrebbero presupporre logicamente una piena operatività dell’A.r.o. e non già la mera perimetrazione.
Ciò premesso, rilevato che il chiaro tenore del dato letterale delle norme in questione non consente di pervenire ad una interpretazione contra litteram, dovrebbe ritenersi ricorrere l’ipotesi della diretta disapplicazione, per contrasto con le norme comunitarie, dei commi 1 e 2 dell’art. 24 della Legge Regionale n. 24 del 2012 e la conseguente illegittimità della nota oggetto di impugnazione che di tale norma fa mera applicazione.
Il Comune di Leporano può, e anzi deve, garantire il servizio di raccolta e di gestione dei rifiuti urbani in attesa che si concludano, da parte dell’A.r.o., le procedure volte all’affidamento dello stesso ad un gestore unico per l’intero ambito di competenza.
Le sue iniziative, però, non devono mettere in pericolo l’efficacia e l’efficienza del futuro servizio di ambito, come accadrebbe se il servizio in parte del suo territorio fosse per lungo tempo affidato ad un gestore diverso da quello che sarà dalla stessa Autorità individuato (sul punto vedasi T.A.R. Toscana, sez. I, 3 giugno 2014, n. 991).
Questo Collegio ritiene che tale risultato di contemperamento tra istanze diverse possa essere raggiunto adeguatamente mediante la clausola inserita nel bando secondo la quale l’appalto per il servizio di igiene urbana avrà termine prima della scadenza pattuita ed il relativo contratto si considererà risolto di diritto nel caso di avvio del suddetto servizio pubblico organizzato dalla Regione Puglia o dal Consiglio dei Ministri o da qualsiasi altro organo sovra comunale in ambiti o bacini territoriali ottimali ed omogenei tali da consentire economie di scala e di differenziazione idonee a massimizzare l’efficienza dello stesso servizio.
Il Comune di Leporano è titolare del potere-dovere di continuare a gestire il servizio di raccolta dei rifiuti urbani durante il periodo transitorio fino a che il nuovo sistema, con la gestione a livello di ambito, non sarà operativo, e a tale momento cesserà la sua competenza.
Nel caso di specie, dagli atti di causa risulta che la Giunta della Regione Puglia abbia provveduto all’approvazione, (cfr. deliberazione n. 2147 del 23 ottobre 2012, pubblicata sul B.U.R.P. n. 160 del 7.11.2012, Allegato n. 2 della memoria di costituzione della Regione Puglia depositata in data 10.6.2013), della perimetrazione degli A.r.o., ai sensi dell’art. 8, comma 6, L.R. n. 24 del 2012.
Agli atti, inoltre, risulta che con deliberazione della Giunta Regionale 13.5.2013, n. 957 (Allegato n. 5 della memoria di costituzione della Regione Puglia) la Regione Puglia abbia attivato la procedura sostitutiva di cui all’art. 14, comma 2 della L.R. n. 24 del 2012, per la costituzione degli A.r.o. attraverso la nomina di commissari ad acta.
Dalla memoria di replica depositata dalla Regione Puglia in data 19.6.2014, si evince che con decreto n. 2 del 21.6.2013, pubblicato sul B.U.R.P. n. 105 del 29.7.2013, il nominato Commissario ad acta per la costituzione dell’Ar.o. 5/TA, di cui fa parte il Comune di Leporano, ha, tra l’altro, demandato all’Assemblea dell’A.r.o. 5/TA “l’adozione dei provvedimenti utili e necessari per l’organizzazione ed il funzionamento dell’Ufficio comune di ARO, tali da renderlo operativo¦l’attivazione, in conformità dell’art. 5 dell’allegata convenzione, delle procedure di affidamento del servizio di raccolta, spazzamento e trasporto dei rifiuti solidi urbani per l’intero ARO 5/TA¦”.
Sempre dalla memoria suddetta si evince che con determinazione dirigenziale n. 1 del 7.10.2013, l’ARO 5/TA ha indetto la “gara progettazione e coordinamento della sicurezza, in fase di progettazione, del servizio di raccolta, spazzamento e trasporto dei rifiuti solidi urbani” e che con determinazione dirigenziale n. 1 del 9.1.2014, l’ATO 5/TA ha anche provveduto all’aggiudicazione definitiva del servizio di progettazione e coordinamento della sicurezza, in fase di progettazione, del servizio di raccolta, spazzamento e trasporto dei rifiuti solidi urbani in favore del R.T.P., nonchè alla sottoscrizione del relativo disciplinare d’incarico.
Agli atti, invece, non risulta che sia stato dato l’avvio alla gestione del servizio pubblico di igiene urbana da parte della Regione Puglia o dal Consiglio dei Ministri o da qualsiasi altro organo sovra comunale in ambiti o bacini territoriali ottimali ed omogenei.
Pertanto, nei limiti sopra delineati, il Comune di Leporano può continuare a gestire il servizio di igiene urbana fino all’effettivo inizio della gestione da parte dell’A.r.o.
In questi limiti il ricorso, qualora ammissibile, sarebbe fondato e andrebbe annullata la nota regionale oggetto di impugnazione.
In considerazione della natura e della peculiarità della presente controversia, sussistono gravi ed eccezionali ragioni di equità per compensare le spese del presente giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Bari, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile nei termini di cui in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2014 e del 23 ottobre 2014 con l’intervento dei magistrati:

Antonio Pasca, Presidente
Giacinta Serlenga, Primo Referendario
Flavia Risso, Referendario, Estensore