- Camera Amministrativa

1. Edilizia e urbanistica – Edilizia residenziale pubblica – Opere urbanizzazione primaria – Definizione consorzio di urbanizzazione

2. Processo amministrativo – Giudizio impugnatorio – Legittimazione interesse – Consorzio di urbanizzazione – Sussiste

3. Edilizia e urbanistica – Edilizia residenziale pubblica – Piano attuativo – Varianti – Competenza – Consiglio comunale

1. I consorzi di urbanizzazione sono figure atipiche riconducibili alle associazioni non riconosciute di diritto privato, costituiti per la sistemazione e il miglior godimento di uno specifico comprensorio attraverso la realizzazione di opere o servizi e, in quanto tali, devono ritenersi enti esponenziali dotati di propria soggettività giuridica, ossia afferente alla comunità dei proprietari dei lotti ricadenti nel comprensorio.

2. Deve ritenersi sussistente l’interesse a ricorrere di un consorzio di urbanizzazione avverso un procedimento del Comune che imponga una diversa predisposizione della viabilità nell’ambito di un piano attuativo in relazione al quale il consorzio stesso sia stato costituito.

3. Deve ritenersi l’incompetenza della Giunta comunale a deliberare le modifiche di un piano attuativo che integri un’ipotesi di variante essenziale in relazione all’assetto urbanistico; tale modifica invero doveva essere approvata dal Consiglio comunale secondo quanto previsto dal procedimento di cui all’art. 21 della L.R. Puglia 31 maggio 1980, n. 56.

N. 01094/2014 REG.PROV.COLL.
N. 00921/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 921 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Consorzio Pozzo Cavo, rappresentato e difeso dall’avv. Valentino Follieri, con domicilio eletto presso Dario D’Innella in Bari, via Melo n. 172;

contro
Comune di San Giovanni Rotondo, rappresentato e difeso dall’avv. Giuseppe Agnusdei, con domicilio eletto presso Eda Lofoco in Bari, via Pasquale Fiore, n. 14;

per l’annullamento
della delibera di Giunta comunale del Comune di San Giovanni Rotondo n. 50 del 28 febbraio 2012, con la quale, in accoglimento della proposta dell’Ufficio tecnico comunale, si approvava la modifica della viabilità di piano del piano particolareggiato Pozzo Cavo, come riportato negli allegati grafici, notificata per la relativa attuazione al Consorzio Pozzo Cavo, , ai sensi della convenzione edilizia del 3 marzo 2000-rep. n. 18931-racc. n. 8928 – art. 13 capo I) – opere di urbanizzazione primaria – e art. 19; con nota del marzo 2012 prot. 008108 a firma del Dirigente del Settore Urbanistica e LL.PP. ing. Benedetto di Lullo e dell’Assessore all’Urbanistica geom. Salvatore Ricciardi, notificata il 29.3.2012;
nonchè
– di ogni atto antecedente, preparatorio, preordinato, presupposto o conseguente, anche infraprocedimentale, e comunque connesso;
nonchè
– per l’annullamento – con i motivi aggiunti – della nota prot. n. 25430 del 17.10.12, a firma del Dirigente del Settore Urbanistica e lavori pubblici del Comune di San Giovanni Rotondo, notificata in data 18.10.2012.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di San Giovanni Rotondo;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 giugno 2014 la dott.ssa Maria Colagrande e uditi per le parti i difensori Fabrizio Lofoco e Valentino Follieri;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
Il Consorzio Pozzo cavo riunisce i proprietari di un comparto oggetto di convenzione attuativa di una variante di piano particolareggiato del Comune di San Giovanni Rotondo approvata con delibera consiliare n. 141/99.
Il progetto del piano e della convenzione prevedeva la realizzazione di un complesso residenziale a bassa densità edificatoria, concepito come quartiere con limitata capacità di traffico, riservata sostanzialmente ai residenti, tanto da prevedere la realizzazione di strade interne a doppio senso di circolazione e a fondo cieco con fasce di rispetto (m. 5) inferiori a quelle previste dalle NTA del PRG per le strade interquartierali (m. 7.50).
Con delibera della Giunta comunale n. 50 del 28 febbraio 2012 veniva approvato il progetto di modifica, proposto dall’Ufficio tecnico comunale, della viabilità interna di comparto che prevede l’apertura dei fondi ciechi per collegare le strade interne alle adiacenti arterie cittadine tangenti il perimetro del quartiere.
La delibera veniva notificata al Consorzio per l’attuazione della variante ai sensi della convenzione che prevede la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria a cura e spese del Consorzio stesso.
Avverso il provvedimento insorge il Consorzio “Pozzo Cavo” per seguenti motivi:
1) Violazione e falsa applicazione del d.lg. n. 267/00; incompetenza della Giunta comunale; eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria; violazione e omessa applicazione delle prescrizioni del PRG e delle NTA, in quanto la delibera della Giunta si porrebbe come variazione essenziale del PRG e pertanto avrebbe dovuto essere adottata dal Consiglio Comunale ai sensi dell’art.42 del d.lg. n. 267/00, perchè incide: sul dimensionamento della viabilità , sulla classificazione delle strade interne al comprensorio consortile, che, da strade di servizio, diventano strade di viabilità di PRG, sulla superficie destinata a verde pubblico, riducendola, e infine sulla attuabilità del piano particolareggiato, come stabilito nella convenzione, perchè l’aumento della fascia di rispetto stradale, conseguente alla destinazione alla viabilità generale delle strade interne al comparto, graverebbe sulle condizioni di sfruttamento edilizio dei lotti inedificati e sulla conformità alle NTA del PRG di quelli già edificati;
2) Eccesso di potere per difetto di istruttoria, irrazionalità manifesta e violazione del principio di proporzionalità ; violazione e falsa applicazione della convenzione rep. n. 18931 racc. 8928 del 3 marzo 2000 notar Meterangelis, in quanto la delibera impugnata costringe di fatto il Consorzio, che ha realizzato il 90% delle strade previste nel piano particolareggiato, ad eliminare gran parte delle opere esistenti per realizzare il collegamento con le strade di viabilità di PRG e le opere connesse.
Si è costituito il Comune deducendo, in via preliminare, l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse poichè dall’annullamento della delibera di Giunta non deriverebbe al Consorzio alcuna utilità , nonchè l’improcedibilità per difetto dei poteri di rappresentanza attiva del rappresentante pro tempore del Consorzio in assenza di delibera espressa dei consorziati; nel merito il Comune sostiene che la Giunta ha adottato un intervento meramente settoriale e non pianificatorio, peraltro già ipotizzato nella delibera n. 40 del 26 marzo 2003 del Consiglio comunale, non impugnata dal Consorzio ricorrente, avente ad oggetto proprio la viabilità dell’area consortile, delibera seguita da ulteriori valutazioni dell’Ufficio tecnico comunale sulla funzionalità degli accessi al quartiere che hanno determinato la revisione della viabilità di piano, ancora in fase di completamento, stabilita dalla Giunta nell’ambito dei suoi ampi poteri di discrezionalità tecnica.
Respinta la prima istanza cautelare, per carenza del pericolo di danno, la Sezione ha poi accolto la seconda istanza, sospendendo l’ordine del 17 ottobre 2012 – impugnato con motivi aggiunti sostanzialmente coincidenti con i motivi di ricorso principale – rivolto al Consorzio dal Settore Urbanistica e lavori pubblici del Comune, di dare corso ai lavori inerenti alla modifica della viabilità all’interno del piano particolareggiato in località Pozzo Cavo.
Occorre preliminarmente esaminare le eccezioni di inammissibilità per carenza di interesse e improcedibilità sollevate dal Comune resistente.
I consorzi di urbanizzazione sono figure atipiche riconducibili alle associazioni non riconosciute di diritto privato, costituiti per la sistemazione ed il miglior godimento di uno specifico comprensorio attraverso la realizzazione di opere o servizi (Cass. sez. I, 9 febbraio 2007, n. 2877).
Il Comune resistente, con la nota del Settore urbanistica e lavori pubblici – impugnata con motivi aggiunti – esecutiva della delibera della G.C. n. 50/2012 ha intimato al Consorzio Pozzo Cavo la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria che costituiscono, è condiviso inter partes, una modifica del piano particolareggiato di urbanizzazione del comprensorio.
E’ allora evidente che l’annullamento dei provvedimenti gravati esimerebbe il Consorzio, sia pure per conto dei proprietari consorziati, dal reintervenire sulle previsioni di piano già realizzate, mediante apertura dei fondi ciechi delle strade di quartiere, e dal maggior onere che le predette modifiche comportano a suo carico.
Tanto basta a delineare in capo al Consorzio, quale ente esponenziale – dotato di propria soggettività giuridica – della comunità dei proprietari dei lotti ricadenti nel comprensorio, una situazione sostanziale pienamente legittimante, di natura oppositiva all’intervento del Comune, e l’attualità dell’interesse a impugnare atti amministrativi lesivi, in quanto impositivi di un obbligo di fare, ulteriore rispetto a quelli previsti nella convenzione accessiva al piano.
Parimenti infondata è l’eccezione di improcedibilità per mancanza di una delibera espressa dei consorziati di conferimento dei poteri di rappresentanza attiva in capo al Presidente, costituitosi in giudizio.
Ancora in via di principio, si premette che le associazioni non riconosciute e quindi i consorzi di urbanizzazione si costituiscono mediante accordo fra i partecipanti, per il quale non è richiesta alcuna formalità , tant’è che i rapporti esterni sono disciplinati, a tutela dei terzi, dagli articoli 36 e 38 c.c, che attribuiscono la rappresentanza giudiziale a coloro che hanno compiti di presidenza o direzione dell’ente.
Il secondo comma dell’art. 38 stabilisce poi che le associazioni sono tenute in proprio, verso i terzi, per le obbligazioni assunte da chi le rappresenta e da chi ne spende il nome, rispondendone in tale ultimo caso solidalmente.
Si può quindi affermare che l’assunzione della rappresentanza dell’associazione, come la spendita del nome, senza il conferimento dei poteri di rappresentanza, costituiscono titolo, nei rapporti esterni, di responsabilità diretta dell’associazione verso i terzi per l’attività svolta.
Ma, ai fini dell’imputazione dei rapporti giuridici all’associazione, un atto di incarico, secondo lo schema tipico della rappresentanza (Cassazione civile, sez. lav. 2 agosto 2003 n. 11772) è necessario solo per coloro che abbiano agito per l’associazione, senza avere la qualità di presidente o direttore, laddove per coloro, cui dette qualifiche sono conferite dall’atto costitutivo o da successivi atti di nomina, l’imputazione all’associazione dell’attività svolta avviene ex lege, ai sensi del combinato disposto degli articoli 37 e 38 c.c. e degli accordi o atti consortili.
Il principio è stato esteso anche ai rapporti di natura non negoziale, come quello tributario e alla responsabilità extracontrattuale (Cass. 19486/09; Cass. 858/2008).
Evidentemente dunque, venendo al caso in esame, l’aver il Presidente agito in giudizio in rappresentanza del Consorzio “Pozzo Cavo” potrebbe, in ipotesi di soccombenza, radicare in capo al Consorzio l’obbligazione per il pagamento delle spese di giudizio, nè il Consorzio stesso potrebbe opporre l’inesistenza di una autorizzazione dei consorziati, considerato che il suo debito avrebbe titolo nel rapporto di rappresentanza tra esso Consorzio e il Presidente, nella persona di Giuseppe Urbano, come tale indicato in tutti gli atti del Comune inviati al Consorzio, ivi compresa la nota di trasmissione della delibera di Giunta impugnata.
Pertanto deve essere disattesa l’eccezione del Comune di improcedibilità del ricorso, per inesistenza dell’autorizzazione ad intraprendere la lite, perchè la spendita del nome del Consorzio da parte del Presidente, mediante la notifica (seguita dal deposito) del ricorso, così come impegna l’eventuale responsabilità del Consorzio per l’attività processuale svolta, a fortiori genera, in capo ad esso, il (valido) rapporto processuale, che di detta attività e responsabilità costituisce il necessario prius logico e tecnico.
Sarebbe, del resto, contrario ad ogni principio di ragionevolezza ritenere che l’art. 38 c.c. riconosca un nesso di consequenzialità diretta fra l’attività di colui che rappresenta e agisce in nome e per conto dell’associazione e la responsabilità di questa, ma lo neghi, richiedendo l’autorizzazione degli associati, quando la medesima attività possa recarle un’ utilità giuridica, senza pregiudizio dei diritti dei terzi, garantiti dal fondo comune per l’adempimento delle obbligazioni dell’associazione.
Nel merito il ricorso è fondato con particolare riferimento alla censura di incompetenza della Giunta comunale nell’adozione della variante impugnata.
Non è in discussione il fatto che la delibera di Giunta modifichi il piano viario del comprensorio consortile, così come concepito nel piano particolareggiato e nella convenzione accessiva, disponendo l’apertura dei fondi chiusi delle strade interne e il collegamento delle stesse con le adiacenti arterie di scorrimento del traffico cittadino.
Neppure è contestato che l’esecuzione della variante della viabilità comporta l’adeguamento delle fasce di rispetto stradale del comprensorio consortile le cui dimensioni aumenterebbero da m. 5.00 a m. 7.50, con conseguente riduzione degli spazi di verde pubblico – nella misura occorrente all’ampliamento delle fasce di rispetto stradale e nuova conformazione dei lotti non ancora edificati – perchè l’ampliamento della fascia, previsto nel piano particolareggiato, estende di fatto il relativo vincolo di inedificabilità su una parte di suolo che ha vocazione edificatoria secondo il PRG.
Ma l’effetto più rilevante della modifica del piano è la sopravvenuta difformità delle costruzioni del comparto localizzate a distanza inferiore a 7.50 m dalle strade del comprensorio da collegare alla viabilità generale, come dedotto dal Consorzio ricorrente e non contestato dal Comune.
Una modificazione del genere, in quanto contrastante con le norme tecniche di attuazione del piano regolatore, è attuabile esclusivamente mediante la variante al piano particolareggiato, ma non per mezzo di attività edilizia privata in esecuzione della convenzione in base alla quale a suo tempo è stata eseguita l’edificazione, in conformità con le coeve previsioni di piano.
Ricorre pertanto un’ipotesi di variante essenziale dello strumento urbanistico generale che avrebbe dovuto essere adottata dal Consiglio comunale, seguendo il procedimento dell’art. 21 della l.r. 56/80. Lo dimostra il fatto, deducibile secondo criteri di logica razionale, che il titolare di un permesso per costruire rilasciato prima della variante adottata dalla Giunta e non ancora eseguito, dovrebbe adeguare l’opera alle diverse distanze stabilite dalle NTA per le strade di viabilità generale applicabili in seguito a detta variante, onde evitare la decadenza prevista dall’art. 15 n. 4 d.P.R. 380/01.
Infatti se è vero che la variante non dispone alcuna modifica delle NTA, di fatto comporta, per i lotti non edificati, il mutamento delle precedenti condizioni di edificabilità e, per quelli già edificati, che le costruzioni poste a distanza inferiore a 7.50 dal ciglio stradale siano obbligatoriamente arretrate, nel rispetto del PRG e delle disposizioni delle NTA la cui applicazione alle strade interne al comprensorio dipende dalla delibera impugnata, oppure che dette disposizioni siano modificate.
Si configura, in ogni caso, un mutamento dell’assetto urbanistico del territorio comunale previsto nel PRG e nelle NTA, poichè l’arretramento delle costruzioni a distanza regolamentare, come l’inedificabilità di una maggiore fascia di rispetto per i lotti non ancora edificati, altro non sono che la proiezione di un vincolo conformativo – distanza a 7.50 metri dal ciglio stradale – diverso da quello – 5 metri – imposto dal PRG e le NTA.
Invece una modifica delle NTA, intesa a salvaguardare le costruzioni esistenti, che riconduca a 5 metri la fascia di rispetto anche per le strade di viabilità generale, per la natura delle NTA di norme generali e astratte (Consiglio di Stato, sez. IV, 10/05/2012, n. 2707) avrebbe effetti su tutte le strade di PRG con caratteristiche analoghe a quelle interessate dalla variante e dunque implicherebbe, parimenti, una variazione dell’assetto fondamentale del PRG, qual è la viabilità generale.
Ne consegue che la modifica del piano particolareggiato approvato dalla Giunta comunale con delibera n. 50/12, siccome implicante una variante essenziale del PRG, non adeguatamente apprezzata in fase istruttoria, come dedotto a ragione dal Consorzio in entrambi i motivi di ricorso, doveva essere adottata e approvata dal Consiglio comunale in variante allo strumento generale, ai sensi dell’art. 21 l.r. 56/80.
Non rileva in senso contrario la delibera n. 40 del 26 marzo 2003 del Consiglio comunale che, secondo il Comune resistente, avrebbe posto le premesse, attuate dalla Giunta, della modifica della viabilità del piano.
In realtà la delibera in questione si limita a recepire la proposta di variante di alcuni consorziati per ampliare l’area di manovra di una delle strade a fondo cieco, mediante la realizzazione di una rotatoria, unitamente alla realizzazione di parcheggi e un passaggio pedonale sull’adiacente strada a traffico generale, senza interferire sui parametri urbanistici dello strumento generale.
Pertanto il ricorso deve essere accolto.
La complessità e la parziale novità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e annulla gli atti impugnati.
Spese compensate.
Contributo unificato rifuso, ai sensi dell’art. 13 comma 6 bis.1 del d.P.R. 30 maggio 2002 n. 115.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2014 con l’intervento dei magistrati:

Sergio Conti, Presidente
Desirèe Zonno, Primo Referendario
Maria Colagrande, Referendario, Estensore