- Camera Amministrativa

1. Processo amministrativo – Giudizio impugnatorio – Interesse a ricorrere – Regolamento

2. Processo amministrativo – Giudizio impugnatorio – Interesse a ricorrere- Nesso di presupposizione tra provvedimenti

3. Enti locali – Art. 78, D.Lgs. n. 267/2000 – Obbligo di ostensione

4. Enti locali – Art. 78, D.Lgs. n. 267/2000 – Conflitto d’interessi – Regola di condotta dei pubblici ufficiali

1. L’impugnativa della delibera del Consiglio comunale recante approvazione di un regolamento, per essere ammissibile, presuppone la sussistenza di una lesione immediata per il ricorrente a prescindere dall’emanazione dell’atto applicativo.

2. Ove l’atto impugnato sia stato preceduto da un provvedimento di analogo tenore, l’estensione dell’impugnativa anche a quest’ultimo è necessaria soltanto se si tratti di atto presupposto, dunque ogniqualvolta sia rilevato un nesso di presupposizione tra i due provvedimenti.

3. L’art. 78, commi 1 e 2, D.Lgs. n. 267/2000 è espressione di un obbligo generale di astensione dei membri di collegi amministrativi che si vengono a trovare in posizione di conflitto di interessi perchè portatori di interessi personali, diretti o indiretti, in contrasto potenziale con l’interesse pubblico: regola generale, pertanto, è che l’amministratore debba astenersi al minimo sentore di conflitti di interessi, reale o potenziale che sia.

4. Il conflitto d’interessi, nei suoi termini essenziali valevoli per ciascun ramo del diritto, si individua nel contrasto tra due interessi facenti capo alla stessa persona, uno dei quali di tipo “istituzionale” e un altro di tipo personale: gli elevati livelli di trasparenza e assoluta integrità che devono caratterizzare il comportamento dei pubblici ufficiali, in particolare se di nomina politico elettorale, impongono l’adozione di condotte che si collochino al di sopra di qualunque sospetto di cointeressata o di utilizzo ai fini privati di pubbliche funzioni.

N. 00850/2014 REG.PROV.COLL.
N. 00745/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 745 del 2014, proposto da:
Saverio Sgobba, rappresentato e difeso dall’avv. Marco Lancieri, con domicilio eletto presso Marco Lancieri, in Bari, via Vito Nicola De Nicolò, n. 7;

contro
Comune di Alberobello, rappresentato e difeso dall’avv. Fabrizio Lofoco, con domicilio eletto presso Fabrizio Lofoco, in Bari, via Pasquale Fiore, n. 14;

nei confronti di
Cosmo Perta;

per l’annullamento
previa sospensiva,
della Delibera di C.C. del Comune di Alberobello n. 23 del 30.4.2014, avente ad oggetto “Approvazione regolamento per l’insediamento e l’esercizio di autorimesse, parcheggi a cielo aperto, di automezzi e autoveicoli”, notificata personalmente al ricorrente il 4.6.2014, nei limiti di interesse prospettati;
di ogni altro atto connesso e/o presupposto;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Alberobello;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 25 giugno 2014 il dott. Alfredo Giuseppe Allegretta;
Uditi per le parti i difensori avv.ti Marco Lancieri e Fabrizio Lofoco;
Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;
Comunicata alle parti in forma diretta ed esplicita la possibilità di adottare una sentenza in forma semplificata, ricorrendone le condizioni previste;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
Con ricorso pervenuto in Segreteria in data 12.6.2014, Saverio Sgobba impugnava la Delibera di C.C. del Comune di Alberobello recante l’approvazione del regolamento in oggetto.
Esponeva il ricorrente di gestire, sin dal 2002, una attività di rimessa veicoli ad uso pubblico come area camper service, sita nel centro abitato di Alberobello e regolarmente autorizzata.
In tesi del ricorrente, con la Delibera approvata si realizzava una grave ed ingiusta limitazione alla propria attività , per come regolarmente svolta sino ad adesso.
Infatti, il preesistente regolamento, approvato con delibera di G.C. n. 48 del 18.5.2005, all’art. 5 prevedeva il divieto di alloggiare all’interno dei veicoli in sosta nei parcheggi siti nel territorio comunale “fatta eccezione per quelli debitamente autorizzati”.
In virtù di detta specifica deroga, l’area di sosta attrezzata gestita dal ricorrente poteva conseguentemente operare in modo pienamente legittimo.
Tale deroga regolamentare veniva direttamente contestata, dal punto di vista della sua legittimità , nel corso di un anteatto procedimento giurisdizionale intercorso fra le medesime parti della presente controversia, svoltosi dinanzi alla Seconda Sezione del T.A.R. in epigrafe.
Tale procedimento si concludeva con la sentenza n. 3263/2010, passata in giudicato, con la quale il Collegio respingeva le censure sollevate avverso la disposizione di cui all’art. 5 sopra citato, confermando la legittimità dell’attività imprenditoriale così come svolta dal ricorrente ed in particolare argomentando la decisione, in sede motivazionale, facendo leva sulla testuale presenza della menzionata deroga.
Il nuovo regolamento – impugnato nel presente procedimento – interveniva specificamente su tale assetto di interessi eliminando l’inciso derogatorio sopra ricordato, in forza del quale, come detto, nella citata sentenza, la Seconda Sezione di questo T.A.R. aveva concluso per la legittimità del mero stazionamento di campers e roulottes nell’area di sosta attrezzata gestita dal ricorrente e per il connesso pernotto.
Avverso tale provvedimento, notificato direttamente al ricorrente “per gli adempimenti di competenza” insorgeva il ricorrente sollevando avverso lo stesso plurimi profili di illegittimità .
Con memoria di costituzione del 23.6.2014, si costituiva il Comune di Alberobello sollevando tre diverse eccezioni di improcedibilità ed inammissibilità , altresì svolgendo le proprie difese nel merito.
Preliminarmente le menzionate eccezioni di improcedibilità ed inammissibilità devono essere respinte, in quanto infondate e meramente defatigatorie.
La prima eccezione preliminare di inammissibilità per difetto di interesse – sollevata in quanto il ricorrente sarebbe privo di una autorizzazione all’esercizio di attività di camping, che, in tesi dell’Amministrazione resistente, pretenderebbe di svolgere in concreto – deve essere respinta in quanto non coglie nel segno rispetto alla fattispecie dedotta in giudizio.
Il ricorrente non è titolare di una autorizzazione per l’esercizio di attività di camping e non ha manifestato volontà alcuna di ottenerne.
Egli è, viceversa, titolare di una attività di rimessa veicoli ad uso pubblico come area camper service, debitamente autorizzata, in tale veste avendo pieno ed evidente interesse all’impugnativa del regolamento in oggetto.
La seconda e la terza eccezione preliminare di inammissibilità , con correlati aspetti di improcedibilità , si poggiano in modo unitario sulla mancata tempestiva impugnazione della delibera di G.C. n. 31 del 28.3.2013 e, in tesi dell’Amministrazione, già recante statuizioni astrattamente lesive della posizione dello Sgobba, rese solo meramente esecutive in forza del regolamento impugnato.
Dall’analisi di dettaglio della citata delibera di G.C. n. 31 del 28.3.2013 e della delibera di C.C. del Comune di Alberobello n. 23 del 30.4.2014, oggetto di impugnativa, non appare sussistere alcun nesso di presupposizione della prima rispetto alla seconda tale da vincolare il ricorrente alla previa impugnazione della stessa.
La prima delibera, del resto, non viene menzionata in alcun modo quale atto amministrativo preliminare, presupposto e/o preparatorio alla seconda.
Vi è fra le due delibere una comune afferenza all’ambito della regolazione della circolazione dei veicoli nel territorio del Comune di Alberobello, ma al di là di tale tematica oggettuale condivisa, non è ravvisabile alcuna prescrizione, nella prima, che intacchi in modo diretto ed attuale la sfera di interessi del ricorrente, viceversa profondamente incisa, in via autonoma, dall’impugnata seconda delibera.
Nel merito, il ricorso è fondato e, pertanto, deve essere accolto.
Vi è stata, nell’emanazione della delibera impugnata, una evidente violazione dei doveri istituzionali assessorili ed, in particolare, del divieto di astensione ex art. 78, commi 1 e 2, D.Lgs. n. 267/2000.
Come è noto, tali commi recitano “1. Il comportamento degli amministratori, nell’esercizio delle proprie funzioni, deve essere improntato all’imparzialità e al principio di buona amministrazione, nel pieno rispetto della distinzione tra le funzioni, competenze e responsabilità degli amministratori di cui all’articolo 77, comma 2, e quelle proprie dei dirigenti delle rispettive amministrazioni.
2. Gli amministratori di cui all’articolo 77, comma 2, devono astenersi dal prendere parte alla discussione ed alla votazione di delibere riguardanti interessi propri o di loro parenti o affini sino al quarto grado. L’obbligo di astensione non si applica ai provvedimenti normativi o di carattere generale, quali i piani urbanistici, se non nei casi in cui sussista una correlazione immediata e diretta fra il contenuto della deliberazione e specifici interessi dell’amministratore o di parenti o affini fino al quarto grado.”.
La norma in esame è espressione di un obbligo generale di astensione dei membri di collegi amministrativi che si vengano a trovare in posizione di conflitto di interessi perchè portatori di interessi personali, diretti o indiretti, in contrasto potenziale con l’interesse pubblico (Cfr. Cons. St., sez. II, 18 febbraio 2004 n. 5486; sez. IV, 7 ottobre 1998 n. 1291).
Il conflitto d’interessi, nei suoi termini essenziali valevoli per ciascun ramo del diritto, si individua nel contrasto tra due interessi facenti capo alla stessa persona, uno dei quali di tipo «istituzionale» ed un altro di tipo personale (cfr. Cass., 18 maggio 2001, n. 6853 in materia condominiale; Cass. 28 dicembre 2000, n. 16205, su casi di conflitto di interessi relativi a titolari di cariche pubbliche).
In particolare, secondo il Consiglio di Stato, “come emerge dal tenore letterale dell’art. 78, comma 2, del d.lgs. n. 267 del 2000 e dalla sua ratio, la regola generale è che l’amministratore debba astenersi al minimo sentore di conflitto di interessi, reale o potenziale che sia.” (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, Sentenza n. 693/2011).
Nel caso di specie, l’assessore alle Attività Produttive del Comune di Alberobello, Cosmo Perta, nella qualità altresì di consigliere comunale, ha proposto la delibera consiliare impugnata nel presente procedimento, prendendo parte alla relativa discussione e votazione.
L’approvazione della stessa è avvenuta con 9 voti favorevoli ed 8 contrari, ossia con il voto favorevole determinante del detto assessore.
Consta agli atti, tuttavia, che il predetto, quale rappresentante legale della Società Coop. P.L.A.T.A. a r.l. risulta nominativamente titolare di una autorizzazione per apertura ed esercizio di un campeggio nella periferia di Alberobello, rilasciata in data 21 aprile 1993.
A poco vale rilevare che, con atto del 28 febbraio 2014, il Perta comunicava le proprie dimissioni sia da Amministratore che da socio della coop. P.L.A.T.A. a r.l., dimissioni formalmente accolte con verbale del Consiglio di Amministrazione della società del 27.4.2014.
In disparte ogni ovvio rilievo sui soli tre giorni di distanza fra la data di formalizzazione delle dimissione e la data di adozione della delibera impugnata, gli elevati livelli di trasparenza ed assoluta integrità che devono caratterizzare il comportamento dei pubblici ufficiali, in particolare se di nomina politico elettorale, impongono l’adozione di condotte che si collochino al di sopra di qualunque sospetto di cointeressenza o di utilizzo a fini privati di pubbliche funzioni.
Nel caso di specie, all’evidenza, tali standards non sono stati tenuti in considerazione.
Il pregresso contenzioso fra il Perta e il ricorrente, sulla stessa tematica del proposto intervento regolamentare e di cui ampia evidenza è data dalla sentenza n. 3263/2010 della Seconda Sezione di questo T.A.R.; la posizione professionale e lavorativa ultraventennale del Perta, dismessa in modo tutto da verificare sul piano della sua effettività tre giorni prima dell’adozione della menzionata delibera; l’adozione della stessa con la partecipazione ed il voto determinante del Perta; l’aver voluto disporre una, per dir così, peculiare notifica ad personam nei confronti del ricorrente del regolamento comunale così come adottato; sono tutti elementi che restituiscono un evidente quadro di distorsione dell’esercizio delle pubbliche funzioni cui si è potuti giungere nel caso di specie.
Stante l’illegittimità rilevata, la delibera impugnata dovrà essere annullata, restando assorbiti tutti i residui motivi di ricorso.
Stante la rilevante gravità dei fatti portati all’attenzione di questo Tribunale, il Collegio ritiene di dover altresì disporre l’invio di copia del presente provvedimento alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Bari ed alla Procura Regionale della Corte dei Conti per quanto di eventuale competenza, con adempimenti a carico della Segreteria.
Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla la Delibera di C.C. del Comune di Alberobello n. 23 del 30.4.2014.
Condanna il Comune di Alberobello al pagamento in favore del ricorrente delle spese di lite, che liquida in complessivi euro 3.000,00, oltre accessori, come per legge.
Dispone l’invio di copia della presente sentenza alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Bari ed alla Procura Regionale della Corte dei Conti, per quanto di eventuale competenza, con adempimenti a carico della Segreteria.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 25 giugno 2014 con l’intervento dei magistrati:

Corrado Allegretta, Presidente
Francesco Cocomile, Primo Referendario
Alfredo Giuseppe Allegretta, Referendario, Estensore