1. L’ordinanza emessa dal dirigente del Settore territorio di un Comune, volta a far adottare le misure urgenti, necessarie ed indispensabili a salvaguardare la pubblica e privata incolumità  (nella specie: messa in sicurezza di paramenti  murari, di orizzontamenti e di altre parti di un edificio) deve essere considerata illegittima posto che, trattandosi di provvedimento urgente e necessario ai fini di tutela della pubblica incolumità , la competenza ad adottarlo è funzionalmente riservata al Sindaco,  ai sensi dell’art. 54 d.lg. n. 267/00, quale ufficiale di Governo sul territorio comunale.

2. Ai sensi dell’art. 481 c.c., l’acquisto dei beni ereditari consegue all’accettazione espressa o tacita del chiamato e, pertanto, l’ordinanza emessa nei confronti dei discendenti dei proprietari di un bene immobile e volta a far adottare le misure urgenti, necessarie ed indispensabili a salvaguardare la pubblica e privata incolumità  (nella specie: messa in sicurezza di paramenti murari, di orizzontamenti e di altre parti di un edificio) è illegittima qualora l’Ente comunale non dimostri l’avvenuta accettazione dell’eredità  da parte dei destinatari del provvedimento d’urgenza.

N. 00752/2014 REG.PROV.COLL.
N. 00541/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 541 del 2014, proposto da: 
Gregorio Lafortezza, Nicola Lafortezza, Angela Lafortezza, Antonia Lafortezza, Michele Lafortezza, Giuseppe Lafortezza, Maria Lafortezza, rappresentati e difesi dall’avv. Michele Agostinacchio, con domicilio eletto presso Giuseppe Violante in Bari, piazza Umberto n. 62; 

contro
U.T.G. – Prefettura di Bari, Ministero dell’Interno, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Distrettuale Stato di Bari presso la quale sono domiciliati in Bari, via Melo n. 97; Comune di Bitonto, rappresentato e difeso dall’avv. Luigi Sorgente, con domicilio eletto presso la Segreteria T.A.R. Bari in Bari, Piazza Massari; 

per l’annullamento
– del silenzio rigetto, formatosi sul ricorso gerarchico presentato dai ricorrenti al Prefetto di Bari in data 28/10/2013 per l’annullamento, riforma o revoca dell’ordinanza del Comune di Bitonto n. 339 del 4/10/2013;
– dell’ordinanza n. 339 del 4/10/2013, a firma del dirigente ad interim del Settore territorio, notificata in data 8/10/2013 ad avente ad oggetto l’ordine di adottare tutte le misure urgenti necessarie ed indispensabili a salvaguardare la pubblica incolumità  mediante interventi edilizi sull’immobile situato in Bitonto alla via S. Andrea, angolo via Federico II, identificato in catasto al foglio n. 49 particella 1366;
– del verbale di sopralluogo del settore dei lavori pubblici del Comune di Bitonto del 17/7/2013;
– della relazione del 18/7/2013 redatta dall’Ufficio tecnico ed urbanistico del Comune di Bitonto.
 

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’ U.T.G. – Prefettura di Bari, del Ministero dell’Interno e del Comune di Bitonto;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2014 la dott.ssa Maria Colagrande e uditi per le parti i difensori Giuseppe Violante, Giovanni Cassano e Luigi Sorgente;
Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 

FATTO e DIRITTO
I ricorrenti (indicati in epigrafe) – figli di Lafortezza Francesco, morto nel 1974, a sua volta figlio di Lafortezza Gregorio, morto nel 1955, e di Napolitano Filomena morta nel 1976, proprietari questi ultimi in pari quota di un fabbricato immobile, sito nel Comune di Bitonto alla via S. Andrea angolo via Federico II, in catasto al foglio n. 49 particella 1366 – hanno ricevuto, con provvedimento del 4 ottobre 2013 del dirigente del Settore territorio del Comune di Bitonto, l’ordine di adottare tutte le misure urgenti, necessarie ed indispensabili a salvaguardare la pubblica e privata incolumità , mediante la messa in sicurezza dei paramenti murari, degli orizzontamenti e della altre parti del fabbricato sopra descritto, ormai obsoleto, degradato e da anni disabitato.
Nel provvedimento si dà  atto che l’ordine viene rivolto ad essi ricorrenti perchè presuntivamente individuati quali proprietari e/o aventi causa dell’immobile in questione.
I ricorrenti hanno impugnato il provvedimento dapprima con ricorso gerarchico al Prefetto di Bari, poi, decorso il termine di 90 giorni, hanno adito questo Tribunale per l’annullamento del silenzio rigetto e dell’ordinanza con esso gravata unitamente agli atti presupposti.
Vengono dedotte le seguenti doglianze:
1) Illegittimità  del silenzio rigetto per violazione degli articoli 2 e 3 della l. 241/90 perchè l’obbligo di concludere il procedimento con provvedimento esplicito è posto a presidio del diritto dell’interessato a conoscere le ragioni dell’agire amministrativo che restano invece inespresse, ove la stessa rimanga inerte;
2) difetto di legittimazione passiva: benchè discendenti dei proprietari defunti del fabbricato oggetto dell’ordinanza, sostengono di non esserne proprietari con conseguente loro esonero dagli obblighi di manutenzione, non avendo essi ricorrenti accettato l’eredità , nè compiuto atti di gestione del cespite ereditario;
3) violazione dell’art. 7 l. 41/90 perchè non è stato loro comunicato l’avvio del procedimento;
4) illegittimità  per incompetenza perchè, trattandosi di provvedimento urgente e necessario a fini di tutela della pubblica incolumità , la competenza ad adottarlo sarebbe funzionalmente riservata al Sindaco ex art. 54 d.lg. n. 267/00, esclusa quindi la possibilità  di delega ai dirigenti; l’aver poi adottato un’ordinanza extra ordinem per la caduta di alcuni pezzi di intonaco violerebbe il principio di proporzionalità , ben potendo il Comune agire in via giudiziaria.
Si sono costituiti la Prefettura di Bari, il Ministero degli Interni e il Comune di Bitonto che ha eccepito l’irricevibilità  del ricorso per decorso dei termini di impugnazione: il provvedimento gravato non sarebbe un’ordinanza di necessità , non ricorrendone in specie i presupposti, ma un provvedimento tipico in materia di edilizia e urbanistica, definitivo e come tale non giustiziabile attraverso il rimedio gerarchico. L’assenza dei requisiti di straordinarietà  del provvedimento gravato ricondurrebbe quindi lo stesso nell’ambito della competenza dirigenziale ai sensi del’art. 107 d.lg. n. 267/00; sul terzo motivo di ricorso il Comune obietta che i ricorrenti, chiamati all’eredità  perchè discendenti diretti (ex patre) e mediati (essendo la nonna, proprietaria pro quota, defunta dopo il padre) dei proprietari del fabbricato, sono essi stessi proprietari per successione ereditaria, non avendo dato prova di aver rinunciato all’eredità  come previsto dall’art.519 c.c.
Il Collegio ritiene che la controversia possa essere risolta in rito e nel merito accertando la natura del provvedimento gravato.
L’esame del provvedimento va a tal fine condotta, in concreto, dal punto di vista oggettivo e funzionale e, in astratto, mediante sussunzione nel tipo legale corrispondente per il principio di nominatività  degli atti amministrativi.
La legge non stabilisce – come invece accade per i provvedimenti ordinari – il contenuto, talora neppure i presupposti di adozione delle ordinanze di necessità .
Infatti le situazioni di pericolo o di emergenza, ricorrendo le quali possono essere imposte con ordinanza limitazioni alla libertà  di autodeterminazione dei privati, occupano lo spazio giuridico, non gestibile con provvedimenti tipici, di vicende imprevedibili, meritevoli di un atto di governo qui e subito e dunque la legge si limita a stabilire le finalità  generali che gli organi titolari del potere di ordinanza devono perseguire, mediante la prescrizione puntualmente motivata di divieti o obblighi, nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento, proprio perchè detti obblighi o divieti non sono predeterminati (C. cost. 27 maggio 1961 n. 26).
Si tratta di prerogative normalmente riservate ad organi dotati di poteri normativi per la riserva stabilita dall’art. 23 Cost., che in condizioni di emergenza sono conferite ad organi di indirizzo politico – amministrativo (Ministro – a livello territoriale Prefetto e Sindaci, quali organo di Governo – Presidenti di Regioni e Province autonome).
Applicando detti principi al caso in esame e considerato che l’indicazione della fonte del potere, in specie l’art. 107 d.lg. n.267/00, non è d’ostacolo a diversa qualificazione del provvedimento, è possibile pervenire alla conclusione che il provvedimento gravato è effettivamente un’ordinanza di necessità  e urgenza.
Non solo infatti il Comune, pur avendo eccepito che si tratta di un provvedimento tipico in materia edilizia e urbanistica, non ne ha indicato il tipo ordinamentale afferente ai poteri di gestione dei dirigenti, ma – in positivo – sono evidenti i tratti propri del provvedimento contingibile, finalizzato a prevenire un grave pericolo per l’incolumità  dei cittadini, ex art. 54 d.lg. n. 267/00, riservato alla competenza del Sindaco: la constatazione di un potenziale pericolo per l’incolumità  pubblica, tanto da doversi interdire immediatamente la circolazione al transito pedonale e veicolare e contestualmente ordinare l’adozione delle misure urgenti, necessarie ed indispensabili a coloro che, solo presuntivamente, risultano proprietari del fabbricato.
Ed è quest’ultimo l’elemento più significativo.
La necessità  di intervenire con urgenza ha orientato la volontà  decisionale dell’organo emanante, al punto che è stato ritenuto secondario che i destinatari dell’ordine siano comprovatamente i proprietari del fabbricato, essendo stato ritenuto sufficiente che essi appaiano tali, non potendosi attendere altro tempo per svolgere più approfondite indagini sulla titolarità .
Ciò dimostra che l’obbligo loro imposto ha titolo solo – perciò e per giunta con violazione dei principi generali dell’ordinamento cui sono vincolati i poteri extra ordinem ai sensi dell’art. 54 d.lg.n. 267/00 (C.Cost. 115/11) – nella necessità  e urgenza di far fronte ad un pericolo imminente.
A ragione, dunque, i ricorrenti eccepiscono di non essere proprietari del fabbricato perchè, sebbene chiamati all’eredità  che si acquista con l’accettazione ex art. 481 c.c., essi non l’hanno accettata.
Alla natura di ordinanza extra ordinem del provvedimento gravato consegue quindi il rigetto dell’eccezione di irricevibilità  avanzata dal Comune, stante il vincolo gerarchico fra il Sindaco quale ufficiale di Governo e il Prefetto, cui ritualmente i ricorrenti hanno proposto ricorso amministrativo (Consiglio di Stato, sez. VI, 19 giugno 2008, n. 3076) e, nei 60 giorni dal silenzio rigetto, ricorso a questo Tribunale ai sensi degli articoli 2 e 6 del d.P.R. n.1199/70 (Consiglio di Stato, sez. VI, 09/07/2012, n. 4004).
Per la stessa ragione, deve essere accolto il quarto motivo di ricorso per vizio di incompetenza poichè l’adozione di ordinanze finalizzate, come nel caso in esame, a prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumita’ pubblica è riservata al Sindaco quale ufficiale di Governo sul territorio comunale.
Parimenti fondata risulta la doglianza di cui al secondo motivo, con cui si lamenta che gli odierni ricorrenti non sono proprietari del fabbricato perchè, sebbene chiamati all’eredità  essi non l’hanno accettata.
Infatti, ai sensi dell’art. 481 c.c., l’acquisto dei beni ereditari consegue all’accettazione espressa o tacita del chiamato. Tuttavia l’onere gravante sul Comune di provare tale circostanza, che costituisce il presupposto di legittimità  del provvedimento, non è stato assolto.
Non può disporsi l’annullamento del silenzio rigetto domandato dai ricorrenti in quanto il silenzio ha il valore legale tipico non di decisione di diniego, ma di presupposto processuale per la proposizione del ricorso giurisdizionale (Consiglio di Stato, sez. V, 14/02/2011, n. 950), nè degli altri atti impugnati – verbale di sopralluogo del settore dei lavori pubblici del Comune di Bitonto del 17/7/2013 e relazione del 18/7/2013 redatta dall’Ufficio tecnico ed urbanistico del Comune di Bitonto, in quanto privi di autonoma capacità  lesiva.
Restano assorbite le altre doglianze.
La peculiarità  delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese di causa.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e annulla l’ordinanza del Comune di Bitonto n. 339 del 4 ottobre 2013.
Spese compensate.
Contributo unificato rifuso ex art. 13 c 6-bis.1 d.P.R. 30.5.2002 n. 115.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2014 con l’intervento dei magistrati:
 
 
Sergio Conti, Presidente
Desirèe Zonno, Primo Referendario
Maria Colagrande, Referendario, Estensore
 
 
 
 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 18/06/2014
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)