- Camera Amministrativa

1. Processo amministrativo – Giudizio di ottemperanza – Variante P.R.G. – Precedente alla sentenza di annullamento – Assenza riesame assetto territoriale – Elusione esecuzione giudicato

2. Processo amministrativo – Giudizio di ottemperanza – Variante P.R.G. – Implicazione obbligo conformazione al giudicato – Modalità riesame situazione – Procedimento ad hoc

3. Processo amministrativo – Giudizio di ottemperanza – Variante P.R.G. – Omesso riscontro osservazioni illegittimamente respinte – Rigetto istanza c.e. – Nullità – Ragioni

1. Non costituisce ottemperanza al giudicato di annullamento di uno strumento urbanistico la variante intervenuta prima della sentenza di cui si chiede l’esecuzione ove risulti priva della necessaria finalità di riesame dell’assetto territoriale censurato.

2. L’obbligo di conformarsi al giudicatosi formatosi in tema di assetto del territorio implica la necessità di scrutinare la situazione giuridica del suolo in questione, avviando un (sub)procedimento ad hoc.

3. àˆ nullo per elusione di giudicato di annullamento dell’approvazione di una variante integrativa al P.R.G. il rigetto dell’istanza di rilascio di una c.e., ove la p.A. non abbia dato riscontro alle osservazioni del ricorrente immotivatamente respinte in seno al procedimento attinto dalla pronuncia giurisdizionale cassatoria.

N. 00583/2014 REG.PROV.COLL.
N. 01275/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1275 del 2013, proposto da:
Marmo in S.r.l., rappresentato e difeso dall’avv. Donato Antonucci, con domicilio eletto presso Donato Antonucci in Bari, via Piccinni, 59;

contro
Comune di Bitonto, rappresentato e difeso dall’avv. Maria Assunta Labianca, con domicilio eletto presso Segreteria T.A.R. Bari in Bari, Piazza Massari; Regione Puglia;

per l’ottemperanza
“della sentenza del Tar Puglia-Bari, Sezione Terza, n. 5389, pubblicata in data 19 novembre 2004, passata in giudicato.”

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Bitonto;
Viste le memorie difensive;
Visto l ‘art. 114 cod. proc. amm.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 2 aprile 2014 la dott.ssa Maria Colagrande e uditi per le parti i difensori Donato Antonucci e Maria Assunta Labianca;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso depositato il 10 novembre 2000 la Marmo s.r.l., proprietaria di alcuni terreni, aventi destinazione agricola, censiti al catasto terreni del Comune di Bitonto chiedeva:
– l’annullamento della delibera della Giunta della Regione Puglia n. 413 del 4.5.1999, che aveva approvato la variante integrativa al P.R.G. per gli insediamenti industriali e/o commerciali lungo la S.S. n. 98, adottata con delibera commissariale n. 459 del 9.8.1994 e della delibera del Consiglio Comunale n. 99 del 30.10.1999, di presa d’atto della precitata delibera di Giunte regionale n. 413/99, nella parte in cui hanno rigettato le osservazioni di essa ricorrente, stabilendo di non includere i terreni dei quali essa è titolare (e ove aspirava a realizzare un opificio) fra quelli destinati ad attività produttive e commerciali, benchè i criteri ispiratori della variante adottata con la delibera commissariale indicassero “la necessità di creare nuovi posti di lavoro nei vari settori dell’artigianato, industria e commercio” e le stesse osservazioni della ricorrente (alla delibera commissariale n. 459 del 9.8.1994) prospettassero positive ricadute economiche ed occupazionali conseguenti all’accoglimento dell’istanza di ritipizzazione;
– dichiararsi l’illegittimità del silenzio serbato dal Comune sulla istanza di rilascio di concessione edilizia n. 15/1989 avanzata dalla ricorrente per la realizzazione di un opificio industriale (part.lle nn. 135, 290, 301, 300, 200, 329, 357, 354, 358 distinte in catasto al foglio n 63) sui terreni di sua proprietà ;
– l’annullamento della delibera del Consiglio comunale n. 93 del 2.4.1996 di esame delle osservazioni della ricorrente alla variante integrativa del P.R.G.;
2. Il TAR con sentenza del 19 novembre 2004 n. 5389 annullava i provvedimenti impugnati per difetto di motivazione “nei limiti dell’interesse della ricorrente con salvezza delle ulteriori determinazioni dell’Amministrazione”.
3. Permanendo l’inerzia del Comune, nonostante la diffida del 29.9.2009 ad adempiere al giudicato, la ricorrente con ricorso in ottemperanza, ritualmente notificato e depositato, si è rivolta nuovamente a questo Tribunale per l’esecuzione della predetta sentenza Tar Bari n. 5389/04.
Il Comune, costituendosi ha eccepito il difetto di interesse al ricorso, sostenendo di essersi in realtà conformato al giudicato, con l’ adozione della variante generale del PRG per delibera consiliare n. 100/1998, approvata con delibera della Giunta regionale n.1015 del 21.7.05, che ha confermato la tipizzazione a zona agricola dei terreni della ricorrente.
A sostengo della predetta eccezione, l’Amministrazione ha poi adottato, il 5.12.2013, dopo la notifica del ricorso, il preavviso di rigetto dell’istanza di rilascio di concessione edilizia n. 15/1989, sul presupposto che la variante integrativa, approvata con delibera della Giunta regionale n. 413/1999, riguardasse solo gli insediamenti esistenti e le aree contermini ove realizzare eventuali ampliamenti, tanto che la prima stesura della stessa era stata bocciata dalla Regione perchè sovradimensionata laddove consentiva il cambio di destinazione urbanistica di alcune aree da agricole e produttive.
4. Con note difensive del 14.12.2013 la ricorrente ha replicato alla prima eccezione affermando che la variante generale del PRG non riguarda i terreni a destinazione industriale e commerciale posti lungo la S.S. 98 (ora S.P. 231), fra cui quelli della ricorrente, poichè di essi non c’è traccia negli elaborati grafici.
Detti terreni infatti, secondo la ricorrente, sarebbero contemplati, ai fini conformativi, unicamente nella variante integrativa C.C. n. 99 del 30.10.99 adottata con delibera della Giunta regionale n. 413 4.5.1999, annullata in parte quadal TAR.
Inoltre la ricorrente obietta che la nota 5.12.2013 di preavviso di rigetto è un atto endoprocedimentale, inidoneo a concludere il procedimento avviato con istanza di rilascio di concessione edilizia.
Con replica del 7.1.2014 il Comune depositava il provvedimento prot. n. 41388 del 30.12.2013 di rigetto dell’istanza di concessione edilizia, sul presupposto della definitiva tipizzazione agricola nella variante generale del PRG 2005 dei suoli oggetto di istanza per costruire della ricorrente e ribadiva, anche per questo, l’eccezione di difetto di interesse al ricorso per intervenuta osservanza del giudicato.
Con ordinanza istruttoria del 9 gennaio 2014 il TAR ha disposto la produzione di planimetrie e documenti da parte del Comune, fra i quali rilevano:
– la delibera consiliare del Comune n.160/96 (all. 11) che indica gli indirizzi e gli obiettivi di governo da perseguire con la variante generale fra i quali spicca l’elaborazione di una nuova cartografia su base catastale che ricomprenda le varianti già approvate, o comunque in itinere o semplicemente adottate;
– la delibera della Giunta regionale n. 2236 del 23.12.2003, che approva la variante generale con prescrizioni e modifiche, cui è allegato come parte integrante, il parere del Comitato urbanistico ristretto, ove (pag. 12 e 13) vengono confermati i dati (già contenuti nella relazione allegata alla delibera del Consiglio comunale n. 160/96 e nella relazione del Settore urbanistico acclusa alla delibera del Consiglio comunale n. 100/98 di approvazione della variante generale) inerenti al sottodimensionamento dell’insediamento produttivo del Comune di Bitonto rispetto all’obiettivo di creare 3394 nuovi posti di lavoro, solo 2028 dei quali risultavano realizzati; nel medesimo parere viene sottolineata “la necessità di reperire una superficie di circa 41 ettari per il soddisfacimento del fabbisogno produttivo” “nel caso ove si possa o si debba non tenere conto delle aree ASI (area di sviluppo industriale)”.
Il ricorso è fondato per le ragioni di seguito esposte.
Osserva il Collegio, prima di esaminare l’eccezione di inammissibilità di carenza di interesse sollevata dal Comune resistente, che la sentenza n. 5389 del 19 novembre 2004 di questo TAR ha annullato gli atti allora impugnati perchè immotivatamente avevano respinto l’istanza di ritipizzazione, da zona agricola a zona industriale, dei suoli di proprietà delle ricorrente intenzionata a costruirvi un opificio industriale, con notevoli ricadute economiche ed occupazionali, ponendosi in aperto contrasto con gli stessi indirizzi espressi dalla delibera commissariale n. 459/94, parimenti orientati all’incremento dell’occupazione (pag. 8 della sentenza TAR Bari n. 5389/04).
La successiva attività dell’Amministrazione, ancorchè ampiamente discrezionale, doveva comunque tener conto dell’autolimite costituito dalla finalità , espressamente dichiarata negli atti prodromici all’adozione della variante integrativa, segnatamente della citata delibera commissariale n. 459/94, di favorire insediamenti produttivi in grado di creare nuova occupazione.
Considerato che lo stesso obiettivo veniva recepito nella variante generale adottata per adeguare il PRG alla L.R. 86/80, e che a tale adeguamento si sarebbe provveduto mediante l’elaborazione di una nuova cartografia su base catastale comprensiva delle varianti già approvate, o comunque initinere o semplicemente adottate (delibera consiliare del Comune n.160/96), deve dedursi che detta variante generale, con riferimento alle varianti già in essere, abbia natura ricognitiva dell’esistente, priva cioè di alcuna finalità di riesame dell’assetto territoriale già stabilito.
E’ pertanto fondata l’obiezione della ricorrente secondo la quale la variante generale non costituisce ottemperanza implicita al giudicato, perchè in realtà essa doveva recepire tal quale la variante integrativa annullata in parte qua dal giudicato di cui si chiede esecuzione.
Inoltre, avuto riguardo in particolare alla variante integrativa annullata in parte qua da TAR Bari n. 5389/04, l’Amministrazione non può ragionevolmente opporre di aver ottemperato al giudicato per essere successivamente intervenuta la delibera di Giunta regionale n.1015/2005 che ha approvato la variante generale adottata con delibera del Consiglio comunale n. 100/98, per le seguenti ragioni:
a) l’adozione da parte del Comune della variante generale, che ricomprende i suoli di proprietà della ricorrente in zona agricola, è intervenuta prima della sentenza del TAR di cui si chiede l’osservanza e quindi non può, all’evidenza, considerarsi un atto di conformazione al giudicato;
b) l’approvazione della variante generale della Regione, intervenuta dopo la pubblicazione di detta sentenza si è limitata, come d’obbligo, ad un controllo di legalità e di coerenza del PRG con gli strumenti di piano prevalenti, non potendo la Regione sostituirsi al Comune nelle scelte di pianificazione territoriale;
c) la tipizzazione del suolo della ricorrente come area agricola ha dunque ancora oggi la sua fonte nella delibera del Consiglio comunale n.100/98, che precede temporalmente la variante integrativa, così come approvata dalla GR n. 413/99, poi annullata nella parte in cui conferma detta tipizzazione, in uno con il rigetto delle osservazioni tese ad ottenere il cambio di destinazione da agricolo a industriale dei suoli di proprietà della ricorrente;
Non costituendo pertanto la delibera della G.R. 1015/05, nè tantomeno la precedente delibera consiliare 100/98 riedizione del potere a seguito dell’annullamento degli atti impugnati (TAR Bari n, 5389/04) ma, al contrario, essendo in esse confluita la originaria destinazione ad uso agricolo – stabilita con al variante integrativa – del suolo di proprietà della ricorrente, quest’ultima non doveva – come invece erroneamente eccepito dal Comune – fare osservazioni in seno al procedimento di approvazione della variante generale, dal valore, come detto, meramente ricognitivo delle varianti precedenti.
Di ciò si trova conferma nei documenti in atti – pag 11 della relazione del Settore urbanistico del 9.6.98 e nella relazione del 25.6.98 che è parte integrante della delibera del Consiglio comunale n.100/98 – ove, nel fare riferimento al recepimento della variante integrativa, viene specificato che è ancora pendente il procedimento di approvazione della Regione, circostanza evidentemente incompatibile con una rinnovata volontà decisionale.
Ne consegue che le osservazioni fatte dalla ricorrente alla variante integrativa adottata con delibera commissariale n. 459/96 confluiscono, al pari di questa e quindi spiegano i loro effetti, nella variante generale che dichiaratamente la recepisce, anche nella parte che successivamente è stata annullata.
Pertanto l’obbligo di conformarsi al giudicato, non potendo esprimersi nel riesame della variante integrativa, ormai confluita nella variante generale del PRG, si trasferisce nel procedimento di adozione e approvazione di quest’ultima che, dispiegatosi nel torno di tempo di sette anni, avrebbe dovuto, stante il vincolo impresso dal giudicato alla variante integrativa, tener conto della necessità di scrutinare la situazione giuridica del suolo oggetto della originaria istanza di ritipizzazione, avviando un procedimento parallelo o un sub procedimento interno a quello di adozione del PRG, distinto dal mero recepimento delle (altre) varianti integrative confluite de plano nella variante generale.
Nè può opporsi, come dedotto dal Comune, che tale scrutinio ci sia stato implicitamente con l’adozione della variante generale nella quale sono confluite le varianti integrative, compresa quella annullata in parte qua per difetto di motivazione, perchè in tal caso – e a maggior ragione – tale riedizione del potere in forma implicita, cioè del tutto immotivata rispetto alle antitetiche osservazioni della ricorrente, sarebbe elusiva del giudicato perchè affetta dal medesimo vizio di carenza di motivazione per il quale l’atto originario fu annullato.
Invece le osservazioni della ricorrente, basate sul positivo impatto occupazionale che avrebbe l’insediamento di un opificio sui suoli di sua proprietà , esigevano come ritenuto nel giudicato portato in esecuzione – e attendono ancora oggi – una risposta esplicita, peraltro soggetta agli indirizzi di governo territoriale posti dalla variante generale del PRG e parimenti orientati ad un incremento dell’occupazione, indirizzi ribaditi e resi attuali dalla stessa delibera della Giunta regionale n.2263/03, che l’approva con osservazioni e la rinvia al Comune perchè reperisca nuove zone di insediamento produttivo – 41 ettari – al fine di creare nuovi posti di lavoro (pag. 15 parere del CUR allegato alla delibera della Giunta regionale n. 2263/03 – all. n.14 della produzione documentale del Comune).
Ne consegue che l’interesse della ricorrente alla esecuzione della sentenza è pieno ed attuale e deve pertanto essere disattesa la contraria eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse sollevata dal Comune.
Per quanto fin qui detto il Comune dovrà riesaminare ora per allora le osservazioni formulate dalla ricorrente alla variante integrativa, benchè recepita nella variante generale del PRG, e, se riterrà di accoglierle, dovrà promuovere una modifica della variante generale del PRG nella parte in cui recepisce de plano la variante integrativa provvedendo alla ritipizzazione dei suoli di proprietà della ricorrente.
Quanto al provvedimento del Comune di rigetto prot. n. 41388 del 30.12.2013 dell’istanza di rilascio di concessione edilizia n. 15/1989, deve rilevarsene la nullità per elusione del giudicato ex art. 21 septies l. 241/90.
Esso infatti postula che il Comune, con l’adozione della variante generale, esercitando dunque nuovamente il potere discrezionale di pianificazione territoriale, si sia conformato al giudicato (ciò, come detto, è impossibile ratione temporis), laddove invece avrebbe dovuto dare esplicito riscontro alle osservazioni della ricorrente immotivamente respinte in seno al precedente procedimento di approvazione della variante integrativa.
Conclusivamente il diniego di rilascio della concessione edilizia, basandosi sulla originaria tipizzazione agricola del fondo, riproduce per derivazione lo stesso vizio per il quale sono stati annullati gli atti che nel precedente giudizio avevano respinto immotivamente le osservazioni addotte per mutarla in destinazione industriale, così ponendosi in aperto contrasto con il giudicato di cui si chiede esecuzione.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza), accoglie il ricorso e per l’effetto dichiara la nullità del provvedimento adottato dal Comune di Bitonto di diniego di concessione edilizia n.41388 del 30 dicembre 2013 e ordina al Comune di Bitonto di dare esecuzione alla sentenza del TAR Bari sez. III n. 5389 del 9 novembre 2004, nei sensi e con le modalità di cui in motivazione, entro 120 giorni dalla notifica o comunicazione della presente sentenza.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Condanna il Comune di Bitonto al pagamento delle spese di giudizio che liquida in â‚¬ 2.000 oltre accessori di legge e al rimborso del contributo unificato.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 2 aprile 2014 con l’intervento dei magistrati:

Sergio Conti, Presidente
Desirèe Zonno, Primo Referendario
Maria Colagrande, Referendario, Estensore