Sulla base dell’interpretazione delle previsioni di cui alla legge 24.03.2012 n. 27 secondo i principi enunciati dalla Corte Costituzionale con la sentenza del 31.12.2013 n. 255, deve affermarsi che, con riferimento alla revisione del numero delle sedi farmaceutiche e alla eventuale soppressione delle stesse, ricorre competenza esclusiva della Regione, residuando in capo al Comune solo un potere di natura secondaria circoscritto agli aspetti localizzativi, secondo un modello partecipativo che deve confluire nell’ambito del procedimento complesso da definirsi a cura della Regione.

N. 00588/2014 REG.PROV.COLL.
N. 00392/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 392 del 2014, proposto da: 
Pasquale Fioretto, Nicola Addante e Ernesto Straziota, rappresentati e difesi dall’avv. Tommaso Di Gioia, con domicilio eletto presso Tommaso Di Gioia in Bari, via Argiro 135; 

contro
Regione Puglia, rappresentata e difesa dall’avv. Mariangela Rosato, con domicilio eletto presso Mariangela Rosato in Bari, lungomare Nazzario Sauro N. 31-33; 

per l’annullamento
della nota prot. n. AOO-152/1708 del 10 febbraio 2014, a firma del dirigente dell’ufficio politiche del farmaco della Regione Puglia;
 

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 10 aprile 2014 il dott. Antonio Pasca e uditi per le parti i difensori avv.ti Tommaso Di Gioia e Mariangela Rosato;
Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 

FATTO
Con il ricorso in esame i ricorrenti Fioretto Pasquale, Addante Nicola e Straziota Ernesto, titolari di farmacie nel Comune di Valenzano, impugnano l’atto di cui in epigrafe e ne chiedono l’annullamento, deducendo violazione dell’art. 2 comma 2 legge 475/68 come novellata con legge 27/12 (art. 11 comma 1 lett. c)), nonchè eccesso di potere per erronea presupposizione e illogicità .
Si è costituita in giudizio la Regione Puglia, contestando le avverse deduzioni e chiedendo la reiezione del ricorso.
Alla Camera di Consiglio del 10/4/2014, previo rituale avviso alle parti, il ricorso è stato introita per la decisione del merito con sentenza in forma abbreviata.
DIRITTO
Rileva il collegio che è opportuno premettere la vicenda in punto di fatto.
Il Comune di Valenzano con delibera G.M. N. 1/2014, rilevato sulla base dei dati ISTAT al 31/12/2012 il carico demografico dei residenti, ha deliberato di individuare il numero di farmacie nella misura di cinque a quoziente pieno, sulla base del rapporto 1/3300 di cui all’art. 11 della L. 27/12, disponendo conseguentemente l’esclusione della ulteriore sede a quoziente parziale a suo tempo individuata e per la quale era in itinere il relativo concorso indetto per la copertura della stessa.
La Regione Puglia, cui il Comune di Valenzano ha trasmesso copia della citata delibera G.M. con nota del 22/1/2014, con l’atto impugnato ha invitato il Comune di Valenzano ad annullare in autotutela la citata delibera G.M. 1/2014 con cui è stato avviato il procedimento della sede farmaceutica n. 6, istituita con delibera G.R. 1261/2012 e per la cui copertura era in itinere la procedura concorsuale.
Ciò premesso rileva il Collegio che risulta innanzitutto fondata l’eccezione di inammissibilità  del ricorso per difetto di interesse sollevata dalla difesa della Regione Puglia.
L’atto impugnato infatti, non ha natura provvedimentale e non produce alcun effetto, ne determina alcun pregiudizio o lesione delle posizioni giuridiche asseritamente vantate dai ricorrenti.
Ed invero, con tale atto la Regione Puglia, premessa una breve ricostruzione della normativa di riferimento, ha rivolto al Comune di Valenzano un mero invito a procedere alla revoca, rectus annullamento d’ufficio in via di autotutela.
Conseguentemente l’atto impugnato non ha portata lesiva e ciò determina l’inammissibilità  del ricorso per difetto di interesse.
Per mero dovere di competenza, evidenzia altresì il collegio che il ricorso risulterebbe infondato anche nel merito, per le considerazioni che seguono.
Appare necessario premettere una sintetica ricostruzione del quadro normativo in materia.
La legge 24.03.2012 n. 27 “Conversione in legge con modificazione del D.L. 24 gennaio 2012 n. 1 recante disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività “, all’art. 11, comma 1, dispone “Al fine di favorire l’accesso alla titolarità  delle farmacie da parte di un più ampio numero di aspiranti, aventi i requisiti di legge, nonchè di favorire le procedure per l’apertura di nuove sedi farmaceutiche garantendo al contempo una più capillare presenza sul territorio del servizio farmaceutico, alla legge 2 aprile 1968, n. 475, e successive modificazioni, sono apportate le seguenti modificazioni: a) all’articolo 1, il secondo e il terzo comma sono sostituiti dai seguenti:
“Il numero delle autorizzazioni per l’apertura di nuove sedi farmaceutiche è stabilito in modo che vi sia una farmacia ogni 3.300 abitanti. La popolazione eccedente, rispetto al parametro di cui al secondo comma, consente l’apertura di una ulteriore farmacia, qualora sia superiore al 50 per cento del parametro stesso”.
Il medesimo comma introduce modifiche all’art. 2 della legge n. 475/68: “Art. 2 – 1. Ogni comune deve avere un numero di farmacie in rapporto a quanto disposto dall’art. 1. Al fine di assicurare una maggiore accessibilità  al servizio farmaceutico, il comune, sentiti l’azienda sanitaria e l’Ordine provinciale dei farmacisti competente per territorio, identifica le zone nelle quali collocare le nuove farmacie, al fine di assicurare un’equa distribuzione sul territorio, tenendo altresì conto dell’esigenza di garantire l’accessibilità  del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate.”.
Appare pertanto evidente che la ratio legis è quella di perseguire un potenziamento del servizio di distribuzione farmaceutica e di implementare l’accessibilità  al servizio farmaceutico, sia relativamente alla’accesso di nuovi operatori, sia relativamente alla capillare distribuzione sul territorio in favore dell’utenza.
Il successivo comma 2 del medesimo articolo regola il procedimento per l’individuazione delle nuove sedi farmaceutiche sulla base dei nuovi parametri.
Il comma 3 dispone che le Regioni e le Provincie Autonome di Trento e Bolzano provvedono ad assicurare, entro 12 mesi dalla . data di entrata in vigore della legge di conversione del D.L. n. 1/2012, la conclusione del concorso straordinario e l’assegnazione delle sedi farmaceutiche disponibili di cui al comma 2 e di quelle vacanti.
Viene, inoltre, stabilito che le Regioni e le Provincie Autonome bandiscano il concorso straordinario per soli titoli per la copertura delle sedi farmaceutiche di nuova istituzione e per quelle vacanti, fatte salve quelle per la cui assegnazione alla data di entrata in vigore della legge di conversione del D.L. n. 1/2012, la procedura concorsuale sia stata già  espletata.
Infine, il comma 9 dell’art. 11 sopra citato, al fine di assicurare l’espletamento dei relativi adempimenti entro i termini fissati dalla medesima legge, prevede l’esercizio dei poteri sostitutivi della Regione nei confronti dei Comuni inadempienti, nonchè l’esercizio dei poteri sostitutivi di cui all’art. 120 della Costituzione da parte del Consiglio dei Ministri nei confronti delle Regioni che non provvedano nel senso indicato.
In relazione alle finalità  perseguite dal legislatore risulta evidente che il parametro di 3300 abitanti ha la funzione di determinare la soglia copulativa per l’istituzione di una nuova sede farmaceutica, ma non assicura il bacino di utenza di 3300 abitanti alla farmacia di nuova istituzione.
L’art. 11, terzo comma, inoltre, stabilisce che “Le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano provvedono ad assicurare, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, la conclusione del concorso straordinario e l’assegnazione delle nuove sedi farmaceutiche disponibili e di quelle vacanti”.
Al fine di perseguire l’interesse pubblico all’implementazione dell’accessibilità  al servizio farmaceutico nei termini già  sopra evidenziati, il legislatore ha, pertanto, introdotto le significative modifiche alla previgente normativa regolante la materia.
La nuova normativa, tuttavia, non ha del tutto abrogato la normativa preesistente, la quale – secondo i noti principi ermeneutici – deve ritenersi tuttora vigente, fatta salva l’eventuale tacita abrogazione che ricorre tuttavia solo nell’ipotesi di obiettiva e assoluta antinomia tra vecchia e nuova norma, ovvero nell’ipotesi in cui non sia possibile pervenire in via interpretativa ad una soluzione di compatibilità  e di integrazione delle due normative.
Ciò premesso, rileva il Collegio che il procedimento così delineato riveste certamente natura di procedimento complesso, caratterizzato al suo interno dalla previsione di un sub procedimento di competenza comunale legato esclusivamente alla determinazione localizzativa, riservando, viceversa, alla Regione e alla Province autonome, le finali determinazione e la complessiva responsabilità  del procedimento con l’adozione dell’atto finale e con la previsione di poteri sostituivi nei confronti del Comune inadempiente anche con riferimento alla fase localizzativa, in conformità  del principio di sussidiarietà .
In tal senso si è espressa la Corte Costituzionale, con la recente sentenza del 31.12.2013 n. 255, che ha stabilito che il potere assegnato ai Comuni dalla L. n. 27/2012 deve ritenersi limitato alla localizzazione sul territorio soltanto delle nuove sedi istituite (salvo il potere sostitutivo riconosciuto alle Regioni dall’art. 11, comma 9), mentre la competenza ad adottare l’atto di revisione resta in capo alle Regioni.
In tale sentenza si legge: “La seconda esigenza è quella di assegnare l’individuazione e la localizzazione delle sedi farmaceutiche, da una parte, e la funzione di revisione della pianta organica (art. 5, comma 1, della L. n. 362/’91) ed il potere sostitutivo (comma 9 dell’art. 11 del d.l. n. 1 del 2012), dall’altra, a enti diversi, mentre la legge provinciale 15 (quella oggetto del giudizio di costituzionalità , ndr) finisce per attribuire queste attività  allo stesso soggetto”.
Proprio in tale ottica acquista plausibile significato l’attribuzione alla regione della competenza in ordine all’indizione del concorso per la copertura di sedi farmaceutiche, attribuzione che risulterebbe viceversa priva di significato – ed anzi apertamente contraddittoria – qualora dovesse ritenersi una competenza esclusiva del comune anche con riferimento alla istituzione delle sedi alla successiva gestione dell’attività  di revisione delle sedi farmaceutiche.
Non si comprenderebbe infatti in tal caso la ratio legis sottesa alla prevista competenza della regione in ordine all’istituzione delle sedi farmaceutiche e alla indizione e gestione del concorso finalizzato alla copertura delle stesse.
Da quanto sopra consegue che, proprio in virtù della limitata competenza del Comune e della titolarità  in capo alle Regioni e alle Provincie autonome del potere di istituzione delle sedi farmaceutiche (potere rispetto al quale l’indicazione gestione del concorso costituisce mero corollario), anche con riferimento alla revisione del numero delle sedi farmaceutiche e alla eventuale soppressione ricorre competenza esclusiva della Regione, residuando in capo al Comune solo un potere di natura secondaria circoscritta agli aspetti localizzativi, secondo un modello partecipativo che deve confluire nell’ambito del procedimento complesso da definirsi cura della Regione.
Senza peraltro considerare che una lettura combinata delle norme di riferimento relative all’adeguamento del numero delle sedi farmaceutiche e al procedimento concorsuale straordinario per la copertura delle sedi già  individuate (art. 11 L. 27/12 primo, secondo e terzo comma) induce a ritenere che il primo anno pari successivo a quello del bando regionale di indizione del concorso non possa individuarsi nel dicembre 2012, attesa l’evidente incongruenza di siffatta interpretazione e la sua evidente contraddittorietà  con le norme che disciplinano i termini di conclusione del concorso straordinario.
E’ evidente, peraltro, che il procedimento di revisione “della pianta organica” delle farmacie in ambito regionale non possa che seguire lo stesso iter procedimentale previsto per l’istituzione delle nuove sedi (iniziativa regionale).
In tal senso, deve dunque provvedersi.
La novità  e la complessità  del questioni trattate giustifica la compensazioni delle spese di giudizio tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.
Spese compensate tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 10 aprile 2014 con l’intervento dei magistrati:
 
 
Antonio Pasca, Presidente, Estensore
Giacinta Serlenga, Primo Referendario
Paola Patatini, Referendario
 
 
 
 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 06/05/2014
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)