- Camera Amministrativa

1. Processo amministrativo – Autorizzazione unica – Decadenza – Impugnazione – Tutela cautelare – Esecuzione – Diniego di autorizzazione – Impugnazione – Sopravvenuto difetto di interesse – Sussiste

2. Procedimento amministrativo – Conferenza di servizi – Dissenso fuori della conferenza – Legittimità – Condizioni e limiti

3. Energia da fonti rinnovabili – Puglia – Disciplina transitoria ex R.R. Puglia n. 24/2010 – Applicabilità – Condizioni

1. Deve dichiararsi il sopravvenuto difetto di interesse con riferimento ad un ricorso avverso la decadenza dell’istanza di autorizzazione unica ex art. 12, L. n. 387/2003, qualora a seguito della concessione della tutela cautelare il procedimento amministrativo sia proseguito con il compiuto esame della istanza stessa conclusosi con il diniego di autorizzazione impugnato con motivi aggiunti.

2. Sebbene l’art. 14 quater, L. n. 241/1990 richieda che il dissenso delle amministrazioni chiamate a partecipare alla conferenza di servizi sia espresso in seno alla conferenza medesima, purtuttavia anche il dissenso espresso al di fuori della conferenza può essere ritenuto legittimo qualora la finalità istruttoria del contraddittorio tra amministrazioni a garanzia di tutti gli interessi pubblici coinvolti risulti comunque raggiunta (Nel caso di specie il parere espresso fuori dalla conferenza era del servizio regionale assetto del territorio e dopo la sua emanazione l’ufficio competente al procedimento aveva comunque concesso i termini per osservazioni al ricorrente nonchè alle amministrazioni convocate in conferenza di servizi, intendendo, con l’assunzione del diniego, quindi, assumere una determinazione motivata anche in ordine al mancato superamento del parere negativo dell’assetto del territorio).

3. La disciplina transitoria di cui all’art. 5 del R.R. Puglia n. 24/2010 si applica esclusivamente ai progetti che, alla data di entrata in vigore del regolamento richiamato, risultino completi della soluzione di connessione di cui al punto 2.2. lettera m) e per i quali siano intervenuti i pareri ambientali prescritti.

N. 00518/2014 REG.PROV.COLL.
N. 00333/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 333 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Solar Park Elisabeth I S.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Adriano Tolomeo, con domicilio eletto presso Enrico Petrosillo, in Bari, via J. Serra, n. 19;

contro
Regione Puglia, rappresentata e difesa dagli avv. Maddalena Torrente ed Isabella Fornelli, con domicilio eletto presso Isabella Fornelli, in Bari, Lungomare Nazario Sauro, n. 33;
Comune di Manfredonia;
Agenzia Regionale Protezione Ambiente (A.R.P.A.) – Puglia;

per l’annullamento
previa sospensione dell’efficacia
di tutti gli atti e/o provvedimenti (meglio indicati in ricorso) che hanno condotto alla pronuncia di decadenza dell’istanza di autorizzazione unica ex art. 12 D.Lgs. n. 387/2003 presentata dalla ricorrente in data 30.12.2008 e di ogni altro atto presupposto, connesso collegato e/o consequenziale;
nonchè per l’annullamento del provvedimento in data 15.5.2013 – AOO 159 0003929 con cui il Dirigente dell’Ufficio Energia e Reti Energetiche della Regione Puglia ha negativamente concluso il procedimento introdotto dalla ricorrente per il rilascio dell’autorizzazione unica per la costruzione e l’esercizio di un impianto, delle opere di connessione, nonchè delle infrastrutture indispensabili per la produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile fotovoltaica per 38,92 MW, nell’agro del Comune di Manfredonia, località “Monachelle”;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 marzo 2014 il dott. Alfredo Giuseppe Allegretta;
Uditi per le parti i difensori avv.ti Adriano Tolomeo e Maddalena Torrente;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
Con ricorso del 17.2.2012, notificato il 20.2.2012, Solar Park Elisabeth I S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, impugnava la sequenza di atti e provvedimenti che avevano condotto alla pronuncia di decadenza dell’istanza di autorizzazione unica ex art. 12 D.Lgs. n. 387/2003, presentata dalla ricorrente alla Regione Puglia in data 30.12.2008.
Esponeva, in proposito, la ricorrente di svolgere la propria attività di impresa nel settore della produzione di energia da fonti rinnovabili.
Nell’ambito di tale attività , la medesima aveva presentato, in data 30.12.2008, istanza per il rilascio di una autorizzazione unica alla realizzazione e all’esercizio di un impianto di produzione di energia da fonte fotovoltaica, della potenza di 38,92 MW, nell’agro del Comune di Manfredonia, località “Monachelle”.
Nelle more del procedimento amministrativo in questione, a causa di un – in tesi – intempestivo deposito di una integrazione documentale richiesta dagli Uffici della Regione, era stata comunicata alla ricorrente la decadenza dalla pratica e l’improcedibilità dell’istanza, con nota a mezzo posta elettronica certificata (p.e.c.) pervenuta dalla Regione Puglia – Servizio Energia alla ricorrente in data 21.12.2011.
A fronte di tanto, la Solar Park Elisabeth I S.r.l., ritenuta l’erroneità del presupposto di fatto di cui sopra, instava in via amministrativa per l’annullamento o la rettifica della declaratoria di decadenza.
Con nota p.e.c. del 10.1.2012, il Servizio Energia confermava l’intervenuta decadenza, esplicitando le ragioni di tardività che l’avevano supportata.
Insorgeva avverso detti provvedimenti la ricorrente, impugnandoli a mezzo di plurimi motivi di gravame.
Si evidenziava, in particolare, la violazione e la falsa applicazione della Delibera di G.R. n. 3029 del 30.12.2010 e l’eccesso di potere per falsità del presupposto e sviamento; la violazione e falsa applicazione dell’art. 12 D.Lgs. n. 387/2003 e l’eccesso di potere per violazione del principio di proporzionalità e sviamento, promuovendo altresì apposita istanza cautelare.
All’esito dell’udienza del 13.3.2012, con ordinanza del Tribunale in epigrafe n. 208 del 22.3.2012, l’istanza cautelare veniva accolta, con concessione di sospensiva del provvedimento impugnato, stabilendosi altresì l’obbligo per la Regione Puglia di riavviare e concludere il suddetto procedimento.
Con atto del 25.5.2012, si costituiva la Regione Puglia, impugnando e contestando l’atto introduttivo del giudizio, contestualmente chiedendone l’integrale rigetto.
Anche all’esito della proposizione di apposito ricorso per l’esecuzione della citata ordinanza n. 208 del 22.3.2012, la Regione Puglia riavviava il procedimento amministrativo de quo, convocando la Conferenza di Servizi per il giorno 2.10.2012.
In tale sede si evidenziava la necessità di talune integrazioni documentali di tipo tecnico, nonchè l’esistenza di taluni rilievi formulati dall’A.R.P.A. Puglia e dalla L.I.P.U., demandandosi all’Ufficio Energia e Reti Energetiche di verificare la sussistenza di pareri ambientali intervenuti successivamente al 30.12.2010, rimanendo in attesa di controdeduzioni da parte della ricorrente sui profili tecnici evidenziati.
Al di fuori della Conferenza di Servizi e successivamente alla medesima, il Servizio Assetto del Territorio – Ufficio Attuazione Pianificazione Paesaggistica rendeva un parere istruttorio relativo alla inclusione dell’area interessata dal progetto della ricorrente tra quelle definite “non idonee” dal Regolamento Regionale n. 24 del 30.12.2010, emanato in esecuzione delle linee guida di cui al Decreto del Ministero per lo Sviluppo Economico del 10 settembre 2010.
Con nota del 5.12.2012 – AOO 159 0011400, la Regione Puglia – Ufficio Reti ed Energia contestava alla Solar Park Elisabeth I S.r.l. ai sensi dell’art. 10 bis L. n. 241/1990 e ss. mm e ii. la mancata controdeduzione ai rilievi mossi in sede di Conferenza di Servizi da alcuni dei soggetti ivi intervenuti, nonchè i contenuti del detto parere istruttorio del Servizio Assetto del Territorio – Ufficio Attuazione Pianificazione Paesaggistica, facultando la società medesima alla produzione di proprie osservazioni nei successivi 10 gg..
Con nota del 24.12.2012, la ricorrente controdeduceva ai rilievi evidenziati dall’Ufficio, altresì producendo documenti ed instando per la fissazione di una nuova seduta della Conferenza di Servizi.
Nelle more di tale percorso istruttorio, con provvedimento in data 15.5.2013 – AOO 159 0003929, il Dirigente dell’Ufficio Energia e Reti Energetiche della Regione Puglia concludeva negativamente il procedimento introdotto dalla ricorrente.
Con motivi aggiunti in data 10.7.2013, consegnati per la notifica il 15.7.2013, la ricorrente impugnava il succitato provvedimento negativo evidenziando la violazione e falsa applicazione dell’art. 12 D.Lgs. 29.12.2003 n. 387 e degli artt. 14 e ss. L. n. 241/1990, nonchè l’eccesso di potere per sviamento; la violazione e falsa applicazione dell’art. 12 D.Lgs. 29.12.2003 n. 387 e dell’art. 26 del D.Lgs. n. 152/2006, nonchè l’eccesso di potere per sviamento, carenza istruttoria e di motivazione; l’illegittimità propria e derivata degli atti impugnati sulla base degli argomenti già sollevati nel ricorso introduttivo.
Con memoria difensiva a seguito di ricorso per motivi aggiunti del 6.2.2014, la Regione Puglia, preliminarmente, eccepiva l’inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti per tardività dell’impugnazione, nel merito contestando punto per punto le censure sollevate dalla ricorrente ed instando affinchè il ricorso stesso fosse respinto, in quanto inammissibile ed infondato.
La ricorrente depositava sintetiche note di replica in data 19.2.2014.
All’udienza pubblica del 12 marzo 2014, la causa veniva trattenuta in decisione.
DIRITTO
Preliminarmente deve dichiararsi l’intervenuta improcedibilità dell’originario ricorso introduttivo per sopravvenuto difetto di interesse.
In esso si chiedeva l’annullamento, previa sospensione, di tutti gli atti e/o provvedimenti che avevano condotto alla pronuncia di decadenza dell’istanza di autorizzazione unica ex art. 12 D.Lgs. n. 387/2003, così come originariamente presentata dalla ricorrente.
Come visto sopra, all’esito dell’udienza del 13.3.2012, con ordinanza del Tribunale in epigrafe n. 208 del 22.3.2012, l’istanza cautelare originariamente introdotta con il ricorso de quo veniva accolta, con concessione della sospensiva al provvedimento impugnato, stabilendosi altresì l’obbligo per la Regione Puglia di riavviare e concludere il suddetto procedimento.
Anche all’esito della proposizione di apposito ricorso per l’esecuzione della citata ordinanza n. 208 del 22.3.2012, la Regione Puglia riavviava, come visto, il procedimento amministrativo de quo, fino al successivo provvedimento in data 15.5.2013 – AOO 159 0003929, con cui il Dirigente dell’Ufficio Energia e Reti Energetiche della Regione Puglia concludeva negativamente il procedimento introdotto dalla ricorrente per il rilascio dell’autorizzazione unica, di per sè fatto oggetto di separata ed autonoma impugnazione per motivi aggiunti.
Da tale svolgimento dell’iter procedimentale sin qui evidenziato discende in modo immediato e diretto il sopravvenuto difetto di interesse ad una pronuncia di merito inerente all’annullamento del provvedimento di decadenza originariamente impugnato, in quanto nei fatti oggettivamente superato dalla dinamica procedimentale così come svoltasi in quanto giunta con separato percorso procedimentale ad un provvedimento autonomo, autonomamente impugnato.
Passando all’analisi delle problematiche poste dal ricorso per motivi aggiunti, preliminarmente ed in rito deve rigettarsi l’eccezione di inammissibilità (rectius: irricevibilità ) del ricorso per motivi aggiunti per tardività dell’impugnazione.
Il ricorso per motivi aggiunti è, infatti, tempestivo.
Esso ha avuto ad oggetto, precipuamente, l’impugnazione della nota p.e.c. del Servizio Energia della Regione Puglia del 15.5.2013 n. 3929 con la quale è stata effettuata la comunicazione alla ricorrente del diniego di autorizzazione unica per cui è causa.
Lo spiegato ricorso per motivi aggiunti è stato presentato per la notifica lunedì 15.7.2013, con notifica perfezionatasi nel medesimo giorno.
Ex art. 52 c.p.a., la notifica è, pertanto, da considerarsi tempestiva.
Di conseguenza, la sopra evidenziata eccezione di tardività dovrà essere disattesa.
Nel merito, il ricorso per motivi aggiunti è infondato e, pertanto, non potrà essere accolto.
Ad una considerazione sintetica dei motivi di doglianza espressi dalla ricorrente, il fulcro delle censure di illegittimità introdotte con il ricorso per motivi aggiunti di cui qui si discute è da ravvisare nella asserita violazione dell’art. 12 D.Lgs. 387/2003, oltre che della disciplina relativa al superamento del dissenso emerso in sede di conferenza di servizi, così come previsto dall’art. 14 quater L. 241/1990 e ss. mm. ed ii..
Giova sul punto ricordare che la conferenza di servizi, come è largamente noto, costituisce un modulo procedimentale finalizzato a coordinare e contestualizzare nulla osta, pareri, concerti, ecc. da emanarsi a cura di più amministrazioni coinvolte in una medesima vicenda procedimentale e che devono essere complessivamente acquisiti in fase istruttoria in vista dell’emanazione di un organico provvedimento finale.
Essa realizza i principi di celerità , efficienza, efficacia ed economicità dell’azione amministrativa, consentendo di valutare e ponderare in un unico contesto temporale una pluralità di interessi pubblici e privati sottesi all’esercizio del potere amministrativo, di cui dovrà necessariamente darsi conto in sede motivazionale, oltre che in sede di assunzione della determinazione amministrativa conclusiva.
Per tali ragioni di concentrazione e di effettività dell’agire amministrativo, l’art. 14 quater l. n. 241/90 richiede che il dissenso delle amministrazioni chiamate a partecipare alla conferenza di servizi sia espresso in seno alla conferenza medesima.
La ratio di tale previsione risiede nella evidente volontà del legislatore di fornire un punto di incontro/scontro degli interessi pubblici e privati coinvolti dall’esercizio del potere pubblico medesimo, con la garanzia che promana dalla qualità dell’attività istruttoria che ne deriva e che discende da un contraddittorio pieno e compiuto fra i contrastanti interessi.
Ciò premesso, è altrettanto evidente che dalla ricordata disciplina del dissenso in sede di conferenza di servizi non può desumersi automaticamente l’illegittimità del dissenso medesimo, ove esso sia espresso al di fuori della conferenza, avendo la giurisprudenza amministrativa da tempo riconosciuto la legittimità di un dissenso manifestato al di fuori di tale sede istituzionale, quando la finalità istruttoria del contraddittorio risulti comunque – come in questo caso – raggiunta (cfr. T.A.R. Puglia, Bari, Sez. I, 26 agosto 2013, n. 1247; T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. I, 10 maggio 2012, n. 827; T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. I, 10 ottobre 2012, n. 1657).
La Regione Puglia, infatti, nel caso di specie, ha deliberatamente inteso non superare il dissenso espresso dagli organi deputati alla tutela degli interessi pubblici di tipo paesaggistico ed ha pertanto deciso di negare l’autorizzazione unica all’istallazione e all’esercizio dell’impianto fotovoltaico oggetto di causa, in tal modo assumendo una determinazione costituente valutazione tecnica in materia ambientale di per sè non inficiata da vizi macroscopici e, pertanto, non sindacabile, nel suo stretto ambito di merito da questo Giudice.
A fronte di tanto, la società ricorrente ha potuto rassegnare le proprie specifiche difese in sede di osservazioni al preavviso di diniego, in tal modo costituendosi, come sopra evidenziato, un contraddittorio pieno e compiuto fra i contrastanti interessi pubblici e privati di cui al caso di specie.
Del resto, i pareri ostativi emersi già in sede di conferenza di servizi ed espressi dalla Autorità di Bacino e dall’A.R.P.A. Puglia manifestano di per sè la loro autonoma attitudine a costituire congrua motivazione per un diniego di autorizzazione unica.
Infatti, anche ove, per assurdo, si volessero condividere i rilievi in punto di violazioni procedimentali così come sollevati da parte ricorrente, nell’ottica del principio del raggiungimento dello scopo desumibile dalla previsione normativa di cui all’art. 21 octies, comma 2 legge n. 241/1990 e ss. mm. ed ii., a fronte dei menzionati pareri si sarebbe dovuto comunque concludere che il provvedimento impugnato non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.
Quanto poi ai plurimi ed articolati rilievi di parte ricorrente, relativi alla contestata applicabilità al caso di specie del citato Decreto del Ministero per lo Sviluppo Economico del 10 settembre 2010, del Regolamento Regionale n. 24 del 30.12.2010 e della Delibera di G.R. n. 3029 del 30.12.2010, essi, parimenti, non colgono nel segno.
Come correttamente messo in luce dalla difesa della Regione Puglia, si applica al caso di specie la disciplina transitoria di cui all’art. 5 del citato R.R. n. 24/2010 e della connessa Delibera di G.R. parimenti plurime volte già menzionata.
Poichè tale disciplina transitoria dispone, come è noto, che “i procedimenti in corso alla data di entrata in vigore del presente provvedimento sono conclusi ai sensi della previgente normativa (D.G.R. 23 gennaio 2007 n. 35) qualora riferiti a progetti completi della soluzione di connessione di cui al punto 2.2. lettera m) e per i quali siano intervenuti i pareri ambientali prescritti”, tenuto conto che nel caso di specie non sussistevano detti requisiti alla data di entrata in vigore del citato provvedimento, l’episodio di vita amministrativa fatto oggetto della presente controversia dovrà necessariamente essere ricondotto all’imperio applicativo della nuova disciplina.
Prova ne è la nota della società gestore di rete Terna S.p.A. del 28 settembre 2012 n. 5175, nella quale si è incontestatamente evidenziato come la ricorrente abbia trasmesso il progetto delle opere di connessione alla medesima Terna solo in data 18 marzo 2011, risultando peraltro il detto progetto necessitante di integrazioni e modifiche.
Non sussistendo un progetto completo di soluzione della connessione alla rete alla data del 28 settembre 2012, l’applicazione della nuova disciplina di cui ai testi normativi sopra citati risulta essere necessitata.
Venendo al nucleo delle contestazioni di merito svolte dalla società ricorrente, aventi ad oggetto – sia pure nel quadro applicativo della disciplina sopra citata – la motivazione, in tesi meramente tralaticia e comunque non specifica, del provvedimento in data 15.5.2013 con cui il Dirigente dell’Ufficio Energia e Reti Energetiche della Regione Puglia ha negativamente concluso il procedimento introdotto dalla ricorrente per il rilascio dell’Autorizzazione Unica richiesta, il Collegio osserva che, all’esito di una integrale rivalutazione della medesima, essa si rivela compiuta e completa, essendo stati in definitiva ritenuti legittimamente prevalenti gli “impatti critici non mitigabili soprattutto nei confronti della componente naturalistica” rispetto all’interesse – essenzialmente, ma non esclusivamente – privatistico all’ampliamento e allo sviluppo delle fonti di energia alternative, con una valutazione di chiara discrezionalità tecnica, non sindacabile in questa sede in quanto non viziata da evidenti e macroscopici errori.
Quanto poi ai profili di illegittimità derivata per come delineati nel ricorso per motivi aggiunti, in relazione alla pronuncia di decadenza dell’istanza di autorizzazione unica ex art. 12 D.Lgs. n. 387/2003 presentata dalla ricorrente in data 30.12.2008 ed in stretta connessione con l’originario ricorso introduttivo, essi risultano essere globalmente assorbiti dalla valutazione di improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse già argomentata supra.
Ad ogni modo, ad abundantiam, la sequenza procedimentale per come in concreto determinatasi è stata tale da aver concretizzato una netta cesura fra una fase del procedimento antecedente all’ordinanza del Tribunale in epigrafe n. 208 del 22.3.2012, così come ottemperata dalla Regione Puglia, ed una fase ad essa successiva, in tal modo potendosi pianamente escludere una netta ed evidente consequenzialità fra atti del medesimo procedimento tale da poter costituire il presupposto di fatto di una declaratoria di illegittimità derivata, per la quale quindi non sussistono a monte i presupposti.
Da ultimo, quanto alle spese di lite, la particolare complessità del caso di specie, il suo articolato dipanarsi tanto in fase procedimentale, quanto in fase processuale, con esiti ancipiti per entrambe le parti nelle sue diverse fasi per come concretamente succedutesi, spingono il Collegio a ritenere sussistenti i gravi ed eccezionali motivi di legge allo scopo di disporre l’integrale compensazione delle spese di lite fra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse, in parte lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2014 con l’intervento dei magistrati:

Corrado Allegretta, Presidente
Francesco Cocomile, Primo Referendario
Alfredo Giuseppe Allegretta, Referendario, Estensore