- Camera Amministrativa

Accesso – Presupposti di rito – Interesse – Accesso nel rapporto di lavoro – Controllo generalizzato attività amministrativa – Inammissibilità – Fattispecie

L’istanza proposta ex art.116 c.p.a. dal dipendente pubblico al quale l’amministrazione abbia opposto il diniego di accesso alla documentazione concernente i trasferimenti concessi nell’anno interessato e alle tabelle ordinative organiche del personale militare di tutte le sedi della Puglia, deve essere dichiarata inammissibile ove non sussista l’interesse attuale del ricorrente in quanto non è possibile utilizzare lo strumento disciplinato ai sensi degli artt. 22 e ss. L.n. 241/90 al fine di un controllo generalizzato dell’attività amministrativa.

N. 00306/2014 REG.PROV.COLL.
N. 01487/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1487 del 2013, proposto da:
Nicola Cavalli, rappresentato e difeso dagli avv. Giovanni Carta, Giuseppe Piscitelli, Giorgio Carta, con domicilio eletto presso Michele Medici in Bari, via Ricciotto Canudo 24/D;

contro
Ministero della Difesa, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Distr.le Stato Di Bari, domiciliata in Bari, via Melo, 97;

per l’annullamento
del diniego accesso (ex art. 116 c.p.a.) ai documenti relativi alla sua domanda di trasferimento di sede nonchè alle tabelle ordinative organiche del personale militare di tutte le sede della Puglia (con impugnativa, in subordine, dell’art. 1048 comma 1 lett r) del D.P.R. 15 marzo 2010 n. 90);
e per l’accertamento
del diritto ad accedere agli atti richiesti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero della Difesa;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 febbraio 2014 la dott.ssa Cesira Casalanguida;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
Il 7 giugno 2013 il ricorrente – sergente maggiore dell’Esercito in servizio a Bari – presentava istanza all’A mministrazione militare volta ad ottenere:
– permessi retribuiti ex art. 33 comma 3 della Legge n. 104/1992 per assistere la propria suocera disabile;
– il trasferimento da Bari verso la sede più vicina alla residenza della propria suocera, esprimendo il proprio gradimento con ordine di preferenza per le sedi di Lecce, Surbo e Brindisi.
Il 18 giugno 2013 l’Amministrazione rigettava l’istanza per la mancanza di esigenze di organico nelle sedi richieste dal ricorrente.
Il Sig. Cavalli, che ha impugnato presso questo T.A.R. (R.G. 1276/2013) il diniego di trasferimento ha presentato istanza di accesso agli atti, chiedendo l’ostensione dei seguenti atti:
a) tutti i pareri infraprocedimentali espressi dalle Autorità intermedie sulla richiesta di trasferimento;
b) la documentazione concernente i trasferimenti ex L.104/1992 concessi dall’Amministrazione verso le sedi disponibili della Puglia dal giugno al settembre 2013;
c) le piante/tabelle organiche dei Reparti interessati dal trasferimento richiesto e, quindi, di tutte le sedi situate nell’ambito della Puglia;
d) gli atti concernenti la pianificazione annuale dei trasferimenti a domanda per glia anni 2013-2014;
e) la documentazione inerente la pianificazione triennale del fabbisogno di personale militare complessivo per gli anni 2013-2014.
Con determinazione n. 1853 del 14.10.2013, notificata il 23 ottobre 2013, il Ministero ha opposto diniego alla richiesta di accesso, con le seguenti motivazioni:
a) inesistenza di pareri infraprocedimentali, in quanto l’unico organo competente ad esprimersi sui trasferimenti è lo Stato Maggiore dell’Esercito;
b) eccessiva ampiezza e genericità della richiesta, tale da impedire l’agevole individuazione e valutazione circa i controinteressati da ammettere eventualmente ad interloquire sulla domanda; sicchè l’istanza, per come formulata, sembrerebbe tesa ad un controllo generalizzato sull’operato della PA;
c) l’accesso agli atti inerenti la consistenza e la dotazione organica del personale militare, in quanto attinenti a “tabelle ordinative organiche del personale”, potrà essere esercitato non prima del termine di cui all’art. 1048 comma 1 lett. r) del D.P.R. 15 marzo 2010 n. 90 “Testo Unico delle disposizioni regolamentari in materi di ordinamento militare”;
d) l’avvenuta pubblicazione sul sito dello Stato Maggiore dell’Esercito dei dati relativi alla Pianificazione annuale sulle istanze di trasferimento per l’anno 2013, del testo della relativa circolare nonchè degli esiti della graduatoria provvisoria, nel mentre la relativa graduatoria definitiva sarebbe di prossima pubblicazione; per quanto attiene all’anno 2014, non essendo concluso il procedimento relativo all’anno 2013, non è stato elaborato alcun documento;
e) inesistenza di documentazione relativa alla Pianificazione triennale in quanto non ne è prevista l’elaborazione da parte del Dipartimento competente.
Avverso l’atto diniego il ricorrente ha presentato ricorso sulla base delle seguenti argomentazioni:
1)strumentalità degli atti di cui si chiede l’accesso alla difesa degli interessi del ricorrente, il diniego sarebbe illegittimo in quanto espresso al di fuori delle ipotesi tassativamente previste dall’art. 24 L. 241/1990;
Non si tratterebbe di accesso finalizzato ad un “controllo generalizzato” sull’operato dell’amministrazione come sostenuto dal Ministero, in quanto il diritto ad accedere ed estrarre copia dei richiesti documenti sarebbe volto a far valere i propri diritti e le proprie aspettative;
2)sulla presunta eccessiva ampiezza e genericità della richiesta opposta dal Ministero, il ricorrente puntualizza di aver richiesto la “documentazione concernente tutti i trasferimenti ex L. 104/1992 concessi dall’Amministrazione verso le di disponibili della Puglia, dal giugno al settembre 2013″. Tale richiesta non solo sarebbe circoscritta, ma specificamente volta a dimostrare, qualora emergesse che per le stesse sedi richieste dal ricorrente siano stati effettuati trasferimenti nel periodo interessato, l'”illogicità ” del diniego opposto all’istanza del Serg. Cavalli;
3)l’interesse concreto all’ostensione degli atti sarebbe dimostrato dalla pendenza del giudizio avverso il diniego di trasferimento, l’attualità dell’interesse sarebbe, altresì, confermata dalla presentazione del citato ricorso, per cui non ricorrerebbe alcun fine di controllo generalizzato sull’azione della PA;
4)l’art. 1048 comma 1 lett r) del D.P.R. 90/2010 si porrebbe in contrasto con l’art. 24 comma 7 della L. 241/1990, norma primaria rispetto a quella secondaria, quale sarebbe il Regolamento governativo di cui al citato D.P.R. In ogni caso l’accesso dovrebbe essere comunque essere garantito in quanto necessario per la cura dei propri interessi giuridici;
5)il diniego di accesso alle piante organiche dei Reparti esistenti in Puglia così come quello agli atti di pianificazione annuale relativi all’anno 2013 risulterebbe illegittimo, trattandosi di richiesta motivata dall’esigenza di curare e tutelare gli interessi del ricorrente;
6) l’illegittimità del diniego se non fondata sulle precedenti ragioni, fondata sugli artt. 7 e 10 della L. 241/1990, essendo gli atti di cui si chiede l’accesso relativi ad un procedimento amministrativo, che coinvolge il ricorrente.
Il Ministero si è costituito il 25.01.2014 e ha depositato relazione difensiva, fondata sulle seguenti argomentazioni:
A)la richiesta della documentazione concernente tutti i trasferimenti ex L. 104/1992 concessi verso le sedi della Puglia dal giugno al settembre 2013 sarebbe tesa ad un controllo generalizzato della PA, in quanto la richiesta del Serg. Cavalli era volta al trasferimento presso le sedi di Lecce, Surbo e Brindisi e non tutte le sedi della Puglia. Ad ogni buon fine il Ministero comunica che a fronte delle 15 richieste di trasferimento presso le tre suindicate sedi, per tutto il 2013, l’Amministrazione non ha disposto alcun trasferimento;
B)sul presunto contrasto dell’art 1048 comma 1 lett r) del D.P.R. 15 marzo 2010 n. 90 con il comma 7 della L. 241/1990, l’Amministrazione sostiene che il suddetto comma 7 deve essere valutato e coordinato con le norme già operanti nello stesso settore. La normativa citata imporrebbe un limite oggettivo che si specificherebbe anche nella potestà regolamentare. E’ per la salvaguardia della sicurezza e della difesa nazionale che le tabelle organiche sono classificate come riservate, da qui il differimento dell’accesso “fino alla scadenza dei periodi di validità dei provvedimenti”;
C) quanto alla Pianificazione annuale sulle istanze di trasferimento per l’anno 2013, l’argomentazione del diniego basata sul fine di controllo generalizzato si giustifica con i numeri forniti dall’Amministrazione nella relazione difensiva: 1002 domande per 92 sedi, tra le quali non si collocano quelle di Lecce, Surbo e Brindisi, ma alla luce di tali dati non sarebbe possibile ritenere sussistente un interesse concreto ed attuale del ricorrente.
Alla camera di consiglio del 19 febbraio 2014 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
Il ricorrente – sergente dell’Esercito in servizio a Bari – propone istanza ex art. 116 c.p.a. in relazione al diniego di accesso opposto dal Capo del Dipartimento impiego del personale dello Stato Maggiore dell’Esercito all’istanza di accesso dal medesimo presentata in data 16.9.2013 e l’accertamento del diritto ad accedere: 1) alla documentazione concernente i trasferimenti ex L.104/1992 concessi dall’Amministrazione verso le sedi disponibili della Puglia dal giugno al settembre 2013; 2) alle piante/tabelle organiche dei Reparti interessati dal trasferimento richiesto e, quindi, 3) di tutte le sedi situate nell’ambito della Puglia; gli atti concernenti la pianificazione annuale dei trasferimenti a domanda per l’anno 2013.
Il ricorso è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse con riferimento alla prima richiesta in quanto soddisfatta dall’Amministrazione che, nella relazione difensiva, ha comunicato di non aver effettuato trasferimenti nell’anno 2013, a fronte di 15 domande presentate ai sensi della Legge n. 104/1992, per le sedi di Lecce, Surbo e Brindisi. La dichiarazione di improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse va ricondotta al verificarsi di una situazione di fatto o di diritto del tutto nuova e sostitutiva rispetto a quella esistente al momento della proposizione del ricorso (Consiglio di Stato sez. V, 13 aprile 2012, n. 2116).
Il dato reso noto dall’Amministrazione, riferito proprio alle sedi verso le quali il ricorrente ha espresso gradimento per il trasferimento, fa venir meno, nel caso in esame, la stretta funzionalità dell’accesso alla salvaguardia di posizioni soggettive protette.
Con riferimento alle altre richieste, l’istanza del sig. Cavalli risulta inammissibile perchè appare sostanzialmente volta all’esercizio di una forma di controllo generalizzato sull’operato dell’Amministrazione in materia di trasferimenti.
L’interesse del ricorrente ad ottenere la documentazione va, infatti, delimitata alla procedura di trasferimento verso le sedi per le quali il ricorrente ha espresso il proprio gradimento. Non può, invece, riconoscersi un diritto di accesso che si riferisca alla generalità dei trasferimenti, risolvendosi tale richiesta – per come correttamente affermato nel gravato provvedimento di diniego – in un controllo generalizzato dell’azione amministrativa, come tale inammissibile.
Come già sostenuto, la comunicazione dell’Amministrazione, relativa proprio ai trasferimenti per le sedi richieste, ha sostanzialmente fatto venir meno il rapporto di strumentalità tra l’ interesse giuridicamente rilevante del soggetto che richiede l’accesso e la documentazione di cui si chiede l’ostensione.
La richiesta d’accesso, come noto, deve essere sorretta da un interesse individuale puntuale, ipotesi che non ricorre quando per la quantità e tipologia di documenti richiesti – nella specie tutti gli atti concernenti la pianificazione annuale dei trasferimenti a domanda per l’anno 2013, nonchè le piante/tabelle organiche di tutte le sedi situate nell’ambito della Regione Puglia – l’accesso si traduce, di fatto, in un controllo generalizzato e di tipo ispettivo sull’operato dell’Amministrazione.
La necessità che vi sia un nesso tra la documentazione alla quale si richiede l’ostensione e l’interesse di cui il soggetto è il portatore, consente di escludere, nel caso in esame, la ricorrenza dei caratteri di «diretta inerenza, concretezza e attualità » dell’interesse mirante ad accedere ad un determinato documento per la tutela di una situazione giuridicamente protetta (Cons. St., A.P., del 24 aprile 2012, n. 7). Ciò che si richiede è un collegamento diretto concreto ed immediato tra il documento richiesto e l’interesse che s’intende tutelare, operando altrimenti l’esplicito limite fissato dall’art. 24, c. 3, L. n. 241/1990, come novellato dall’art. 16, legge 11 febbraio 2005, n. 15.
Pur essendo il diritto di accesso volto ad assicurare la trasparenza dell’attività amministrativa (come da ultimo ribadito dal T. U. di cui al D.L.gs 33/2013 del 20 aprile 2013) e a favorirne lo svolgimento imparziale, tuttavia, rimane fermo che non è ammissibile utilizzare lo strumento, disciplinato ai sensi degli artt. 22 e ss L.n. 241/90, allo scopo di attivare forme di supervisione di un’attività , che si sospetta inefficiente o inefficace, o di cui si vuole verificare in via generale la legittimità .
Avendo l’Amministrazione dichiarato di non avere effettuato trasferimenti nelle sedi di Lecce, Surbo e Brindisi, verso le quali il ricorrente ha manifestato le proprie preferenze, viene meno, pertanto, l’utilità finale alla cui realizzazione l'”interessato” tende mediante la conoscenza dei documenti acquisibili con l’accesso.
Va rilevato che è nell’ambito del giudizio proposto avverso il diniego di trasferimento, che l’odierno ricorrente potrà compiutamente esercitare – attraverso la sollecitazione dei poteri istruttori o, in alternativa, attraverso l’accesso agli atti in corso di causa – la facoltà di fare acquisire agli atti quei documenti necessari all’effettiva tutela della sua posizione giuridica.
In tale contesto, non v’è spazio – per difetto d’interesse – neppure per la disamina della domanda subordinata di annullamento dell’art. 1048 comma 1 lett r) del D.P.R. 90/2010 che esclude l’ostensibilità delle piante organiche militari.
La rilevanza degli interessi coinvolti nel procedimento induce il Collegio a compensare tra le parti le spese e gli onorari di questo grado del giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse e in parte lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 19 febbraio 2014 con l’intervento dei magistrati:

Sergio Conti, Presidente
Desirèe Zonno, Primo Referendario
Cesira Casalanguida, Referendario, Estensore