Sanità  e farmacie – Strutture sanitarie private convenzionate o accreditate – Trasferimento in altra struttura – Variazione posti letto – Nuova autorizzazione – Necessità 

E’ necessaria l’autorizzazione prescritta dall’art. 5, lett. a) comma 3, punto 3.3, della L.R. 28.5.2004, n. 8 per poter realizzare una nuova struttura in altra località  e ivi trasferire l’esercizio dell’attività  sanitaria esercitata nella precedente sede; tale autorizzazione è altresì necessaria qualora si chieda contestualmente l’aumento del numero dei posti letto, dei posti letto – tecnici e grandi apparecchiature rispetto a quelli già  autorizzati ovvero qualora si chieda l’attivazione di funzioni sanitarie e/o socio-sanitarie aggiuntive.

N. 00028/2014 REG.PROV.COLL.
N. 00116/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 116 del 2009, proposto da: 
Casa di Cura Prof. Brodetti S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Luigi Paccione e Roberto Carbone, con domicilio eletto presso il primo in Bari, via Q. Sella, 120; 

contro
Regione Puglia, non costituita in giudizio; 

per l’annullamento
– della nota dirigenziale prot. n. 24/4319/coord. del 13 ottobre 2008 della Regione Puglia – Area per la promozione della salute delle persone e delle pari opportunità , Servizio Programmazione e Gestione Sanitaria con cui è stata rifiutata allo stato l’istanza diretta a conseguire l’autorizzazione al trasferimento della Casa di Cura “Prof. Brodetti” S.p.A. in altra località  del Comune di Foggia;
– della nota dirigenziale prot. n. 24/4321/coord. del 13 ottobre 2008 della Regione Puglia – Area per la promozione della salute delle persone e della pari opportunità , Servizio Programmazione e Gestione Sanitaria con cui è stata rifiutata la richiesta di autorizzazione alla realizzazione di una struttura destinata alla erogazione di prestazioni riabilitative per 40 posti letto, n Foggia;
– di ogni altro atto connesso, presupposto e/o consequenziale anche se allo stato non conosciuto;
nonchè per il risarcimento del danno.
 

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore la dott.ssa Laura Marzano;
Udito, nell’udienza pubblica del giorno 28 novembre 2013, il difensore della ricorrente avv. Luigi Paccione;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.
 

FATTO e DIRITTO
I. La Casa di Cura Prof. Brodetti S.p.a. è titolare di una struttura denominata Villa Igiea, sita in Foggia alla via Vittime Civili n. 112, autorizzata all’esercizio delle attività  sanitarie, convenzionata e in regime di accreditamento transitorio, ai sensi della L. 724/94 per 70 posti letto (successivamente ridotti a 61), di cui 55 per medicina e chirurgia generale e 15 per otorinolaringoiatria, oltre a prestazioni ambulatoriali plurispecialistiche.
In data 11 aprile 2006 ha inoltrato al Comune (per quanto di interesse) due richieste: una per la realizzazione di una nuova struttura in località  Santa Cecilietta a Foggia, in cui trasferire l’esistente Villa Igiea e ampliare l’attività  sanitaria fino a 80 posti letto; l’altra per la realizzazione, sempre nella località  Santa Cecilietta, di una struttura residenziale non ospedaliera in cui effettuare prestazioni riabilitative in hospice per 40 posti letto oltre 300 prestazioni ambulatoriali giornaliere e 100 prestazioni domiciliari giornaliere.
Con nota n. 24/4319 del 13 ottobre 2008, in ordine alle due richieste formulate con la prima istanza (richiesta di trasferimento e richiesta di ampliamento contestuale al trasferimento) la funzionaria della Regione, dopo aver premesso che l’istanza le sarebbe pervenuta solo in data 8 luglio 2008, ha risposto che il trasferimento della struttura richiederebbe l’avvio ex novo di un procedimento autorizzatorio e che la richiesta di ampliamento dei posti letto configgerebbe con l’analoga richiesta di graduale accreditamento istituzionale, inoltrata il 2 ottobre 2007 dalla stessa Casa di Cura, sulla quale la Giunta Regionale, con delibera n. 907 del 13 giugno 2008, ha già  autorizzato 10 posti letto per neurologia e 10 posti letto per oncologia, dando avvio all’accreditamento istituzionale della Casa di Cura.
Con nota n. 24/4321 in pari data, in ordine alla richiesta di autorizzazione all’erogazione di prestazioni riabilitative, la Regione ha comunicato che l’istanza non sarebbe accoglibile mancando la relativa programmazione regionale.
Dette note sono state assunte e comunicate a seguito di diffida a provvedere inviata in data 26 agosto 2008.
Ritenendo illegittime le suddette comunicazioni e qualificandole entrambe come atti di diniego, la ricorrente le ha impugnate censurandole come segue:
– la nota n. 24/4319 per violazione e falsa applicazione dell’art. 8ter del D.Lgs. 502/92 e degli artt. 5, 8 e 29, comma 4bis L.R. 8/2004, nonchè eccesso di potere per erroneo presupposto, sviamento, disparità  di trattamento, ingiustizia manifesta e carente o erronea motivazione: in sintesi la ricorrente, tralasciando di censurare il diniego di ampliamento, appunta le doglianze esclusivamente sul diniego di trasferimento; trasferimento che, a suo dire, richiederebbe soltanto che la struttura sia preventivamente “autorizzata”, ritenendo dunque illegittima e immotivata la richiesta di avvio di nuova procedura autorizzatoria, anche in considerazione di quanto previsto dall’art. 29, comma 4, della L.R. 8/2004;
– la nota n. 24/4321 per violazione e falsa applicazione dell’art. 8ter del D.Lgs. 502/92 e degli artt. 5 e 7 L.R. 8/2004, nonchè eccesso di potere per erroneo presupposto, sviamento, disparità  di trattamento, ingiustizia manifesta e carente o erronea motivazione: in questo caso la ricorrente censura il diniego assumendo non essere vera la circostanza della mancata programmazione regionale in quanto, viceversa, la Regione avrebbe effettuato detta programmazione con la Determinazione Dirigenziale n. 119 del 18 maggio 2006 di adozione del Registro Provvisorio dei Presidi di Riabilitazione funzionale, ai sensi dell’art. 17 L.R. 8/2004 e con la successiva Determinazione Dirigenziale n. 125 del 1 giugno 2006 di quantificazione della disponibilità  dei posti letto residenziali e semiresidenziali da assegnare alle strutture.
La ricorrente ha, inoltre, formulato istanza risarcitoria per € 5.000.000,00 assumendo che il ritardo nel provvedere sulla richiesta di trasferimento avrebbe comportato da una parte ingenti spese di adeguamento della struttura esistente e, dall’altra, minori entrate che, viceversa, si sarebbero potute conseguire con i nuovi accreditamenti.
L’amministrazione regionale non ha svolto difese, non essendosi costituita in giudizio.
All’udienza pubblica del 28 novembre 2013, sentito il difensore della ricorrente, la causa è stata trattenuta in decisione.
II. Il ricorso è parzialmente fondato e va accolto per quanto di ragione.
II.1. Per quanto riguarda la richiesta di trasferimento, in ordine alla quale, a dire della ricorrente, la Regione avrebbe opposto un diniego, implicitamente contenuto nella affermazione della necessità  di avviare ex novo il procedimento autorizzatorio, deve preliminarmente osservarsi come detta affermazione non pare rappresentare un diniego bensì la mera indicazione della procedura da seguire.
Sotto tale profilo il ricorso sarebbe in parte inammissibile, essendo diretto avverso una comunicazione priva di valore provvedimentale e, segnatamente, priva di portata lesiva.
Ciò posto, la censura è anche infondata.
Sintetizzando brevemente il quadro normativo di riferimento applicabile ratione temporis, si ricava quanto segue.
La Legge Regionale della Puglia del 28 maggio 2004, n. 8, recante “Disciplina in materia di autorizzazione alla realizzazione e all’esercizio, all’accreditamento istituzionale e accordi contrattuali delle strutture sanitarie e socio-sanitarie pubbliche e private”, all’art. 5, sotto la rubrica “Autorizzazioni”, per quanto di interesse ai fini del decidere chiarisce:
“1. L’autorizzazione consta di due distinti provvedimenti che consentono la realizzazione di strutture e l’esercizio di attività  sanitarie e socio-sanitarie.
a) Autorizzazione alla realizzazione di strutture.
1) Sono soggetti all’autorizzazione alla realizzazione:
1.1 le strutture che erogano prestazioni in regime di ricovero ospedaliero a ciclo continuativo e/o diurno per acuti;
1.2 le seguenti strutture sanitarie e socio sanitarie che erogano prestazioni in regime residenziale e semiresidenziale non ospedaliero, a ciclo continuativo e/o diurno:
1.2.1 presidi di riabilitazione funzionale dei soggetti portatori di disabilità  fisiche, psichiche, sensoriali;
1.2.2 strutture riabilitative psichiatriche residenziali e diurne;
1.2.3 strutture di riabilitazione e strutture educativo-assistenziali per i tossicodipendenti;
1.2.4 residenze sanitarie assistenziali;
1.3 i centri residenziali per cure palliative (hospice);
1.4 gli stabilimenti termali.
2) ¦¦¦¦¦¦¦
3) Ai sensi del combinato disposto dell’articolo 8ter del decreto legislativo e dell’articolo 3 del D.P.R. 14 gennaio 1997, nel regime autorizzativo per la realizzazione di nuove strutture rientrano, limitatamente alle attività  di cui ai precedenti punti 1) e 2), anche le seguenti fattispecie:
3.1 gli ampliamenti di strutture già  esistenti e autorizzate, in essi compresi:
3.1.1 l’aumento del numero dei posti letto, posti letto-tecnici e grandi apparecchiature rispetto a quelli già  autorizzati;
3.1.2 l’attivazione di funzioni sanitarie e/o socio-sanitarie aggiuntive rispetto a quelle già  autorizzate;
3.2 la trasformazione di strutture già  esistenti e specificamente:
3.2.1 la modifica della tipologia (disciplina) di posti letto rispetto a quelli già  autorizzati;
3.2.2 la modifica di altre funzioni sanitarie e/o socio-sanitarie già  autorizzate;
3.2.3 il cambio d’uso degli edifici, finalizzato a ospitare nuove funzioni sanitarie o socio-sanitarie, con o senza lavori;
3.3 il trasferimento in altra sede di strutture già  autorizzate.
b) Autorizzazione all’esercizio dell’attività  sanitaria.
1) Sono soggetti all’autorizzazione all’esercizio:
1.1 tutte le strutture per le quali è richiesta l’autorizzazione alla realizzazione, di cui alla lettera a) del presente articolo;
1.2 le strutture che erogano prestazioni di assistenza specialistica in regime ambulatoriale, ancorchè non soggetti all’autorizzazione alla realizzazione, così come di seguito classificati:¦¦
2. Per gli studi dei medici di medicina generale e dei pediatri di libera scelta si applicano le norme di cui agli accordi collettivi nazionali.
3. Non sono soggetti ad autorizzazione gli studi dei medici e gli studi odontoiatrici che esercitano l’attività  professionale, con esclusione di quelle previste alle lettere a) e b) del comma 1 e gli studi per l’esercizio delle professioni sanitarie, individuate dai regolamenti ministeriali, in attuazione dell’articolo 6 del decreto legislativo¦¦”.
Il successivo art. 7, nel disciplinare le “Procedure per l’autorizzazione alla realizzazione di strutture sanitarie e socio-sanitarie”, dispone:
“1. Nei casi previsti dall’articolo 5, comma 1, lettera a), i soggetti pubblici e privati inoltrano al Comune competente per territorio istanza di autorizzazione alla realizzazione della struttura corredandola della documentazione prescritta. Il Comune richiede alla Regione la prevista verifica di compatibilità , di cui all’articolo 8ter del decreto legislativo, entro trenta giorni dalla data di ricevimento dell’istanza. In sede di prima applicazione il Comune richiede alla Regione la prevista verifica di compatibilità  successivamente alla data di pubblicazione del Registro di cui all’articolo 30 della l.r. 1/2005 fatta eccezione per le strutture di cui alla lettera a), punto 1), numeri 1.2.2, 1.2.4, 1.3 e punto 2), numeri 2.3 e 2.4, del comma 1 dell’articolo 5¦¦
2. Il parere di compatibilità  regionale è rilasciato, entro novanta giorni dalla data di ricevimento della richiesta di cui al comma 1, con provvedimento del Dirigente del Settore sanità  della Regione, sentita l’azienda sanitaria locale interessata in relazione alla localizzazione territoriale delle strutture sanitarie e sociosanitarie della tipologia di attività  richiesta già  presenti in ambito provinciale.¦.”
Infine l’art. 8, “Procedure per l’autorizzazione all’esercizio delle attività  sanitarie e socio-sanitarie”, stabilisce:
“1. Tutti i soggetti che intendono gestire attività  sanitaria o socio-sanitaria soggetta ad autorizzazione all’esercizio sono tenuti a presentare domanda alla Regione o al Comune.
2. Alla domanda deve essere allegato il certificato di agibilità  e tutta la documentazione richiesta dall’ente competente¦..
5. La Regione e il Comune, avvalendosi del Dipartimento di prevenzione dell’Azienda USL competente per territorio, eventualmente di concerto con altre strutture competenti nell’ambito dell’attività  da autorizzare, verificano l’effettivo rispetto dei requisiti minimi di cui al regolamento regionale 13 gennaio 2005, n. 3 (Requisiti per autorizzazione e accreditamento delle strutture sanitarie), e successive modificazioni, nonchè ogni eventuale prescrizione contenuta nell’autorizzazione alla realizzazione, ove prevista. L’accertamento da parte del Dipartimento di prevenzione deve essere effettuato entro novanta giorni dalla data di ricevimento della documentazione.
6. Completato l’iter istruttorio, il Dipartimento di prevenzione dell’Azienda USL inoltra gli atti degli accertamenti e il parere conclusivo alla Regione o al Comune interessato, che, in caso di esito favorevole, rilasciano l’autorizzazione all’esercizio dell’attività  sanitaria o socio-sanitaria entro sessanta giorni dalla data di notifica degli accertamenti di cui al comma 5, fatta salva l’interruzione dei termini effettuata ai sensi delle vigenti disposizioni”.
Così inquadrata la normativa di riferimento il Collegio osserva che la nota impugnata si presenta immune dai denunciati vizi.
La Casa di Cura Prof. Bodetti S.p.a. è una struttura autorizzata all’esercizio di attività  sanitaria, ai sensi dell’art. 5, comma 1, lett. b), presso la sede di via Vittime Civili 112 in Foggia.
Dunque, a tenore della riportata norma, per poter realizzare una nuova struttura in altra località  ed ivi trasferire l’esercizio dell’attività  sanitaria così come esercitata, deve necessariamente conseguire l’autorizzazione alla realizzazione di cui all’art. 5, lett. a) comma 3, punto 3.3.
Autorizzazione, peraltro, necessaria anche qualora contestualmente si chieda, così come in effetti la ricorrente ha chiesto in data 11 aprile 2006 (in disparte i profili di conflitto con altra richiesta, evidenziati dalla Regione, su cui la ricorrente non ha svolto censure), anche l’aumento del numero dei posti letto, posti letto-tecnici e grandi apparecchiature rispetto a quelli già  autorizzati (id. punto 3.1.1.) o l’attivazione di funzioni sanitarie e/o socio-sanitarie aggiuntive rispetto a quelle già  autorizzate (id. punto 3.1.2.).
La dirigente regionale, con l’impugnata nota, non ha detto nulla di più di quanto prescrive la riportata legge regionale.
Per completezza si riporta, nelle parti di interesse, l’art. 29, recante “Norme transitorie e finali”:
“¦¦3. In fase di prima applicazione della presente legge, per le strutture che erogano prestazioni in regime di ricovero ospedaliero a ciclo continuativo e/o diurno per acuti, il numero dei posti letto da confermare per l’autorizzazione all’esercizio va calcolato determinandolo in base ai requisiti minimi strutturali per l’area di degenza fissati dalla Regione, fino al massimo della dotazione dei posti letto autorizzati alla data del 31 ottobre 2003, fatti salvi i posti già  assegnati con la della giunta reg. 1870/2002 previsti dal riordino della rete ospedaliera. Nel caso in cui il numero dei posti letto così calcolati risulti inferiore rispetto a quelli autorizzati alla data del 31 ottobre 2003, le strutture sanitarie possono richiedere nuova autorizzazione per l’ampliamento del numero dei posti letto o per il trasferimento presso nuova struttura, configurandosi la fattispecie prevista dall’articolo 5, comma 1, lettera a), numero 3)¦..
4. In caso di necessità  connesse alla realizzazione di interventi strutturali necessari ad adeguare e/o mantenere i requisiti strutturali e tecnologici previsti dalla normativa vigente, al fine di non interrompere l’erogazione dei servizi, la struttura sanitaria, previa comunicazione all’Azienda sanitaria inviata con preavviso non inferiore a giorni sessanta, può disporre, temporaneamente, il trasferimento del presidio in altra idonea sede, nell’ambito della stessa Azienda USL, per il tempo strettamente necessario all’esecuzione delle opere. La comunicazione deve contenere:¦¦¦¦
e) la durata prevista del trasferimento;¦¦
4bis (aggiunto dall’art. 12 della L.R. n. 26 del 9 agosto 2006). Le strutture e i professionisti autorizzati e/o transitoriamente accreditati, individuati in applicazione dei fabbisogni determinati dai regolamenti regionali di cui all’articolo 3, in caso di necessità  di adeguamento ai requisiti strutturali di cui al regolamento regionale 13 gennaio 2005, n. 3 (Requisiti per autorizzazione e accreditamento delle strutture sanitarie), sono autorizzati al trasferimento definitivo e/o alla realizzazione di nuove strutture nell’ambito della stessa AUSL, secondo le vigenti procedure autorizzative. Il trasferimento non comporta la sospensione nè la revoca dell’accreditamento transitorio, che deve intendersi valido ed efficace fino all’acquisizione dell’accreditamento istituzionale. A tal fine si applicano le procedure di cui al comma 4, per quanto compatibili.¦¦¦¦¦¦”.
Non può, dunque, condividersi la tesi della ricorrente secondo cui la Regione avrebbe dovuto seguire la procedura di cui all’art. 29, comma 4 della citata legge, per la semplice ragione che la domanda inoltrata dalla ricorrente, quand’anche la si volesse considerare giustificata “dalle necessità  connesse alla realizzazione di interventi strutturali necessari ad adeguare e/o mantenere i requisiti strutturali e tecnologici previsti dalla normativa vigente”, non è di trasferimento temporaneo, bensì definitivo, come tale ricadente al più nella previsione di cui al comma 3 della predetta norma che, inevitabilmente, rimanda alle procedure di cui all’art. 5, comma 1, lettera a), numero 3).
D’altra parte, anche la disciplina di cui al comma 4bis della stessa norma, alternativamente invocata dalla ricorrente, riguardante il trasferimento definitivo, rimanda alle “vigenti procedure autorizzative”, con l’ovvia conseguenza che in nessun modo la ricorrente si sarebbe potuta sottrarre, per la nuova struttura a realizzarsi, alla procedura autorizzativa prevista ex lege e correttamente richiamata nella impugnata nota regionale.
Il primo motivo è, dunque, infondato.
II.2. Il secondo motivo di ricorso investe la nota n. 24/4321 con cui la Dirigente regionale ha denegato l’autorizzazione alla realizzazione di una struttura residenziale non ospedaliera destinata alla erogazione di prestazioni riabilitative per 40 posti letto.
In proposito la ricorrente assume non essere vera la circostanza secondo cui la Regione non avrebbe effettuato la relativa programmazione affermando che, viceversa, essa sarebbe stata realizzata con la Determinazione Dirigenziale n. 119 del 18 maggio 2006 di adozione del Registro Provvisorio dei Presidi di Riabilitazione funzionale, ai sensi dell’art. 17 L.R. 8/2004 e con la successiva Determinazione Dirigenziale n. 125 del 1 giugno 2006 di quantificazione della disponibilità  dei posti letto residenziali e semiresidenziali da assegnare alle strutture.
A dire della ricorrente la Regione avrebbe avuto, alla data del 13 ottobre 2008, tutti gli elementi per poter decidere sulla chiesta verifica di compatibilità  e, quindi, il provvedimento risulterebbe affetto da carente motivazione.
Dalla documentazione versata in atti, segnatamente dalla Determinazione Dirigenziale n. 233 del 28 agosto 2006 (documento contenuto nel fascicolo della ricorrente, privo di numerazione), con cui un’altra società  è stata autorizzata per una struttura analoga a quella per la quale la ricorrente ha inoltrato la richiesta riscontrata con la nota impugnata, risultano vere le suindicate circostanze relative alla intervenuta programmazione regionale a distanza di pochi mesi dalla richiesta della ricorrente.
Ne consegue che, in mancanza di difese da parte dell’amministrazione regionale e, dunque, di contestazione specifica sul punto, le suddette circostanze devono ritenersi confermate (cfr. ex multis: Cass., sez. III, 21 giugno 2013, n. 15658).
Pertanto il secondo motivo di ricorso risulta fondato quanto al dedotto difetto motivazionale.
III. Deve, invece, essere respinta l’istanza risarcitoria in quanto enunciata dalla ricorrente ma non provata sia nell’an che nel quantum.
Invero non è dato rinvenire in atti documentazione alcuna circa i lavori di adeguamento asseritamente eseguiti presso la attuale sede della Casa di Cura; lavori che, peraltro, quand’anche effettivamente realizzati, rappresenterebbero un valore aggiunto permanente della struttura, difficilmente esprimibile in termini di danno.
Altrettanto deve dirsi con riferimento al dedotto lucro cessante, in relazione al quale, al di la della mera enunciazione, nulla è stato nè allegato nè tanto meno provato.
Per quanto precede il ricorso deve essere parzialmente accolto e, per l’effetto, deve essere annullata per difetto di motivazione l’impugnata nota n. 24/4321 del 13 ottobre 2008, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti.
Stante l’accoglimento solo parziale può disporsi che le spese del giudizio non vanno rimborsate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Bari, Sez. II, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie parzialmente nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla la nota regionale n. 24/4321 del 13 ottobre 2008.
Respinge la domanda risarcitoria.
Nulla a titolo di rimborso spese del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 28 novembre 2013 con l’intervento dei magistrati:
 
 
Antonio Pasca, Presidente FF
Desirèe Zonno, Primo Referendario
Laura Marzano, Primo Referendario, Estensore
 
 
 
 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 13/01/2014
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)