- Camera Amministrativa

1. Procedimento amministrativo – Provvedimento – Incompetenza – Ratifica – Condizioni

2. Edilizia ed urbanistica – Piani urbanistici – Programmi integrati di intervento – Ambito di attuazione – Aree inedificate – Esclusione

1. La ratifica, per spiegare efficacia sanante sul vizio di incompetenza, deve contenere la precisa menzione dell’atto e del vizio che si intende sanare e la chiara e univoca volontà di eliminarlo (c.d. animus confitendi o convalidandi, ovvero la manifestazione della consapevole volontà di assumere come valido e far proprio l’atto affetto dal vizio di incompetenza).

2. Ai sensi dell’art. 15 della L. R. n. 20 del 2001 “Nella formazione dei programmi integrati di intervento di cui all’articolo 16 della L. n. 179/1992 […] il programma integrato si attua su aree, anche non contigue tra loro, in tutto o in parte edificate.”; un programma integrato di intervento non può pertanto interessare aree inedificate.

N. 01376/2013 REG.PROV.COLL.
N. 00696/2007 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 696 del 2007, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Ragno Costruzioni S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. Giuseppe Di Noia e Giacomo Valla, con domicilio eletto presso quest’ultimo in Bari, via Q. Sella 36;

contro
Comune di Bitetto, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Franco Gagliardi La Gala, con domicilio eletto presso quest’ultimo in Bari, via Abate Gimma, 94;
Regione Puglia;

nei confronti di
So.Gra.Co. S.r.l.;

per l’annullamento
della deliberazione di Giunta Comunale n. 19 dell’8 marzo 2007, pubblicata all’Albo Pretorio Comunale dal 13.3.2007 al 27.3.2007, avente ad oggetto “Definizione perimetrazione dei tessuti urbanistici – edilizi – ambientali del P.I.R.P.” ed individuazione immobili da inserire nel Programma Integrato di Riqualificazione per il Comune di Bitetto – Approvazione schema di bando;
dell’avviso pubblico concorrenziale prot. 2189 del 9 marzo 2007, a firma del Sindaco di Bitetto, per “l’individuazione dei soggetti privati interessati all’attuazione degli interventi privati dei programmi integrati di riqualificazione delle periferie P.I.R.P.”;
di ogni altro atto connesso, compresa la delibera di G.M. n. 45 del 2.5.2007;

quanto al ricorso per motivi aggiunti notificato il 3.11.2007:
della delibera del Consiglio Comunale n. 23 dell’11.5.2007, avente ad oggetto “P.I.R.P. – Approvazione atti del P.I.R.P. finalizzati alla candidatura del Comune di Bitetto al relativo bando regionale e ulteriori provvedimenti”;
della delibera di Giunta Comunale n. 42 del 23 aprile 2007, avente ad oggetto “Approvazione graduatoria dei richiedenti il contributo per recupero abitativo nel centro storico da inserire nel P.I.R.P.”;
della delibera di Giunta Comunale n. 35 del 4 aprile 2007, avente ad oggetto “Avviso pubblico concorrenziale per l’individuazione dei soggetti privati interessati all’attuazione degli interventi privati dei P.I.R.P.”;
di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale;

quanto al secondo ricorso per motivi aggiunti notificato il 13.4.2010:
della delibera del Consiglio Comunale n. 7 del 26 febbraio 2010 di ratifica dell’adesione del Sindaco all’Accordo di programma stipulato con la Regione Puglia avente ad oggetto il P.I.R.P. approvato con gli atti impugnati con il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti;
del decreto del Presidente della Giunta Regionale n. 295 del 17.3.2010 di approvazione dell’Accordo di programma;
dell’Accordo di programma stipulato il 29.1.2010 avente ad oggetto il P.I.R.P.;

quanto al terzo atto di motivi aggiunti notificato il 14.11.2012:
della delibera del Consiglio Comunale n. 14 del 31.7.2012 di approvazione definitiva del P.U.G., nella parte in cui ha integralmente recepito il P.I.R.P.;
e per la condanna dell’Amministrazione resistente al risarcimento del danno.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Bitetto;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore la dott.ssa Francesca Petrucciani;
Uditi per le parti nell’udienza pubblica del giorno 3 luglio 2013 i difensori avv.ti Giacomo Valla e Franco Gagliardi La Gala;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
Con il ricorso in epigrafe la Ragno Costruzioni s.r.l., proprietaria di un suolo nel Comune di Bitetto compreso nel Comparto C2/5, ha chiesto l’annullamento della deliberazione n. 19 dell’8.3.2007 della Giunta Comunale, avente ad oggetto “Definizione perimetrale dei Tessuti Urbanistici – edilizi – ambientali del P.I.R.P. ed individuazione immobili da inserire nel Programma Integrato di Riqualificazione per il Comune di Bitetto – Approvazione schema di bando”, nella parte in cui ha incluso il suolo di sua proprietà tra quelli da destinare ad edilizia residenziale convenzionata con servizi alla residenza ed aree a standard (verde attrezzato e parcheggi); ha chiesto altresì l’annullamento dell’avviso pubblico concorrenziale per l’individuazione dei soggetti interessati all’attuazione degli interventi.
La ricorrente ha esposto che la Regione Puglia con delibera del 19 giugno 2006 aveva approvato il bando per l’accesso dei Comuni ai finanziamenti dei “Programmi Integrati delle Periferie (P.I.R.P.)”; che il Comune di Bitetto con deliberazione del 17 gennaio 2007 aveva determinato di candidarsi al finanziamento regionale, elaborando un P.I.R.P.; che il Consiglio Comunale con deliberazione n. 8 del 14 febbraio 2007, esaminata la proposta di perimetrazione elaborata da tecnici esterni cui era stato affidato il relativo incarico, aveva approvato la perimetrazione stessa disponendo l’inserimento di ulteriori tre siti nelle zone di intervento, tra le quali non risultavano comprese aree di proprietà privata site in zona C da destinare ad edilizia residenziale pubblica.
Ha dedotto altresì che la Giunta Comunale, con la deliberazione n. 19 dell’8 marzo 2007, aveva disposto non solo di limitare l’ampliamento dei siti di intervento così come approvato dal Consiglio Comunale, ma anche di ampliare la perimetrazione stessa al fine di consentire la realizzazione di un intervento di edilizia residenziale convenzionata in zona C e di definire la maglia urbana interclusa; quindi, nello schema di avviso pubblico concorrenziale per l’individuazione dei soggetti privati interessati all’attuazione degli interventi privati dei P.I.R.P, approvato con la stessa delibera, la Giunta aveva localizzato l’intervento di edilizia residenziale convenzionata nell’area contrassegnata con il comparto C2/5 del P.R.G., da espropriare ai proprietari ed assegnare al soggetto individuato dalla procedura selettiva di cui al suddetto avviso pubblico.
A sostegno del gravame sono state dedotte le seguenti censure:
1. incompetenza, violazione dell’art. 42 del D.Lgs. n. 267 del 2000, violazione dell’art. 8, punto 8.1.2) del bando di gara regionale per l’accesso ai finanziamenti per la riqualificazione delle periferie, approvato con delibera di G.R. Puglia n. 870/2006, avendo la Giunta inserito nel P.I.R.P. aree ulteriori rispetto a quelle individuate dal Consiglio Comunale;
2. violazione del bando di gara regionale per l’accesso ai finanziamenti per la riqualificazione delle periferie, approvato con delibera n. 870/2006 della Giunta Regionale, eccesso di potere sotto vari profili;
3. violazione dell’art. 23 L. 1150/1942, violazione dell’art. 15 L.R. 6/79, violazione dei principi di efficienza e buon andamento, violazione dell’art. 97 Cost., non avendo il Comune interpellato i proprietari delle aree site nel comparto sulla volontà di eseguire direttamente le opere programmate;
4. violazione dei punti 8) e 9) del bando di gara regionale e dei principi generali in materia di pianificazione e procedimento espropriativo, essendo stata prevista l’attuazione del programma di iniziativa privata anche a prescindere dall’approvazione della parte pubblica del P.I.R.P. a livello regionale.
Si è costituito il Comune di Bitetto chiedendo il rigetto del gravame.
Con un primo atto di motivi aggiunti la ricorrente ha chiesto l’annullamento, per i medesimi motivi, degli atti successivi di approvazione del P.I.R.P., tra cui la delibera del Consiglio Comunale n. 23 dell’11.5.2007 e le delibere di Giunta Comunale n. 42 del 23 aprile 2007 e n. 35 del 4 aprile 2007.
Con il secondo atto di motivi aggiunti la Ragno Costruzioni ha impugnato la delibera del Consiglio Comunale n. 7 del 26 febbraio 2010 di ratifica dell’adesione del Sindaco all’Accordo di programma stipulato con la Regione Puglia avente ad oggetto il P.I.R.P., il decreto del Presidente della Giunta Regionale n. 295 del 17.3.2010 di approvazione dell’Accordo di programma, e l’Accordo di programma stesso.
L’impugnazione è stata affidata alle doglianze del ricorso principale e agli ulteriori seguenti motivi:
5. violazione dell’art. 11 D.P.R. 327/2001, violazione dell’art. 7 L. 241/90, eccesso di potere sotto vari profili, per l’omessa comunicazione di avvio del procedimento;
6. eccesso di potere per difetto di istruttoria e dei presupposti, non essendo stata garantita la partecipazione dei cittadini mediante le dovute forme di pubblicità ;
7. eccesso di potere sotto vari profili, essendo stati previsti interventi di edilizia residenziale pubblica quando in precedenza lo stesso Comune aveva riscontrato la mancanza di fabbisogno abitativo;
8. violazione dell’art. 15 L.R. 20/2001, dovendo il P.I.R.P. operare su aree in tutto o in parte edificate, mentre quella della ricorrente era inedificata;
9. violazione dell’art. 17 L. 765/67 e del D.M. 1444/68, eccesso di potere.
Infine, con il terzo e ultimo atto di motivi aggiunti, è stata impugnata la delibera del Consiglio Comunale n. 14 del 31.7.2012 di approvazione definitiva del P.U.G., nella parte in cui ha integralmente recepito il P.I.R.P., sollevando le censure già esposte negli atti precedenti e un ulteriore profilo di eccesso di potere per violazione del principio di perequazione essendo prevista la concentrazione della volumetria residenziale e la cessione gratuita al Comune delle aree rimanenti.
Il Comune resistente nella memoria depositata il 4 gennaio 2013 ha eccepito l’improcedibilità dell’azione proposta dal ricorrente per sopravvenuto difetto di interesse.
La ricorrente nelle memorie depositate il 7 dicembre 2012 e il 31 maggio 2013 ha espressamente rinunciato alla domanda risarcitoria e all’ultimo motivo del terzo atto di motivi aggiunti.
All’udienza pubblica del 3 luglio 2013 la causa è stata trattenuta in decisione.
Va preliminarmente esaminata l’eccezione di improcedibilità del ricorso, sollevata dal Comune di Bitetto con riferimento ai sopravvenuti atti con cui il Comune avrebbe deliberato di soprassedere agli interventi previsti sui suoli di proprietà della ricorrente.
L’eccezione deve essere disattesa, in quanto dal contenuto degli atti depositati dal Comune non si evince con chiarezza l’effettiva rimodulazione del P.I.R.P. con esclusione dei terreni della Ragno Costruzioni, di tal che non può dirsi venuto meno l’interesse della ricorrente all’accoglimento del gravame.
Deve quindi procedersi all’esame nel merito del ricorso introduttivo e dei tre ricorsi per motivi aggiunti, che devono essere accolti in quanto fondati.
Con il primo motivo di censura la Ragno Costruzioni s.r.l. ha dedotto il vizio di incompetenza e la violazione dell’art. 42 del D.Lgs. n. 267 del 2000, dell’art. 15 della L. R. n. 20 del 2001 e degli artt. 4 e 5 della L. R. n. 26 del 1990, lamentando che la Giunta comunale non avrebbe potuto discostarsi dagli indirizzi formulati dal Consiglio comunale, nè dettare indirizzi in materia urbanistica – territoriale, essendo competente in materia il Consiglio comunale.
Il motivo è fondato.
Come già affermato da questo Tribunale con la sentenza n. 3181/2010, infatti, con la deliberazione n. 19 dell’8.3.2007 la Giunta Comunale non si è limitata a dare esecuzione alla delibera consiliare di approvazione della perimetrazione del Piano, ma ha disposto non solo di limitare l’ampliamento dei siti di intervento così come approvato dal Consiglio Comunale, ma anche di ampliare la perimetrazione stessa al fine di consentire la realizzazione di un intervento di edilizia residenziale convenzionata in zona C e di definire la maglia urbana interclusa.
Come già evidenziato anche nella sentenza n. 1893/2007 di questa Sezione, il vizio non può dirsi superato nè sanato dalla successiva delibera consiliare n. 23 dell’11.5.2007, impugnata con il primo ricorso per motivi aggiunti.
Secondo il costante orientamento della giurisprudenza la ratifica, per spiegare efficacia sanante sul vizio di incompetenza, deve contenere la precisa menzione dell’atto e del vizio che si intende sanare e la chiara e univoca volontà di eliminarlo (c.d. animus confitendi o convalidandi, ovvero la manifestazione della consapevole volontà di assumere come valido e far proprio l’atto affetto dal vizio di incompetenza) (cfr. Consiglio di Stato, Sezione VI, n. 2840/2009); contenuti questi che non si ravvisano nella delibera consiliare citata.
Ulteriore argomento che esclude che la delibera consiliare abbia fatto proprio l’operato della Giunta comunale, sanando il vizio di incompetenza di cui è pacificamente affetta, è dato dalla circostanza, già evidenziata dal Tribunale nelle sentenze 1893/2007 e 3181/2013, che dal contenuto della delibera non si evince con chiarezza a quale perimetrazione sia riferita l’approvazione del P.I.R.P., facendosi richiamo in dispositivo, ai fini della perimetrazione, unicamente all’originaria delibera consiliare n. 8 del 2007.
Risulta del pari fondato il quarto motivo di ricorso, con il quale è stata dedotta la violazione dell’art. 15 della L. R. n. 20 del 2001 ed il vizio di eccesso di potere (sviamento) in quanto l’intervento sarebbe stato previsto anche su aree, come quella di proprietà di essa ricorrente, non edificate, mentre la citata normativa consentirebbe l’attuazione del programma integrato unicamente su aree in tutto o in parte edificate.
La norma sopra richiamata prevede infatti espressamente, per quello che in questa sede interessa, che “Nella formazione dei programmi integrati di intervento di cui all’articolo 16 della L. n. 179/1992 i comuni perseguono obiettivi ¦. Tali programmi definiscono…. Il programma integrato si attua su aree, anche non contigue tra loro, in tutto o in parte edificate.”
Considerato che la norma indica specificatamente le aree in tutto o in parte edificate come oggetto dei programmi in questione, essa non può che interpretarsi, ad avviso del Collegio, nel senso che il legislatore abbia inteso escludere le aree inedificate, quale è, pacificamente, quella di proprietà della ricorrente.
L’accoglimento di tali doglianze comporta l’accoglimento del ricorso e dei motivi aggiunti, con assorbimento delle ulteriori censure e annullamento degli atti impugnati nella parte di interesse della ricorrente.
Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Bari (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati nella parte relativa ai suoli di proprietà della ricorrente.
Condanna il Comune di Bitetto alla rifusione in favore della ricorrente delle spese processuali, che liquida in â‚¬ 3.000,00 oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 3 luglio 2013 con l’intervento dei magistrati:

Corrado Allegretta, Presidente
Giacinta Serlenga, Primo Referendario
Francesca Petrucciani, Primo Referendario, Estensore