- Camera Amministrativa

Giurisdizione – Esecuzione del contratto- Mancato esercizio potere autoritativo – Giurisdizione G.O. – Sussiste

Sussiste la giurisdizione della magistratura ordinaria nei giudizi aventi ad oggetto una vicenda successiva alla stipula del contratto, in cui non viene in rilievo alcun provvedimento amministrativo di revoca ex art. 21 quinquies legge n. 241/1990 (nella fattispecie il Collegio ha ritenuto che con i provvedimenti impugnati – emessi nella fase di esecuzione del contratto – l’Amministrazione non abbia esercitato alcun potere autoritativo di autotutela, bensì abbia deciso di non prorogare il contratto dopo la sua naturale scadenza, con conseguente esclusione della giurisdizione del giudice amministrativo).

N. 00920/2013 REG.PROV.COLL.
N. 01470/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1470 del 2012, proposto da Societatea de Asigurare Reasigurare City Insurance S.A. (City Insurance), rappresentata e difesa dagli avv.ti Andrea Manzi, Giovanni Caruso e Gennaro Notarnicola, con domicilio eletto presso l’avv. Gennaro Notarnicola in Bari, via Piccinni, 150;

contro
Azienda Sanitaria Locale Bari, rappresentata e difesa dall’avv. Angela Visciani, con domicilio eletto in Bari, piazza Moro, 28;

per l’annullamento,
previa adozione della più idonea misura cautelare,
– della deliberazione del 17 luglio 2012, n. 1330 comunicata con nota prot. n. 124343/UOR-5 del 26 luglio 2012, pervenuta alla ricorrente in data 8 agosto 2012 con la quale il Direttore Generale della ASL di Bari ha revocato l’affidamento della proroga semestrale (per il periodo 1.7.2012 – 31.12.2012) del contratto per la copertura assicurativa peri servizi RCT/O di tutta l’attività istituzionale della ASL Bari, e ha stabilito di garantire i relativi sinistri, a far data dal 1° luglio 2012, con propri mezzi di bilancio;
– di ogni altro atto presupposto o consequenziale, anche se non conosciuto, comunque connesso, ivi compresa, occorrendo, la nota ASL Bari prot. n. 114333/UOR5 del 9 luglio 2012, nonchè gli eventuali e non conosciuti provvedimenti con i quali l’ASL Bari abbia indetto e aggiudicato una nuova procedura ad evidenza pubblica per l’affidamento dei medesimi servizi, con dichiarazione di inefficacia del relativo contratto;
e per il contestuale accertamento della operatività ed efficacia, anche per il semestre 1° luglio 2012 – 31 dicembre 2012, del contratto intercorso tra la ASL Bari e la City Insurance S.A., relativo alla copertura assicurativa per i rischi di RCT/O di tutta l’attività istituzionale della ASL Bari, efficacia discendente dalla proroga disposta con nota della ASL Bari prot. n. 89707/UOR1 del 29 maggio 2012 e dalla conseguente sottoscrizione, in data 4 luglio 2012, della Appendice n. 4 alla polizza n. 21294;
e per la condanna della ASL Bari al risarcimento dei danni subiti e subendi dalla City Insurance S.A. in conseguenza degli atti e dei comportamenti riconducibili alla stessa ASL Bari;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Azienda Sanitaria Locale Bari;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il dott. Francesco Cocomile e uditi nell’udienza pubblica del giorno 3 maggio 2013 per le parti i difensori avv.ti Gennaro Notarnicola e Danilo Guaita, su delega dell’avv. Angela Visciani;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
Con deliberazione n. 98 del 20 gennaio 2011 l’Azienda Sanitaria Locale di Bari indiceva una gara di appalto, mediante procedura di gara aperta, per l’affidamento dei servizi assicurativi della stessa ASL, differenziata per lotti, per la durata di dodici mesi e con possibilità di proroghe di mesi sei e ulteriori mesi sei.
Espletate le operazioni di gara, con deliberazione n. 1286 del 29 giugno 2011 il lotto “A” relativo alla copertura assicurativa per i rischi RCT/O di tutta l’attività istituzionale della ASL Bari veniva definitivamente aggiudicato in favore della odierna ricorrente S.A.R. City Insurance S.A., con effetto dalle ore 00,01 del giorno 1° luglio 2011 e scadenza alle ore 24,00 del giorno 30 giugno 2012.
Con deliberazione n. 1287/2011 di pari data venivano definitivamente aggiudicati, in favore di altre compagnie, i restanti lotti messi a gara, con la medesima decorrenza.
Alla scadenza del primo anno, i contratti relativi ai lotti aggiudicati con la citata deliberazione n. 1287/2011 venivano prorogati per mesi sei.
Lo stesso avveniva per il contratto in essere con la City Insurance.
Con nota prot. n. 89707/UOR1 del 29 maggio 2012 la ASL di Bari comunicava “¦ formalmente la volontà di esercitare l’opzione, già prevista dall’art. 8, di prorogare la durata ¦” del contratto.
In data 29 giugno 2012 veniva emessa l’Appendice n. 4 alla Polizza Serie n. 21294 decorrente dal 1° luglio 2012 e sottoscritta dalla ASL in data 4 luglio 2012, per un importo di € 4.072.632,20.
In data successiva alla disposta proroga, alla compagnia ricorrente veniva notificato il provvedimento n. 2988 del 2 luglio 2012, con il quale l’ISVAP comminava nei confronti della City Insurance S.A. la misura del divieto di stipulare nuovi contratti nel territorio della Repubblica Italiana, provvedimento impugnato dalla società dinanzi al T.A.R. Lazio.
Con la gravata nota prot. n. 114333/UOR5 del 9 luglio 2012, la ASL di Bari, premessa la disposta proroga e considerato il contenuto del provvedimento dell’ISVAP, preannunciava di non avere intenzione di prorogare ulteriormente il contratto in essere con City Insurance.
Con la impugnata deliberazione n. 1330 del 17 luglio 2012 l’Amministrazione, richiamando nelle premesse il citato provvedimento ISVAP n. 2988/2012, manifestava la propria volontà di non procedere ad alcuna proroga e prendeva atto della scadenza, alla data del 30 giugno 2012, del rapporto contrattuale con la City Insurance, disponendo altresì di voler garantire i sinistri denunciati rientranti nei rischi RCT/O con propri mezzi di bilancio a far data dal 1° luglio 2012 e sino alla data di aggiudicazione della nuova procedura di gara.
La ricorrente SAR City Insurance s.a. impugnava con l’atto introduttivo del presente giudizio la nota della ASL Bari prot. n. 114333 del 9 luglio 2012 e la deliberazione n. 1330 del 17 luglio 2012, invocando altresì l’accertamento della operatività ed efficacia, anche per il semestre 1° luglio 2012 – 31 dicembre 2012, del contratto intercorso con la ASL Bari e la condanna dell’Amministrazione al risarcimento dei danni patiti.
Deduceva censure così sinteticamente riassumibili:
1) omessa comunicazione di avvio del procedimento;
2) difetto di motivazione; violazione dei principi generali in tema di esercizio del potere di autotutela; violazione degli artt. 21 quinquies e ss. legge n. 241/1990;
3) eccesso di potere per ingiustizia manifesta, travisamento dei fatti, contraddittorietà con precedenti provvedimenti; mancata considerazione della piena operatività ed efficacia della proroga contrattuale; violazione del principio di legittimo affidamento; erronea interpretazione del provvedimento ISVAP del 2 luglio 2012; irrilevanza e inapplicabilità del divieto alla fattispecie de qua.
In via subordinata, la società contestava la mancata determinazione dell’indennizzo da revoca e la responsabilità risarcitoria della ASL di Bari.
Si costituiva l’Amministrazione sanitaria, resistendo al gravame.
Alla pubblica udienza del 3 maggio 2013 la causa è stata trattenuta in decisione.
Ciò premesso, ritiene questo Collegio che debba essere dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in ordine alla cognizione della presente controversia in favore della magistratura ordinaria.
Invero, la vertenza oggetto del presente giudizio ha ad oggetto una vicenda successiva alla stipula del contratto, in cui non viene in rilievo alcun provvedimento amministrativo di revoca ex art. 21 quinquies legge n. 241/1990.
Conseguentemente, opera il tradizionale criterio di riparto della giurisdizione fondato sulla distinzione tra diritti soggettivi ed interessi legittimi.
A tal proposito, è sufficiente ribadire la nota e univoca giurisprudenza della Corte di Cassazione relativa alla devoluzione al giudice ordinario delle contestazioni insorte nella fase di esecuzione del contratto stipulato con la stazione appaltante (ex multis, Cass. civ., Sez. Un., 6 maggio 2005, n. 9391; Cass. civ., Sez. Un., 18 aprile 2002, n. 5640; cfr. anche Cons. Stato, Sez. V, 16 gennaio 2013, n. 236; Cons. Stato, Sez. V, 21 giugno 2007, n. 3318).
Diversamente da quanto evidenziato da parte ricorrente nella memoria depositata in data 19 novembre 2012, non si può sostenere che l’Amministrazione abbia esercitato con gli atti censurati alcun potere autoritativo di autotutela.
Infatti, con la nota prot. n. 114333/UOR5 del 9 luglio 2012 la ASL di Bari si limitava a preannunciare l’intenzione di non prorogare ulteriormente il contratto in essere con City Insurance.
Analogamente, con la deliberazione n. 1330 del 17 luglio 2012 l’Amministrazione manifestava la propria volontà di non procedere ad alcuna proroga e prendeva atto della scadenza, alla data del 30 giugno 2012, del rapporto contrattuale con la City Insurance, disponendo inoltre di voler garantire i sinistri denunciati rientranti nei rischi RCT/O con propri mezzi di bilancio a far data dal 1° luglio 2012 e sino alla data di aggiudicazione della nuova procedura di gara.
In detti atti non vi è traccia dell’esercizio di poteri pubblicistici/autoritativi da parte dell’Amministrazione, con consequenziale esclusione della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
Infatti, unicamente l’esercizio, da parte dell’Amministrazione, di poteri autoritativi determina il radicamento, in ordine alla cognizione delle relative controversie, della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo secondo le coordinate di cui alla sentenza della Corte costituzionale n. 204/2004.
Nel caso di specie vengono in rilievo attività in cui l’Amministrazione agisce come privato contraente nella fase esecutiva del rapporto contrattuale, attività , pertanto, censurabili dinanzi al giudice ordinario.
Da quanto esposto discende la declaratoria del difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla domanda di cui al ricorso, in favore del giudice ordinario, innanzi al quale la domanda potrà essere riproposta nei termini di legge secondo i principi affermati dalle sentenze della Corte costituzionale, 12 marzo 2007, n. 77 e della Corte di Cassazione, Sez. Un., 22 febbraio 2007, n. 4109 ed in virtù delle previsioni normative di cui agli artt. 59 legge 18 giugno 2009, n. 69 e 11 cod. proc. amm.
In considerazione della natura e della peculiarità della presente controversia, nonchè della qualità delle parti, sussistono gravi ed eccezionali ragioni di equità per compensare le spese di giudizio.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Bari, Sez. I, dichiara il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in ordine alla cognizione della domanda di cui al ricorso, ed indica il giudice ordinario quale giudice munito di giurisdizione su di essa.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 3 maggio 2013 con l’intervento dei magistrati:

Corrado Allegretta, Presidente
Giacinta Serlenga, Primo Referendario
Francesco Cocomile, Primo Referendario, Estensore