Leggi, decreti, regolamenti – Servizio sanitario – Assistenza sanitaria e farmaceutica – Trattamenti domiciliari – Limitazioni imposte da normativa regionale – Sentenza declaratoria di illegittimità  costituzionale – Efficacia retroattiva ed erga omnes – Fattispecie

La declaratoria di incostituzionalità  di una norma, in considerazione della natura ricognitiva del contrasto ab origine con la Costituzione, ha effetto ex tunc e in via generale. (Nel caso di specie, alla stregua della declaratoria di incostituzionalità  dell’art. 19 -disciplinante i “Contratti per prestazioni domiciliari”-della L.R. Puglia n. 26/2006, come modificato dall’art. 8 della L.R. Puglia n. 4/2010, pronunciata con sentenza della Corte Costituzionale n. 236/2012, sono stati dichiarati illegittimi i provvedimenti amministrativi con cui le strutture eroganti trattamenti domiciliari, aventi sede al di fuori dell’ambito territoriale della Regione Puglia, sono state invitate a cessare i trattamenti riabilitativi.

N. 00786/2013 REG.PROV.COLL.
N. 00819/2010 REG.RIC.
N. 00820/2010 REG.RIC.
N. 00821/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 819 del 2010, integrato da motivi aggiunti, proposto da: 
Centro Meridionale Riabilitativo S.r.l., rappresentato e difeso dall’avv. Massimo F. Ingravalle, con domicilio eletto presso Massimo F. Ingravalle in Bari, piazza Garibaldi N.63; 

contro
Azienda Sanitaria Locale Bari, rappresentato e difeso dall’avv. Emanuele Tomasicchio, con domicilio eletto presso Francesco Silvio Dodaro in Bari, via F.S.Abbrescia, 83/B; Regione Puglia, rappresentato e difeso dall’avv. Lucrezia Girone, con domicilio eletto presso Lucrezia Girone in Bari, Lungomare Nazario Sauro, 31-33; 

e con l’intervento di
ad adiuvandum:
OMISSIS 



sul ricorso numero di registro generale 820 del 2010, proposto da: 
Centro Rham S.r.l., rappresentato e difeso dall’avv. Massimo F. Ingravalle, con domicilio eletto presso Massimo F. Ingravalle in Bari, piazza Garibaldi N.63; 

contro
Azienda Sanitaria Locale Bari, rappresentato e difeso dall’avv. Emanuele Tomasicchio, con domicilio eletto presso Francesco Silvio Dodaro in Bari, via F.S.Abbrescia, 83/B; Regione Puglia, rappresentato e difeso dall’avv. Lucrezia Girone, con domicilio eletto presso Lucrezia Girone in Bari, Lungomare Nazario Sauro, 31-33; 

e con l’intervento di
ad adiuvandum:
OMISSIS; 

sul ricorso numero di registro generale 821 del 2010, proposto da: 
Associazione Italiana Assistenza Spastici-Onlus (Aias), rappresentato e difeso dall’avv. Massimo F. Ingravalle, con domicilio eletto presso Massimo F. Ingravalle in Bari, piazza Garibaldi N.63; 

contro
Azienda Sanitaria Locale Bari, rappresentato e difeso dall’avv. Emanuele Tomasicchio, con domicilio eletto presso Francesco Silvio Dodaro in Bari, via F.S.Abbrescia, 83/B; Regione Puglia, rappresentato e difeso dall’avv. Lucrezia Girone, con domicilio eletto presso Lucrezia Girone in Bari, Lungomare Nazario Sauro, 31-33; 

e con l’intervento di
ad adiuvandum:
OMISSIS 

per l’annullamento
quanto al ricorso n. 819 del 2010:
– della nota prot.n. 48900/UOR 01 del 15.03.2010, ad oggetto: “Anno 2010. Comunicazione urgente”, giunta a mezzo posta il 19.03.2010, a firma del Direttore Generale ASL BA, con cui si dispone quanto segue: «In ottemperanza alle prescrizioni di cui all’art. 19 della Legge Regionale n. 4/2010 codeste strutture sono invitate a dismettere i trattamenti domiciliari nei confronti di pazienti residenti nell˜ambito dell’ASL BA… a far tempo dal 1° Aprile 2010 p.v., previa, occorrendo, la dichiarazione di non manifesta illegittimità  costituzionale dell’art.8 della legge della Regione Puglia n. 4/2010, per contrasto con gli articoli 32, 97 e 117 della Costituzione e la conseguente rimessione degli atti alla Corte Costituzionale;
– nonchè di ogni, altro allo presupposto, connesso e/o consequenziale, ancorchè non conosciuto;
Quanto ai motivi aggiunti depositati il 7 gennaio 2011:
– dell’art.5 del “Regolamento regionale dell’Assistenza domiciliare per trattamenti riabilitativi ex art. 26 della l. n. 833/78” n. 16 del 04.11.2010, con estensione, ove occorra, della dichiarazione di non manifesta illegittimità  costituzionale, già  richiesta per l’art. 8 della legge della Regione Puglia n. 4/2010, anche dell’art. 5 in epigrafe, per contrasto con gli articoli 32, 97 e 117 della Costituzione e la conseguente rimessione degli atti alla Corte Costituzionale;
Quanto ai secondi motivi aggiunti:
– della nota prot. n. 224772/UOR 01 del 28.12.2010, comunicata a mezzo fax in pari data, ad oggetto: “Anno 2011. Comunicazione urgente”, con cui si impone alla ricorrente “a dimettere i trattamenti domiciliari ex art. 26 della L. 833/78, nei confronti di pazienti residenti nell’ambito della ASL BA. Tali dismissioni dovranno avvenire a far tempo dal 1° gennaio 2011”, con reiterazione, ove occorra, della richiesta di dichiarazione di non manifesta legittimità  costituzionale dell’art. 8 della legge della Regione Puglia n. 4/2010, per contrasto con gli articoli 32, 97 e 117 della Costituzione e la conseguente rimessione degli atti alla Corte Costituzionale;.
quanto al ricorso n. 820 del 2010:
– della nota prot.n. 48900/UOR 01 del 15.03.2010, ad oggetto: “Anno 2010. Comunicazione urgente”, giunta a mezzo posta il 19.03.2010, a firma del Direttore Generale ASL BA, con cui si dispone quanto segue: “In ottemperanza alle prescrizioni di cui all’art. 19 della Legge Regionale n. 4/2010 codeste strutture sono invitate a dismettere i trattamenti domiciliari nei confronti di pazienti residenti nell˜ambito dell’ASL BA. a far tempo dal 1° Aprile 2010 p.v.”;
previa, occorrendo, la dichiarazione di non manifesta illegittimità  costituzionale dell’art.8 della legge della regione puglia n. 4/2010, per contrasto con gli articoli 32, 97 e 117 della costituzione e la conseguente rimessione degli atti alla corte costituzionale;
– nonchè di ogni, altro allo presupposto, connesso e/o consequenziale, ancorchè non conosciuto;
quanto ai motivi aggiunti depositati il 7 gennaio 2011
– dell’art.5 del “Regolamento regionale dell’Assistenza domiciliare per trattamenti riabilitativi ex art. 26 della l. n. 833/78” n. 16 del 04.11.2010,
con estensione, ove occorra, della dichiarazione di non manifesta illegittimità  costituzionale, già  richiesta per l’art. 8 della legge della Regione Puglia n. 4/2010, anche dell’art. 5 in epigrafe, per contrasto con gli articoli 32, 97 e 117 della Costituzione e la conseguente rimessione degli atti alla Corte Costituzionale;
Quanto ai secondi motivi aggiunti:
– della nota prot. n. 224772/UOR 01 del 28.12.2010, comunicata a mezzo fax in pari data, ad oggetto: “Anno 2011. Comunicazione urgente”, con cui si impone alla ricorrente “a dimettere i trattamenti domiciliari ex art. 26 della L. 833/78, nei confronti di pazienti residenti nell’ambito della ASL BA. Tali dismissioni dovranno avvenire a far tempo dal 1° gennaio 2011”,
con reiterazione, ove occorra, della richiesta di dichiarazione di non manifesta legittimità  costituzionale dell’art. 8 della legge della Regione Puglia n. 4/2010, per contrasto con gli articoli 32, 97 e 117 della Costituzione e la conseguente rimessione degli atti alla Corte Costituzionale;.
quanto al ricorso n. 821 del 2010:
– della nota prot.n. 48900/UOR 01 del 15.03.2010, ad oggetto: “Anno 2010. Comunicazione urgente”, giunta a mezzo posta il 19.03.2010, a firma del Direttore Generale ASL BA, con cui si dispone quanto segue:«In ottemperanza alle prescrizioni di cui all’art. 19 della Legge Regionale n. 4/2010 codeste strutture sono invitate a dismettere i trattamenti domiciliari nei confronti di pazienti residenti nell˜ambito dell’ASL BA. a far tempo dal 1° Aprile 2010 p.v.;
previa, occorrendo, la dichiarazione di non manifesta illegittimità  costituzionale dell’art.8 della legge della regione puglia n. 4/2010, per contrasto con gli articoli 32, 97 e 117 della costituzione e la conseguente rimessione degli atti alla corte costituzionale;
– nonchè di ogni, altro allo presupposto, connesso e/o consequenziale, ancorchè non conosciuto;
Quanto ai motivi aggiunti depositati il 7 gennaio 2011
– dell’art.5 del “Regolamento regionale dell’Assistenza domiciliare per trattamenti riabilitativi ex art. 26 della l. n. 833/78” n. 16 del 04.11.2010, con estensione, ove occorra, della dichiarazione di non manifesta illegittimità  costituzionale, già  richiesta per l’art. 8 della legge della Regione Puglia n. 4/2010, anche dell’art. 5 in epigrafe, per contrasto con gli articoli 32, 97 e 117 della Costituzione e la conseguente rimessione degli atti alla Corte Costituzionale;
Quanto ai secondi motivi aggiunti:
– della nota prot. n. 224772/UOR 01 del 28.12.2010, comunicata a mezzo fax in pari data, ad oggetto: “Anno 2011. Comunicazione urgente”, con cui si impone alla ricorrente “a dimettere i trattamenti domiciliari ex art. 26 della L. 833/78, nei confronti di pazienti residenti nell’ambito della ASL BA. Tali dismissioni dovranno avvenire a far tempo dal 1° gennaio 2011”,
con reiterazione, ove occorra, della richiesta di dichiarazione di non manifesta legittimità  costituzionale dell’art. 8 della legge della Regione Puglia n. 4/2010, per contrasto con gli articoli 32, 97 e 117 della Costituzione e la conseguente rimessione degli atti alla Corte Costituzionale;.
 

Visti i ricorsi i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Azienda Sanitaria Locale Bari e di Regione Puglia e di Azienda Sanitaria Locale Bari e di Regione Puglia e di Azienda Sanitaria Locale Bari e di Regione Puglia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 maggio 2013 il dott. Antonio Pasca e uditi per le parti i difensori Massimo Ingravalle, Emanuele Tomasicchio e Lucrezia Girone. Massimo Ingravalle, Emanuele Tomasicchio e Lucrezia Girone. ;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 

FATTO
Le società  ricorrenti impugnano i provvedimenti di cui in epigrafe, con cui la A.S.L. Ba – in ottemperanza alle prescrizioni di cui all’art. 8 della l.r. 4/2010 (che ha sostituito l’art. 19 della l.r. 22/2006 di analogo contenuto) – ha disposto la cessazione della erogazione di trattamenti domiciliari da parte delle strutture ricorrenti in favore di pazienti residenti nel territorio di competenza dell’A.S.L. Ba, non essendo dette strutture ubicate nel territorio della Regione Puglia.
A sostegno della domanda proposta le ricorrenti deducono i seguenti motivi di censura:
1) violazione e falsa applicazione degli artt. 8 bis e 8 quinquies del D.Lgs. n. 502/1992 e dell’art. 3.4. l.r. 26/1995. Elusione delle sentenze T.A.R. Puglia Bari sez. II nn. 26442009 e 1148/2010 inter partes. Illegittimità  costituzionale dell’art. 8 l.r. 4/2010 (recante modifica dell’art. 19 l.r. 26/2006), per contrasto con gli artt. 3, 97 e 117 della Costituzione. Violazione ed omessa applicazione degli artt. 9, comma 1, l. n. 62/1953. Eccesso di potere per contraddittorietà , disparità  di trattamento, carenza istruttoria ed erronea presupposizione. Sviamento. Illegittimità  derivata.
Si sono costituiti in giudizio la A.S.L. Ba e la Regione Puglia, contestando le avverse deduzioni e chiedendo la reiezione del ricorso.
Sono intervenuti in giudizio ad adiuvandum i soggetti portatori di gravi disabilità  a carattere evolutivo con necessità  di trattamenti riabilitativi domiciliari, chiedendo l’accoglimento dei ricorsi.
Le istanze cautelari proposte dalle ricorrenti sono state accolte, dapprima con decreto presidenziale e successivamente con ordinanze in data 24.2.2011, fino alla pubblicazione della decisione della Corte Costituzionale, investita della questione di legittimità  costituzionale dell’art. 8 l.r. 4/2010 in relazione agli artt. 3, 24, 97, 113, 117 comma 1 e 3 Cost., giusta ordinanza di questo Tribunale n. 438 del 10.3.2011, con la quale è stata disposta altresì la riunione dei tre giudizi in ragione della loro evidente connessione oggettiva e soggettiva.
Il Consiglio di Stato, Sez. III, con ordinanze in data 10.6.2011 ha respinto gli appelli proposti dalla Regione Puglia avverso le citate ordinanze cautelari di primo grado.
Con ricorso per motivi aggiunti depositati in data 7.1.2011 ciascuna delle strutture ricorrenti ha impugnato l’art. 5 del “Regolamento regionale dell’assistenza domiciliare per trattamenti riabilitativi ex art. 26 della l. 833/1978” n. 16 del 4.11.2010, chiedendone l’annullamento e deducendo a supporto della domanda illegittimità  in via derivata dalla illegittimità  costituzionale della normativa presupposta.
Con ulteriore ricorso per motivi aggiunti depositati in data 10.1.2011 le ricorrenti hanno impugnato altresì le ulteriori note con le quali è stata reiterata la richiesta di dismissione dell’erogazione di trattamenti riabilitativi nei medesimi termini di cui ai provvedimenti impugnati con i ricorsi originari, deducendo vizio di illegittimità  in via derivata.
Le parti hanno depositato in atti documenti e memorie difensive e, all’Udienza del 10 maggio 2013, la causa è stata introitata per la decisione.
DIRITTO
I ricorsi riuniti, nonchè i ricorsi per motivi aggiunti così come proposti, sono fondati e meritevoli di accoglimento.
Occorre premettere che la Regione Puglia già  con delibera G.R. n. 1494 del 4.8.2009 in materia di Linee guida e accordi contrattuali con le strutture private accreditate aveva disposto – ex art. 19 l.r. 26/2006 – che potesse accedersi all’erogazione di prestazioni di riabilitazione in forma domiciliare da parte di strutture poste al di fuori dell’ambito territoriale della Regione Puglia solo nel caso in cui le strutture ubicate nella Regione Puglia non fossero state in grado di soddisfare la domanda e solo previa autorizzazione dell’Assessorato regionale alle Politiche della Salute.
Tale delibera della Giunta Regionale pugliese è stata impugnata dal Centro meridionale riabilitativo meridionale s.r.l. con ricorso n. 1733/2009, accolto con sentenza di questo Tribunale resa in forma semplificata n. 3019/2009 del 4.12.2009.
Con tale sentenza, richiamato peraltro specifico precedente di cui alla sentenza Sez. II n. 2644/09 del 6.11.2009, il Tribunale, premessa una ricostruzione del quadro normativo desumibile dai DD.Lgs. 229/99 e 244/2000 e dalla l.r. 26/2006, ha evidenziato l’illegittimità  delle limitazioni imposte dalla Regione Puglia in contrasto con l’art. 19 della l.r. 26/2006 e con l’esercizio del diritto di scelta della libertà  di cura dei cittadini, rilevando come tali limitazioni fossero del tutto estranee al disposto di cui al citato art. 19 l.r. 26/2006, esclusa financo la finalità  di contenimento della spesa pubblica sanitaria (in considerazione del fatto che il costo dell’erogazione delle prestazioni riabilitative da parte di strutture residenti al di fuori dell’ambito regionale pugliese potrebbe risultare anche economicamente più vantaggioso, come peraltro nel caso in esame).
In tal senso peraltro anche successiva sentenza di questo Tribunale Sez. II n. 1148/2010.
La Regione Puglia con l’art. 8 della l.r. 4/2010 ha modificato l’art. 19 della l.r. 26/2006, prevedendo che gli accordi contrattuali dovessero intervenire con le strutture provvisoriamente o istituzionalmente accreditate, insistenti nel territorio dell’A.S.L. di riferimento, con possibilità  di ricorrere alle prestazioni rese da strutture insistenti in ambito territoriale di altra Regione solo per l’ipotesi in cui non potesse provvedersi alla copertura del fabbisogno attraverso gli accordi contrattuali con le strutture insistenti in ambito regionale pugliese, demandando infine la definizione concreta delle modalità  di attuazione ad un successivo regolamento regionale, da adottarsi successivamente, regolamento n. 16 del 4.11.2010 oggetto di impugnazione con i motivi aggiunti.
Con le citate pronunce è stata evidenziata l’illegittimità  dei provvedimenti suindicati, i quali oltre che risultare gravemente lesivi del diritto alla libera scelta, comportavano nella specie un aggravio di costi ed integravano una chiara violazione anche degli accordi contrattuali con le ricorrenti, nei termini già  evidenziati nelle richiamate decisioni.
L’intervenuta decisione della Corte Costituzionale rende tuttavia ultronea ogni altra considerazione.
Ed invero, la Corte Costituzionale con sentenza n. 226/2012 del 26.10.2012 ha dichiarato l’illegittimità  costituzionale dell’art. 19 comma 4 della l.r. Puglia 9.8.2006 n. 26 come sostituito dall’art. 8 della l.r. Puglia 25.2.2010 n. 4.
La Corte Costituzionale ha evidenziato che l’innovazione normativa di cui all’art. 8 della l.r. 4/2010, delimitando la possibilità  di stipulare accordi contrattuali con le sole strutture ubicate nel territorio regionale, attraverso un rigoroso ordine di priorità , appare inutilmente restrittiva della libertà  di cura garantita dall’art. 32 Cost., nonchè anche irragionevole, atteso che il criterio di priorità  risulta ancorato non già  a ragioni di maggiore economicità  e di contenimento di spesa, bensì unicamente a ragioni discriminatorie, arbitrarie secondo un criterio di territorialità .
Pur rammentando che, secondo costante giurisprudenza, il diritto alla libertà  di celta del luogo di cura non ha carattere assoluto, “dovendo essere contemperato con altri interessi costituzionalmente protetti, anche in considerazione dei limiti oggettivi derivanti dalle risorse finanziarie disponibili (ex multis sentenze nn. 248/2011, 94/2009 e 200/2005)” la Corte ha evidenziato che è consentito al legislatore regionale imporre limitazioni alla libertà  di scelta del paziente, ma solo a condizione che tale “sacrificio risulti necessitato dall’esigenza di preservare altri beni di rango costituzionale, quale ad esempio un’efficiente ed efficace organizzazione del sistema sanitario”, non ravvisando tuttavia nel caso in esame sufficienti interessi di rilievo costituzionale idonei a giustificare la restrizione del diritto di libertà  di scelta protetto dall’art. 32 Cost..
La stessa Corte, come già  evidenziato anche dalle precedenti pronunce di questo Tribunale, ha rilevato che tale illegittima limitazione territoriale, impedendo la stipulazione di accordi con strutture extraregionali, potrebbe addirittura tradursi in una diseconomia, per il caso in cui le tariffe praticate dai presidi sanitari di altre Regioni siano inferiori a quelle praticate dalle strutture pugliesi.
Pertanto, tale disposizione non solo non realizza alcuna economia di spesa, ma – trattandosi di divieto introdotto per via legislativa – non consente neanche alle singole AA.SS.LL. di compiere una valutazione caso per caso in relazione alle caratteristiche dei pazienti, alla tipologia delle prestazioni riabilitative da erogare, alle condizioni economiche offerte dai singoli fornitori, alla dislocazione territoriale effettiva, integrando una rigidità  del sistema che risulta in contrasto, “oltre che con l’art. 32 Cost. anche con l’art. 3 Cost., sotto il profilo della ragionevolezza”, nonchè anche con il principio di uguaglianza sia con riferimento alla posizione dei pazienti disabili, sia con riferimento all’attività  di esercizio di impresa, nei termini evidenziati nella citata sentenza della Corte (che non ha mancato di evidenziare altresì la violazione anche della Convenzione internazione delle Nazioni Unite sulle persone con disabilità , cui ha aderito anche l’Unione Europea, giusta decisione del Consiglio n. 2010/48/CE del 26/11/2009), in violazione altresì dell’art. 117 comma 1 Cost..
Alla stregua della declaratoria di incostituzionalità  dell’art. 19 l.r. 26/2006 così come modificato dall’art. 8 della l.r. Puglia 4/2010 discende l’illegittimità  di tutti gli atti impugnati, sia dei provvedimenti delle AA.SS.L. con cui si invitano le strutture ricorrenti a cessare dalla trattazione dei trattamenti riabilitativi sia con riferimento al Regolamento regionale e agli altri provvedimenti oggetto di impugnazione con motivi aggiunti.
àˆ appena il caso di ricordare che l’effetto di declaratoria di incostituzionalità  della norma, secondo la costante giurisprudenza interpretativa della stessa Corte Costituzionale, integrando un effetto ricognitivo del contrasto con gli articoli della Carta Costituzionale sorto ab origine e all’atto di approvazione della normativa statale o regionale, comporta un effetto ex tunc non solo con riferimento ovviamente al giudizio a quo e ai giudizi pendenti di identico contenuto, ma anche in via generale, secondo uno schema assimilabile agli effetti delle pronunce di annullamento del Giudice amministrativo.
Gli impugnati provvedimenti pertanto risultano in contrasto con la normativa di riferimento e privi del supporto di cui al citato articolo 8 l.r. 4/2010, dichiarato incostituzionale.
I ricorsi e i motivi aggiunti vanno dunque accolti in toto, con conseguente annullamento di tutti i provvedimenti di cui in epigrafe.
Le spese di giudizio, che si liquidano in complessivi euro 4.500,00, oltre i.v.a. e c.p.a. e rimborso c.u., seguono la soccombenza e vanno dunque poste a carico della Regione Puglia ed in favore delle tre società  ricorrenti, in ragione di euro 1.500,00 più accessori ciascuna.
Ricorrono viceversa giustificati motivi per dichiarare la compensazione delle spese nei confronti delle restanti parti, ivi compresa la A.S.L. Ba, che ha agito in esecuzione delle previsioni normative e regolamentari illegittime adottate dalla Regione Puglia.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Bari Sezione Terza definitivamente pronunciando sui ricorsi riuniti, nonchè sui motivi aggiunti, così come proposti, li accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti di cui in epigrafe.
Condanna la Regione Puglia al pagamento delle spese di giudizio, che si liquidano in complessivi euro 4.500,00, oltre i.v.a.a e c.p.a. e rimborso c.u., in favore delle tre società  ricorrenti, in ragione di euro 1.500,00 più accessori ciascuna.
Dichiara compensate le spese di giudizio nei confronti delle restanti parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 10 maggio 2013 con l’intervento dei magistrati:
 
 
Sergio Conti, Presidente
Antonio Pasca, Consigliere, Estensore
Rosalba Giansante, Primo Referendario
 
 
 
 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 22/05/2013
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)