- Camera Amministrativa

Procedimento amministrativo – Provvedimento – Principio di proporzionalità – Definizione – Conseguenze – Fattispecie

Il principio di proporzionalità che deve informare l’atto amministrativo si sostanzia nella coerenza e congruità tra i mezzi o le azioni positive della p.A. e le finalità da raggiungere (nella specie, il TAR ha annullato la prescrizione della ZTL di San Giovanni Rotondo che, in violazione del principio suddetto, impediva l’accesso in città ai pullman di turisti giornalieri diretti in strutture ricettive – ristoranti, alberghi, ecc. – che non avessero prenotato anche il pernottamento).

N. 00843/2013 REG.PROV.COLL.
N. 01432/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1432 del 2012, proposto da:
Gaggiano Lucia (in qualità di imprenditore titolare dell’Hotel Gaggiano) e Frabbrini Paola (in qualità di imprenditore titolare dell’Hotel Le Terrazze Sul Gargano), rappresentate e difese dall’avv. Fabrizio Lofoco, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, via Pasquale Fiore, n. 14;

contro
Comune di San Giovanni Rotondo,in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Giovanni Augello, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. Gianluca Nocco in Bari, via Piccinni n. 128;

per l’annullamento
– della deliberazione della Giunta comunale del comune di San Giovanni Rotondo n. 145 del 21 giugno 2012, pubblicata nell’albo pretorio dal 22 giugno 2012 per 15 giorni consecutivi e divenuta esecutiva il 1° luglio 2012;
– della circolare prot. 21586 del 6 settembre 2012, avente ad oggetto “sintesi disciplina di funzionamento della z.t.l. per bus turistici”, a firma dell’Assessore ai parcheggi;
– di ogni altro atto precedente, seguente e comunque connesso a detta delibera, ancorchè non conosciuto;
nonchè per l’accertamento del diritto
– delle società ricorrenti a ricevere clienti giunti in pulmann anche se costoro non ritengono di pernottare in albergo.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di San Giovanni Rotondo;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 marzo 2013 il dott. Desirèe Zonno e uditi per le parti i difensori avv. Fabrizio Lofoco e avv. Giovanni Augello;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
Le titolari degli alberghi indicati in epigrafe, in qualità di imprenditori turistici operanti in San Giovanni Rotondo, impugnano la delibera indicata in oggetto con cui il Comune, per esigenze di ordinata regolamentazione del traffico cittadino, ha reiterato e ridisciplinato la ZTL (zona a traffico limitato), prevedendo (per la parte che qui interessa) la consegna ed utilizzo di appositi pass, da ritirare in un check- point pubblico ( definito di scambio, denominato “pozzo cavo” ed attrezzato alla ricezione e smistamento di mezzi e passeggeri) che consentono, ai pulmann turistici, il transito nella ZTL da e per le strutture turistiche ricettive.
Contestano in particolare le previsioni della delibera n.145/2012 nella parte in cui, prevedono i predetti pass di tipologia “HP” e “H” che consentono, nello specifico, l’accesso alle strutture ricettive stesse (alberghi, rispettivamente dotati o meno di autorimessa) solo laddove i turisti debbano ivi pernottare.
Deducono, in particolare – ed in questo è il nucleo delle doglianze- che la limitazione dell’accesso alle sole ipotesi di gruppi turistici pernottanti, con esclusione, dunque, di quelli che non si trattengano per la notte, ma fruiscono degli alberghi con la formula “day use”, costituirebbe una impropria ed ingiustificata – e per ciò irragionevole- limitazione.
Allegano, in estrema sintesi, la violazione non solo della normativa di settore che presiede all’istituzione delle ZTL, individuandone i presupposti (in questo caso asseritamente carenti), ma anche del principio di proporzionalità dell’azione amministrativa.
Lamentano, inoltre, e sotto altro profilo, la ulteriore forte penalizzazione derivante anche dalla previsione del pass tipo “R” destinato ai ristoranti privi di parcheggio: esso consente l’accesso alla ZTL solo per i passeggeri diretti ad un ristorante con una stringente limitazione oraria (dalle 12,00 alle 15,00).
Dopo l’iniziale reiezione dell’istanza cautelare, il ricorso, è stato trattenuto in decisione all’udienza pubblica del 26.3.2013.
Il percorso argomentativo seguito dalla Sezione non può che prendere le mosse dalle difese del Comune che ribadisce la necessità e la appropriatezza della ZTL, sostanzialmente imposta dall’imponente afflusso di turisti (devoti di S. Pio da Pietralcina) e pazienti della Casa di sollievo della sofferenza (Istituto di cura sorto in analogo ambito religioso) in un centro, come quello di S. Giovanni Rotondo, di piccole dimensioni e, di fatto, sottodimensionato, per le proprie caratteristiche urbanistiche e viarie (peraltro, non modificabili a causa della situazione dei luoghi), rispetto all’imponente presenza di non residenti.
Insiste, pertanto, nella assoluta necessità di disporre un ordinato assetto del traffico per garantire i requisiti minimi di ordine viario ed ambientale, imposti da un decorosa qualità della vita.
Le deduzioni comunali, sono, in linea di principio del tutto condivisibili e consentono a questo punto di focalizzare esattamente le questioni sottoposte all’esame della Sezione.
Occorre, infatti, distinguere tra ragionevolezza e legittimità della complessiva istituzione della ZTL e ragionevolezza e legittimità delle sue specifiche prescrizioni.
In ordine al primo aspetto deve chiarirsi che ricorrono, senz’altro, i presupposti per la istituzione della ZTL.
Lo dimostrano le pregresse delibere istitutive della stessa (non istituita ex novo, ma solo reiterata, con la delibera in esame, benchè con modifiche rispetto alle preesistenti previsioni) che, nella parte in cui prendono atto della corposa affluenza turistica, possono dirsi un dato acquisito, in punto di fatto, e inoppugnabile, in punto di diritto.
Lo dimostra, ancora, il raffronto tra le dimensioni e la struttura dell’insediamento cittadino e la presenza, nonchè il movimento, di pellegrini e pazienti.
Dati, questi, di tale pacifica evidenza, da potersi inquadrare nel notorio.
Conclusivamente la ZTL è espressione di lungimirante amministrazione e, addirittura, doverosa.
Diversa questione è se le sue specifiche prescrizioni siano opportune (ma ogni questione sul punto esula dal sindacato di questo Giudice) o legittime perchè ragionevoli e rispettose del principio di proporzionalità .
E’ esattamente questo il punto nodale della decisione e su ciò deve appuntarsi l’attenzione del Collegio.
A tal fine occorre muovere proprio dal principio di proporzionalità .
Esso si sostanzia nella coerenza e congruità tra mezzi (o azioni positive della p.a.) e finalità da raggiungere.
In merito a ciò, occorre subito chiarire che più che ragionevole è la previsione, contenuta nelle disposizioni della delibera impugnata, di richiedere la documentazione (mediante esibizione di voucher o attestazione del gestore dell’albergo) della prenotazione nella struttura cui si pretende di accedere con il pulmann.
Tale prescrizione è chiaramente funzionale a esigenze di controllo, al fine di evitare che vi possano essere appesantimenti del traffico veicolare da parte di pulmann privi di una meta predeterminata o in mero transito di attraversamento del centro cittadino.
Tanto chiarito, la interpretazione complessiva della delibera evidenzia che l’intento perseguito è quello di consentire l’accesso ai mezzi di trasporto diretti a strutture di ristoro (ristoranti o alberghi) purchè già prenotati (lo dimostra la previsione di pass che consentono l’accesso ai ristoranti, per il solo tempo di consumazione del pasto).
Si vuole per ciò evitare, chiaramente, un turismo “esplorativo” che implica maggior disordine nella circolazione, rendendola insostenibile.
Tuttavia, proprio la previsione dei pass “R” di accesso ai ristoranti (dalle 12,00 alle 15,00) evidenzia che la finalità perseguita non coincide con quella di assecondare un turismo di durata minima (almeno una giornata con pernottamento), perchè altrimenti tali pass di accesso non troverebbero giustificazione, essendo evidentemente destinati ad un accesso anche infragiornaliero.
La ZTL, pertanto, ammette già , tra le sue previsioni un accesso per un particolare tipo di turismo definibile “diurno”.
Se così è, non trova giustificazione la previsione di pass solo per gli alberghi che offrano il pernottamento e non anche per quelli che offrano servizi diurni, purchè dimostrati da regolare voucher (o altro documento giustificativo che il Comune ritenga equipollente).
E’ sotto tali limitati aspetti che la delibera si manifesta lesiva del principio di proporzionalità e va, per tale parte, pertanto, annullata.
Nessuna violazione degli anzidetti principi si rinviene, invece, in ordine, alle previsioni del pass di tipo “R”.
La istituzione dell’accesso controllato, come già detto, supera ampiamente il vaglio di legittimità e la specifica previsione di un tempo limitato supera, comunque, quello di ragionevolezza e proporzionalità , in quanto il tempo di permanenza ammesso nella struttura di ristoro è del tutto congruo per le esigenze di consumazione del pasto.
Il ricorso va, pertanto, parzialmente accolto con conseguente annullamento della delibera della Giunta del Comune di San Giovanni Rotondo n. 145/2012 nella parte in cui non consente l’accesso ai servizi alberghieri, comprovati da effettiva prenotazione, benchè solo diurni
Analoga sorte spetta alla circolare esplicativa indicata in epigrafe.
La reciproca soccombenza impone la compensazione integrale delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie parzialmente e per l’effetto annulla la delibera di G.C. del Comune di S. Giovanni Rotondo n. 145/2012, nonchè la circolare esplicativa indicata in epigrafe, nei limiti precisati in motivazione.
Spese integralmente compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 26 marzo e 16 maggio 2013 con l’intervento dei magistrati:

Sabato Guadagno, Presidente
Giuseppina Adamo, Consigliere
Desirèe Zonno, Primo Referendario, Estensore