- Camera Amministrativa

Pubblica sicurezza – Autorizzazione ex art. 134 T.U.L.P.S. – Revoca – Fondamento – Mera denuncia all’A.G. – Illegittimità – Ragioni

àˆ illegittimo per difetto di motivazione e violazione dell’affidamento il decreto prefettizio con cui si dispone la revoca dell’autorizzazione per l’esercizio dell’attività di vigilanza mediante guardie giurate, allorchè lo stesso sia stato adottato a seguito del pervenimento di una mera denuncia all’Autorità giudiziaria nei confronti del legale rappresentante della società che svolge il suddetto servizio, in assenza di qualsiasi ulteriore approfondimento della p.A. circa l’eventuale inaffidabilità della società e del suo legale rappresentante.

N. 00586/2013 REG.PROV.COLL.
N. 00847/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 847 del 2012, proposto da:
L. F. R., in proprio e quale legale rappresentante p.t. della M., rappresentato e difeso dagli avv.ti Massimo Malena e Stefania Miccoli, con domicilio eletto presso lo studio del primo avvocato in Bari, via Amendola, n. 170/5;

contro
Ministero dell’Interno – U.T.G. – Prefettura di Foggia – Questura di Foggia – in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bari, domiciliato per legge in Bari, via Melo, 97;

per l’annullamento,
previa sospensione dell’efficacia,
“- del decreto prefettizio prot. 6923/Area I Bis dell’1 giugno 2012, notificato il 15.6.2012 con il quale il Viceprefetto della Provincia di Foggia ha disposto la revoca dell’autorizzazione n. 1070/Area I Bis dell’1.3.2010 per l’esercizio dell’attività di vigilanza privata mediante guardie giurate;
– della nota 6923/I.V./Area l^ Bis del 31.1.2012, ricevuta con racc.a.r. del 13.2.2012, che comunicava l’avvio del procedimento di revoca dell’autorizzazione ex art. 134 TULPS;
– ove occorra della nota Cat. 16.A/Div. PASI del 21.1.2012 con la quale la Questura di Foggia proponeva alla Prefettura la revoca della predetta autorizzazione ex art. 134 TULPS;
– ove occorra della nota Cat.2/Div. PASI del 18.4.2012 con la quale la Questura di Foggia, ribadiva la sussistenza dei presupposti di fatto e di diritto per la revoca dell’autorizzazione, nonostante le memorie del ricorrente, e sebbene sconosciuta al ricorrente;
– di tutti gli atti che fanno parte del predetto procedimento ancorchè sconosciuti al ricorrente;
– di ogni provvedimento consequenziale, presupposto e connesso ai precedenti, ancorchè sconosciuti al ricorrente
e per il risarcimento del danno personale e della società .”

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto il Decreto n. 396 del 21 giugno 2012 con il quale il Presidente di questa Sezione ha accolto la misura cautelare anticipatoria “inaudita altera parte” e fissato la camera di consiglio del 19 luglio 2012 per l’esame dell’istanza incidentale di sospensione cautelare;
Vista l’ordinanza n. 551 del 19 luglio 2012 di accoglimento dell’istanza incidentale di sospensione cautelare e di fissazione dell’udienza pubblica del 21 febbraio 2013 per la discussione del ricorso nel merito;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 febbraio 2013 la dott.ssa Rosalba Giansante e uditi per le parti i difensori, l’avv. Stefania Miccoli e l’avv. dello Stato Giovanni Cassano;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
Con ricorso ritualmente notificato il 21 giugno 2012 e depositato il 2 luglio 2012, il sig. L. F. R., in proprio e quale legale rappresentante p.t. della M. s.r.l., titolare della licenza prefettizia per l’attività di vigilanza privata sin dal 1994, da ultimo autorizzato con decreto prot. 1070/Area I Bis del 1° marzo 2010, ha chiesto l’annullamento del decreto prefettizio prot. 6923/Area I Bis dell’1 giugno 2012, notificato il 15 giugno 2012, con il quale il Viceprefetto della Provincia di Foggia ha disposto la revoca della suddetta autorizzazione n. 1070/Area I Bis del 1° marzo 2010 per l’esercizio dell’attività di vigilanza privata mediante guardie giurate; ha chiesto altresì l’annullamento della nota 6923/I.V./Area l^ Bis del 31 gennaio 2012, ricevuta con racc.a.r. del 13 febbraio 2012, che comunicava l’avvio del procedimento di revoca dell’autorizzazione, ex art. 134 TULPS e, ove occorra, della nota Cat. 16.A/Div. PASI del 21 febbraio 2012 con la quale la Questura di Foggia aveva proposto alla Prefettura la revoca della predetta autorizzazione e della nota Cat.2/Div. PASI del 18 aprile 2012 con la quale la Questura di Foggia aveva ribadito la sussistenza dei presupposti di fatto e di diritto per la revoca dell’autorizzazione, nonostante le memorie del ricorrente, e sebbene sconosciuta al ricorrente; ha chiesto infine il risarcimento del danno personale e della società .
A sostegno del ricorso sono state articolate le seguenti censure: 1. violazione di legge: art. 22 e ss. della legge n. 241 del 1990; 2. violazione di legge: legge n. 241 del 1990 in riferimento alla mancanza di istruttoria; 3. eccesso di potere: difetto assoluto di istruttoria, abuso di potere, sviamento; parte ricorrente si duole delle modalità con le quali sarebbe stato effettuato l’accesso agli atti e la partecipazione del procedimento, conclusosi dopo ben cinque mesi dall’avvio del procedimento stesso e, pertanto, lamenta la violazione dei principi di trasparenza e buona amministrazione.
4. Violazione di legge: art. 3 della legge n. 241 del 1990, omessa ed insufficiente motivazione, difetto di motivazione, illogicità ; 5. eccesso di potere: assenza di istruttoria, falsità manifesta, erroneità dei fatti presupposti; 6. genericità assoluta dei presupposti per la revoca, omessa indicazione delle circostanze di tempo e luogo in cui si sarebbe concretizzata la condotta contestata in quanto il mero deferimento all’Autorità giudiziaria contenuto nel provvedimento impugnato non potrebbe ritenersi una motivazione idonea ad individuare in concreto il comportamento contestato o a consentirne la difesa; peraltro solo nel provvedimento di revoca e non nella comunicazione dell’avvio del procedimento stesso sarebbe stato indicato il numero di rubrica del procedimento penale relativo al deferimento per truffa aggravata; la mera denuncia all’Autorità giudiziaria non potrebbe, ad avviso di parte ricorrente, costituire motivo per la revoca della licenza che inciderebbe direttamente sulla posizione lavorativa di 150 dipendenti presenti in azienda.
7. Violazione e falsa applicazione dell’art. 11 del T.U.L.P.S. e art. 257quater, comma 2, del regolamento di esecuzione del T.U.L.P.S., assenza dei presupposti di legge per la revoca della licenza, erroneità manifesta, illogicità , carenza di istruttoria; il sig. R. lamenta che parte ricorrente avrebbe fatto discendere il venir meno del possesso del requisito della sua buona condotta senza che esso ricorrente fosse stato condannato o indagato; nè sarebbero stati forniti elementi concreti circa le condotte materiali posti in essere al fine di dimostrare il venir meno del suddetto requisito.
8. Violazione e falsa applicazione dell’art. 257quater del regolamento di esecuzione del T.U.L.P.S., difetto assoluto di motivazione e carenza di motivazione, genericità , assenza dei presupposti di legge per la revoca della licenza, erroneità manifesta, illogicità , carenza di istruttoria; abuso di potere, sviamento; parte ricorrente lamenta che parte resistente avrebbe contestato assertivamente la violazione del suddetto art. 257quater ma non avrebbe indicato le circostanze nelle quali esso ricorrente avrebbe utilizzato “personale non idoneo”, nè il provvedimento di revoca potrebbe ritenersi adeguatamente motivato per relationem sulla base del mero richiamo alla nota della Questura concernente le indagini effettuate, alla luce della genericità della nota medesima.
Nelle censure di cui ai motivi 9, 10 e 11 parte ricorrente sostiene di aver contestato tutte le circostanze fattuali in sede di memorie rese nell’ambito del procedimento della revoca stessa.
12. Violazione e falsa applicazione dell’art. 10 del T.U.L.P.S.; 13. violazione di legge: artt. 11, 43 e 138 T.U.L.P.S., assenza dei presupposti di legge per la revoca della licenza, erroneità manifesta, illogicità , carenza di istruttoria; parte ricorrente, in riferimento al pericolo di abuso del titolo di polizia da esso posseduto, rappresentato nel provvedimento di revoca, lamenta che nella fattispecie oggetto di gravame sarebbe mancata una valutazione complessiva della sua condotta congruamente motivata che evidenziasse le circostanze di fatto che lo farebbero ritenere pericoloso o comunque capace di abusi.
14. Risarcimento del danno; il sig. R. chiede la condanna dell’amministrazione al risarcimento del danno causato con il provvedimento impugnato sia nella sfera personale che nella sfera professionale, lavorativa e familiare in quanto ricorrerebbero tutti i presupposti di cui all’art. 2043 c.c.; si riserva di individuare ulteriormente e specificare il danno subito.
Si è costituito a resistere in giudizio il Ministero dell’Interno, a mezzo dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bari, chiedendo il rigetto del gravame.
L’Avvocatura Distrettuale dello Stato ha depositato la relazione illustrativa prot. n. 16521/2012/Area I^ Bis del 13 luglio 2012 nella quale la Prefettura di Foggia ha eccepito l’inammissibilità del ricorso avverso la nota di comunicazione di avvio del procedimento, trattandosi di atto non avente natura provvedimentale.
Entrambe le parti hanno prodotto documentazione.
Alla camera di consiglio del 19 luglio 2012, con ordinanza n. 551, è stata accolta la domanda incidentale di sospensione cautelare ed è stata disposta la fissazione dell’udienza pubblica del 21 febbraio 2013 per la discussione del ricorso nel merito.
Entrambe le parti hanno prodotto ulteriore documentazione per l’udienza di discussione.
L’Avvocatura Distrettuale dello Stato ha depositato la relazione illustrativa prot. n. 1305/6DRic./Area O.P.I°Bis del 16 ottobre 2012 della Prefettura di Bari; parte ricorrente ha presentato una memoria e note di replica nelle quali ha, rispettivamente, rinunciato alla domanda risarcitoria e contestato la tardività del deposito della documentazione prodotta da parte resistente in data 19 gennaio 2013 unitamente alla suddetta relazione.
All’udienza pubblica del 21 febbraio 2013 la causa è stata chiamata e assunta in decisione.
Il Collegio deve rilevare preliminarmente, anche in considerazione dell’eccezione sul punto sollevata da parte ricorrente nelle note di replica depositate in data 31 gennaio 2013, la tardività del deposito di documenti da parte dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato, ai sensi dell’art. 73, comma 1, del decreto legislativo 2 luglio 2010 n. 104, essendo stati prodotti in data 19 gennaio 2013 e, quindi, oltre il termine perentorio previsto di quaranta giorni liberi prima dell’udienza di discussione.
Deve inoltre ritenersi fondata l’eccezione di inammissibilità del ricorso avverso la nota di comunicazione di avvio del procedimento, sollevata dalla Prefettura di Foggia nella relazione illustrativa prot. n. 16521/2012/Area I^ Bis del 13 luglio 2012; come sostenuto dalla citata Prefettura, infatti, trattasi di atto non avente natura provvedimentale, ma endoprocedimentale; come tale esso non è, quindi, autonomamente impugnabile, provenendo in tal caso la lesione della sfera giuridica dell’interessato solo dall’atto conclusivo del procedimento amministrativo.
Passando al merito del ricorso, esso è fondato e deve, pertanto, essere accolto.
Colgono nel segno le censure di cui al quarto e sesto motivo di ricorso con le quali il ricorrente ha dedotto: la violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990 per insufficiente motivazione, la genericità assoluta dei presupposti per la revoca e l’omessa indicazione delle circostanze di tempo e luogo in cui si sarebbe concretizzata la condotta contestata; parte ricorrente lamenta che il mero deferimento all’Autorità giudiziaria contenuto nel provvedimento impugnato non potrebbe ritenersi una motivazione idonea ad individuare in concreto il comportamento contestato o a consentirne la difesa; peraltro solo nel provvedimento di revoca e non nella comunicazione dell’avvio del procedimento stesso sarebbe stato indicato il numero di rubrica del procedimento penale relativo al deferimento per truffa aggravata; la mera denuncia all’Autorità giudiziaria non potrebbe, ad avviso di parte ricorrente, costituire motivo per la revoca della licenza che inciderebbe direttamente sulla posizione lavorativa di 150 dipendenti presenti in azienda.
Il Collegio, premesso che nella fattispecie oggetto di gravame il provvedimento impugnato incide direttamente sia sulla posizione professionale del sig. R. sia sull’attività imprenditoriale della M. s.r.l. e si ripercuote, conseguentemente, direttamente sulla posizione lavorativa dei 150 dipendenti presenti in azienda e sulle loro famiglie, ritiene che, pur nella prevalenza degli interessi pubblici coinvolti, nella specie deve evidenziarsi anche l’affidamento del ricorrente stesso nella validità del titolo rilasciatogli dall’Autorità amministrativa per il soddisfacimento di esigenze fondamentali (cfr. Consiglio di Stato, SezioneVI, n. 1890 del 2 aprile 2010) affidamento che richiede, pertanto, che nel caso concreto, la potenziale inaffidabilità dell’interessato debba essere adeguatamente accertata (cfr. TAR Puglia, Bari, Sezione III, n. 52 del 14 gennaio 2013).
Al riguardo si ritiene che tale inaffidabilità non sia stata adeguatamente accertata in capo al sig. R. in quanto, come sostenuto da parte ricorrente, il provvedimento oggetto di gravame si fonda esclusivamente e sostanzialmente sul presupposto del mero deferimento “all’Autorità giudiziaria per – reati di “truffa aggravata ai danni dell’ASL (Ospedali Riuniti di Foggia)”, commesso nell’esercizio dell’attività di vigilanza privata, per cui pende presso la Procura della Repubblica di Foggia il procedimento penale n. 14112/2011 – violazione dell’art. 138 TULPS, in rapporto alla previsione dell’art. 140 TULPS, per aver utilizzato nei servizi di vigilanza personale privo della qualifica di guardia giurata – violazione dell’art. 259 Reg. Esec. TULPS, in rapporto alla previsione dell’art. 221 TULPS, per non aver sistematicamente comunicato al Prefetto la cessazione del rapporto di lavoro con le guardie particolari giurate e riconsegnato i titoli di polizia;”.
Il Collegio, confermando quanto già sostenuto da questa Sezione nell’ordinanza n. 551 del 9 luglio 2012, con la quale è stata accolta la domanda incidentale di sospensione cautelare proposta da parte ricorrente, ritiene infatti che la mera denuncia all’Autorità giudiziaria non sia circostanza che da sola possa giustificare l’adozione del provvedimento impugnato.
Come condivisibilmente sostenuto da parte ricorrente, inoltre, la Prefettura, nella fattispecie oggetto di gravame non ha provveduto ad una autonoma valutazione dei fatti accertati dalla quale trarre il convincimento che fosse venuto meno il requisito dell’affidabilità , essendosi limitata, come emerge dall’atto impugnato, ad un generico richiamo alla normativa di riferimento ed alla menzione dei reati oggetto di deferimento all’A.G..
Il Collegio, aderendo all’orientamento della giurisprudenza amministrativa già fatto proprio non solo da questo Tribunale ma anche da questa Sezione e dal quale non si ha motivo di discostarsi, ritiene che, ancorchè nella materia in esame l’Autorità di pubblica sicurezza dispone di un ampio potere di apprezzamento discrezionale in funzione della pericolosità dell’attività soggetta ad autorizzazione e della delicatezza degli interessi pubblici coinvolti, nella valutazione relativa all’affidabilità di un soggetto all’esercizio dell’attività di vigilanza privata mediante guardie giurate è necessario che siffatta discrezionalità venga esercitata correttamente, con adeguata istruttoria e valutazione dei presupposti e con idonea logica motivazione, atteso che la mera denuncia all’Autorità giudiziaria non è circostanza che da sola possa giustificare la revoca del titolo di cui è in possesso (cfr. TAR Puglia, Bari, Sezione III, n. 52 del 14 gennaio 2013 cit.).
Conclusivamente, il Collegio ritiene che i profili di illegittimità dedotti con le sopra illustrate censure abbiano una indubbia valenza assorbente rispetto agli altri motivi di gravame, sicchè la fondatezza delle dedotte censure comporta l’accoglimento della domanda demolitoria del ricorso e, conseguentemente, l’annullamento del provvedimento di revoca impugnato, senza necessità di pronunziarsi sugli ulteriori motivi d’impugnazione.
La domanda di risarcimento dei danni non viene valutata in quanto parte ricorrente nella memoria depositata in data 21 gennaio 2013 ha rinunciato alla domanda stessa.
Quanto alle spese, si ritiene che sussistono giusti motivi per compensare integralmente le spese tra le parti, tenuto conto della condanna già liquidata nella fase cautelare a favore di parte ricorrente.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, accoglie la domanda demolitoria e, per l’effetto, annulla il decreto prot. 6923/Area I bis del 1° giugno 2012 del Prefetto della Provincia di Foggia.
Si dà atto della rinuncia alla domanda risarcitoria.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 21 febbraio 2013 con l’intervento dei magistrati:

Pietro Morea, Presidente
Antonio Pasca, Consigliere
Rosalba Giansante, Referendario, Estensore