- Camera Amministrativa

1. Sanità pubblica – Autorizzazione – Verifica di compatibilità della Regione – Profili distinti dalla conformità urbanistico-edilizia valutata dal Comune

2. Procedimento amministrativo – Provvedimento – Istanza di parte – Carattere residuale del criterio cronologico per la valutazione delle domande

3. Sanità pubblica – Autorizzazione – Verifica di compatibilità della Regione – Utilizzazione del criterio cronologico – Applicabile ex novo a seguito dell’introduzione di nuovi requisiti attraverso norme regolamentari

1. La verifica di compatibilità di una struttura sanitaria viene espressa dalla Regione per profili distinti dalla conformità urbanistico-edilizia valutata dal Comune, sostanziandosi in una valutazione che tiene conto del fabbisogno complessivo e della localizzazione territoriale delle strutture presenti in ambito regionale, per cui deve intervenire in via prioritaria rispetto al procedimento di autorizzazione comunale, anche per evitare che un operatore privato realizzi (anche con notevole esborso di capitali) una struttura che, successivamente, la Regione ritenga non compatibile.

2.In tema di esame della domande rivolte dal privato alla p.A, il “criterio cronologico” costituisce una regola residuale che si applica a tutti i casi in cui non debba precedersi ad una contestuale valutazione comparativa delle domande stesse (da presentare tutte entro un certo termine) o che non debbano utilizzarsi particolari criteri docimologici.

3. Nel caso in cui debba essere effettuata la verifica di compatibilità di una struttura sanitaria da parte della Regione, l’ordine cronologico che può rilevare è quello delle domande proposte dalle strutture medesime che siano successive al regolamento regionale 10 febbraio 2010, n. 9, perchè solo da questo momento è possibile formulare un’istanza congrua, pertinente ed adeguata, cioè relativa ad un centro terapeutico rispondente ai “Requisiti strutturali, tecnologici e organizzativi per autorizzazione ed accreditamento delle strutture residenziali e semiresidenziali terapeutiche per minori”.
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Cfr. Cons. St., sez. III, sentenza 4 febbraio 2014, n. 301 – 2014; ordinanza collegiale 29 luglio 2013, n. 3975 – 2013 ordinanza 31 maggio 2013, n. 2038 – 2013 ric. n. 3538 – 2013; ordinanza n. 2035 – 2013, ric. n. 3217 – 2013
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N. 00185/2013 REG.PROV.COLL.
N. 01686/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 60 del codice del processo amministrativo;
sul ricorso numero di registro generale 1686 del 2012, proposto da Metropolis – Consorzio di Cooperative Sociali a r.l., rappresentato e difeso dall’avv. Giovanni Nardelli, con domicilio eletto presso l’avv. Nicola Monico in Bari, via Putignani n. 7;

contro
Regione Puglia rappresentata e difesa dall’avv. Lucrezia Girone, con domicilio eletto in Bari, lungomare Nazario Sauro, 31-33;
Comune di Mola di Bari, Comune di Molfetta;

nei confronti di
Domus Aurea Nuova Salus S.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Giuseppe Miccolis, con domicilio eletto in Bari, corso Cavour n. 156;

per l’annullamento
A) della determinazione dirigenziale n. 257 del 13.9.2012, con cui il Servizio Accreditamento e Programmazione Sanitaria (d’ora in avanti il “Servizio” o “Ufficio PGS”) della “Area Politiche della Salute” della Regione Puglia ha rilasciato alla s.r.l. Domus Aurea Nuova Salus parere positivo di compatibilità per realizzare un Centro Residenziale Terapeutico per Minori (d’ora in avanti “CRTM”) nel Comune di Mola di Bari alla via Don Giustino Russolillo n. 35;
B) e di tutti gli atti e provvedimenti presupposti, connessi e conseguenti, ancorchè ignoti al ricorrente, inclusa
C) l’autorizzazione alla realizzazione del CRTM, se ed in quanto rilasciata dal Comune di Mola di Bari sulla scorta del parere di compatibilità di cui alla precitata determinazione regionale n. 257-2012;
D) e, in via subordinata, anche della nota prot. A00-081/4166/Coord. del 19.10.2011, con la quale l’Ufficio APS ha adottato, per la selezione della domanda meritevole del parere di compatibilità , il criterio meramente cronologico di presentazione dell’istanza;
per l’accertamento
del diritto del ricorrente a conseguire il parere di compatibilità e
per la condanna
del Servizio Regionale APS -Accreditamento e Programmazione Sanitaria al rilascio al ricorrente Consorzio Metropolis, ai sensi dell’art. 34, comma primo, lett. c), del codice del processo amministrativo, del parere di compatibilità per un CRTM nel comune di Molfetta.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Puglia e della Domus Aurea Nuova Salus S.r.l.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 17 gennaio 2013 il cons. Giuseppina Adamo e uditi per le parti i difensori, avv. Filippo Panizzolo, su delega dell’avv. G. Nardelli, avv. L. Girone e avv. Giovanna Morgante, su delega dell’avv. G. Miccolis;
Comunicata alle parti in forma diretta ed esplicita la possibilità di adottare una sentenza semplificata, ricorrendone le condizioni previste;
Sentite le stesse ai sensi dell’art. 60 del codice del processo amministrativo, approvato con il decreto legislativo 2 luglio 2010 n. 104;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue.

La controversia riguarda le istanze di autorizzazione comunale alla realizzazione di strutture definibili come “centri residenziali terapeutici per minori” e specificamente la fase in cui, secondo l’articolo 7 della legge regionale 28 maggio 2004, n. 8, l’amministrazione municipale richiede alla Regione la verifica di compatibilità , di cui all’articolo 8-ter del decreto legislativo 30 dicembre 1992 n. 502.
Innanzi tutto occorre occuparsi dell’eccezione d’inammissibilità del ricorso, sollevata dalla Domus Aurea Nova Salus, secondo la quale, non avendo Molfetta aderito alla Città metropolitana, la struttura del Consorzio Metropolis deve reputarsi collocata all’esterno del territorio individuato dall’Azienda sanitaria locale della provincia di Bari nella nota del 28 gennaio 2011, la quale aveva chiarito che l’indicazione localizzativa (Bari) doveva intendersi come Bari-Area Metropolitana. Non emergono però elementi testuali o logici per desumere che tale precisazione sia riferita specificamente alla delimitazione della Città metropolitana di Bari (peraltro in via di definizione) e non invece, più genericamente, comprensiva dell’ambito extraurbano di pertinenza della ASL (che, in concreto, comprende anche il comune di Molfetta).
Deve altresì preliminarmente chiarirsi che “la verifica regionale di compatibilità del progetto di realizzazione o ampliamento di strutture sanitarie introduce un subprocedimento nell’ambito del complesso procedimento per il rilascio della concessione edilizia per la realizzazione o l’ampliamento di una struttura sanitaria, che si caratterizza per il fatto che la Regione è tenuta ad esprimersi non sulla conformità urbanistico-edilizia dell’intervento (spettante tale esame al comune) bensì sulla compatibilità e coerenza con le esigenze poste dalla programmazione sanitaria e ospedaliera, in funzione di un duplice parametro valutativo costituito dal fabbisogno complessivo (incidenza della progettata iniziativa sanitaria nel quadro globale, regionale e locale, della domanda di servizi sanitari del tipo corrispondente) e dalla localizzazione territoriale in relazione alla presenza e diffusione di altre strutture sanitarie presenti in ambito regionale), anche in vista di una migliore accessibilità ai servizi sanitari e di valorizzazione di aree di insediamento prioritario di nuove strutture.
Pertanto, la verifica di compatibilità viene espressa dalla Regione per profili distinti dalla conformità urbanistico-edilizia valutata dal Comune, sostanziandosi in una valutazione che tiene conto del fabbisogno complessivo e della localizzazione territoriale delle strutture presenti in ambito regionale, per cui deve intervenire in via prioritaria rispetto al procedimento di autorizzazione comunale, anche per evitare che un operatore privato realizzi (anche con notevole esborso di capitali) una struttura che, successivamente, la Regione ritenga non compatibile” (Consiglio di Stato, Sez. V, 15 ottobre 2009, n. 6324).
Il fatto che la positiva verifica nei confronti della struttura proposta, con collocazione in Mola di Bari, dalla controinteressata, Domus Aurea Nova Salus (di cui alla determinazione dirigenziale del Servizio PGS 13 settembre 2012 n. 257) comporti l’opposto esito per l’istanza del Consorzio Metropolis e, di conseguenza, impedisca a quest’ultimo di ottenere l’autorizzazione per il proprio centro residenziale per minori in Molfetta costituisce elemento sufficiente per escludere l’inammissibilità del ricorso, sotto il profilo del difetto attuale d’interesse.
Occorre osservare che la Regione ha operato la verifica di compatibilità in relazione ai vari progetti presentati applicando il criterio cronologico della presentazione delle domande di autorizzazione ai rispettivi comuni, criterio indicato nella nota del Servizio PGS 19 ottobre 2011 prot. A00-081/4166/Coord. e specificato nella stessa gravata determinazione dirigenziale del Servizio PGS 13 settembre 2012 n. 257.
Come infine emerge dalle difese dell’Ente (atto di costituzione in giudizio e memoria difensiva 11 gennaio 2013, pagina 4), il Servizio PGS ha tratto il criterio cronologico essenzialmente dalla motivazione della sentenza del Consiglio di Stato, Sezione quinta, 6 ottobre 2010 n. 7337.
Il richiamo a tale pronuncia però non è pertinente.
Essa si è occupata dell’accreditamento istituzionale nella regione Campania, per il quale proprio l’apposito regolamento regionale prevedeva (e quindi in modo preventivo, generale e astratto) che le relative istanze andassero esaminate nel rigoroso rispetto dell’ordine cronologico. Perciò il Consiglio di Stato ha potuto concludere: “Una volta stabilita la parità sostanziale dei centri privati provvisoriamente accreditati con quelli privati già in esercizio, ne consegue nell’ambito di tale categoria la legittimità del criterio cronologico, che risponde a criteri di trasparenza e di parità di trattamento”.
Dev’essere invece ricordato che la stessa quinta Sezione, nell’ordinanza cautelare 19 maggio 2009 n. 2555, emessa nei confronti della Regione Puglia, aveva “Considerato che il “criterio cronologico” posto a fondamento dell’ordinanza impugnata per lo scrutinio di legittimità del metodo di selezione delle strutture sanitarie che facciano richiesta di “verifica di compatibilità “, appare porsi in contrasto con principi fondamentali dell’ordinamento, sia di rango costituzionale (buon andamento e imparzialità : art. 97 Cost.), che di natura legislativa (art. 8 ter., co. 5, D. Lgs. 502 del 1992, il quale impone “idonee procedure per selezionare i soggetti interessati)”.
Tale dato induce a riportare il “criterio cronologico” al significato suo proprio. Esso invero non costituisce un vero parametro di valutazione, bensì semplicemente una regola, logica prima che giuridica (peraltro implicitamente presupposta alle norme sulla conclusione del procedimento e già esplicitamente annoverata tra i doveri dell’impiegato nell’articolo 13, comma quinto, del D.P.R. 10 gennaio 1957 n. 3, per il quale “Qualora non sussistano particolari ragioni da sottoporre al capo dell’ufficio, l’impiegato deve, di regola, trattare gli affari attribuiti alla sua competenza tempestivamente e secondo il loro ordine cronologico”), riguardante la corretta gestione degli affari.
Si tratta in definitiva di una regola residuale che si applica a tutti i casi in cui non debba precedersi ad una contestuale valutazione comparativa delle domande (da presentare tutte entro un certo termine) o che non debbano utilizzarsi particolari criteri docimologici.
Al proposito occorre aggiungere che, in realtà , in astratto, l’articolo 8-ter, quinto comma, del decreto legislativo 30 dicembre 1992 n. 502 impone alle regioni di determinare, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229, oltre a “le modalità e i termini per la richiesta e l’eventuale rilascio della autorizzazione alla realizzazione di strutture e della autorizzazione all’esercizio di attività sanitaria e sociosanitaria” (lettera a)), “gli ambiti territoriali in cui si riscontrano carenze di strutture o di capacità produttiva, definendo idonee procedure per selezionare i nuovi soggetti eventualmente interessati” (lettera b)); inoltre dal regolamento regionale 10 febbraio 2010, n. 9, riguardante i “Requisiti strutturali, tecnologici e organizzativi per autorizzazione ed accreditamento delle strutture residenziali e semiresidenziali terapeutiche per minori” potevano sicuramente desumersi indirizzi per la valutazione delle domande, in ordine soprattutto all’ubicazione delle strutture. Ciò in conformità della stessa ratio dei vincoli della pianificazione sanitaria regionale a cui si riferisce l’articolo 8-ter che non consiste “soltanto nel contenimento dei costi gravanti sulla finanza pubblica, ma altresì in una più generale e preliminare razionalizzazione della rete di strutture sanitarie e riqualificazione delle prestazioni erogate anche sotto il profilo della distribuzione sul territorio” (Consiglio di Stato, Sez. III, 28 dicembre 2011, n. 6971).
In concreto, però, anche l’Azienda sanitaria locale della provincia di Bari, “in assenza di qualunque criterio valutativo che, si ritiene l’Assessorato regionale avrebbe dovuto fissare”, si è limitata ad individuare “in Bari, intendendo Bari-Area Metropolitana, la localizzazione dell’unica CRTM, utilizzando il solo evidente riferimento possibile, identificato in quanto indicato dal DM 24/4/2000-Progetto Obiettivo Materno Infantile”.
àˆ evidente perciò che, in tali condizioni, alla Regione non rimaneva che procedere in base al solo criterio cronologico.
Il meccanismo però non poteva che essere applicato nella sua ordinarietà , semplicità e automaticità (peraltro in modo non incompatibile con le scarne e generiche prime indicazioni fornite con la nota del Servizio PGS 19 ottobre 2011 prot. A00-081/4166/Coord).
In definitiva, esso impone di prendere in considerazione le varie richieste di autorizzazione, con verifica di compatibilità , nell’ordine in cui esse giungono all’ufficio (naturaliter successivamente al momento in cui sono definiti le procedure, i tempi e il contenuto delle domande).
Tale criterio invece non può essere alterato da precisazioni a posteriori, ovvero espresse dopo che le istanze siano ormai state tutte già trasmesse e istruite, poichè tali indicazioni e interpretazioni tardivamente rese finirebbero per compromettere proprio quella trasparenza e quell’imparzialità che invece il criterio cronologico dovrebbe contribuire a garantire.
In concreto, quindi, l’ordine cronologico che in quest’ipotesi può correttamente rilevare è solo quello delle domande successive al regolamento regionale 10 febbraio 2010, n. 9, perchè solo da questo momento era possibile formulare un’istanza congrua, pertinente ed adeguata, cioè relativa ad un centro terapeutico rispondente ai “Requisiti strutturali, tecnologici e organizzativi per autorizzazione ed accreditamento delle strutture residenziali e semiresidenziali terapeutiche per minori”.
Al contrario, l’operazione effettuata dalla Regione, che, a posteriori, ha recuperato le precedenti domande dei soggetti interessati – le quali in realtà avevano contenuto analogo, ma sicuramente diverso, in quanto non adeguato ai parametri del regolamento regionale -, proprio perchè nega la linearità del meccanismo cronologico, senza alcun’effettiva giustificazione, deve ritenersi affetta dai vizi denunciati dal ricorrente.
In ultimo, occorre precisare che – prendendo in considerazione le istanze di autorizzazione idonee, perchè presentate in conformità del citato regolamento – risulta che quella del Consorzio Metropolis è pervenuta al Comune di Molfetta il 16 febbraio 2010, mentre quella della Domus Aurea Nova Salus è stata acquisita al protocollo del Comune di Mola in data I marzo 2010. Per quanto riguarda invece la trasmissione al Servizio PGS da parte dei Comuni ai fini della verifica di compatibilità , essa risulta effettuata rispettivamente il 14 aprile 2010 e il 27 aprile 2010. Infatti è vero che una prima richiesta di verifica su iniziativa della Domus Aurea Nova Salus era già stata protocollata in arrivo il 10 marzo 2010, tuttavia, solo nella seconda richiesta il contenuto era stato adeguato ai parametri del regolamento regionale, in quanto era stata stabilita “la nuova dotazione dei posti letto (dieci in due moduli da 5)”- al posto dei 14 precedentemente previsti -, il che ha portato a modifiche progettuali, acquisite dall’ufficio regionale in data 22 luglio 2010.
Alla stregua di quanto premesso, poichè le censure dedotte sono dirette a sostenere la pretesa demolitoria e sono da reputarsi fondate, per l’effetto, vanno annullati la determinazione dirigenziale 13 settembre 2012 n. 257 del Servizio Accreditamento e Programmazione Sanitaria e gli atti conseguenti.
Il complesso della vicenda giustifica l’integrale compensazione delle spese di giudizio.
P.Q.M.
il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (Sezione seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, nei limiti e nei sensi di cui in motivazione, e, per l’effetto, annulla la determinazione dirigenziale 13 settembre 2012 n. 257 del Servizio Accreditamento e Programmazione Sanitaria.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 17 gennaio 2013 con l’intervento dei magistrati:

Sabato Guadagno, Presidente
Giuseppina Adamo, Consigliere, Estensore
Desirèe Zonno, Primo Referendario