- Camera Amministrativa

1. Processo amministrativo – Giudizio impugnatorio – Provvedimento – Ricorso – Successiva copertura con legge regionale – Sopravvenuto difetto d’interesse

2. Sanità e farmacie – Piano regionale riordino strutture ospedaliere – Contenimento spesa pubblica – Concentrazione offerta sanitaria – Eliminazione piccoli presidi – Ragionevolezza

1. Deve dichiararsi il sopravvenuto difetto di interesse all’annullamento dell’impugnato provvedimento amministrativo che, successivamente alla proposizione del ricorso, ottiene copertura di rango superiore con legge regionale (pur dichiarata “legge-provvedimento”), salvo il caso di declaratoria di incostituzionalità .

2. La progressiva eliminazione dei presidi sanitari di modeste dimensioni risponde non solo a esigenze di contenimento della spesa pubblica, ma anche a una migliore garanzia del diritto alla salute, in quanto è di tutta evidenza che presidi di maggiori dimensioni, con più corpose dotazioni organiche e maggiori fondi a disposizione, possono garantire l’acquisto e l’utilizzo di macchinari di cui i piccoli ospedali non possono dotarsi, sicchè sfugge a profili di irragionevolezza il provvedimento regionale di riordino che ha disposto la progressiva concentrazione dell’offerta sanitaria e la conseguente progressiva eliminazione dei piccoli presidi.

N. 00061/2013 REG.PROV.COLL.
N. 00729/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 729 del 2011, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Comune di Massafra, rappresentato e difeso dall’avv. Annalisa De Tommaso, con domicilio eletto presso Giulia Blasi in Bari, via Vassallo n. 4/A;

contro
Regione Puglia, rappresentata e difesa dagli avv. Adriana Shiroka e Mariangela Rosato, con domicilio eletto presso Mariangela Rosato in Bari, Reg. Puglia- L. Re N. Sauro n. 31-33;
Azienda Sanitaria Locale Taranto, rappresentata e difesa dall’avv. Giovanna Corrente, con domicilio eletto presso Giovanna Corrente in Bari, via M. Celentano, n. 27;
Ministero della Salute, Ministero dell’Economia e delle Finanze, Ministero Affari Regionali e Autonomie Locali, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bari, domiciliata in Bari, via Melo, n.97;
Conferenza Stato-Regioni, Azienda Ospedaliera di Castellaneta;
Azienda Ospedaliera Universitaria Consorziale Policlinico di Bari, rappresentata e difesa dall’avv. Alessandro Delle Donne, con domicilio eletto presso Alessandro Delle Donne in Bari, piazza G.Cesare, n.11 c/o Policlinico;

per l’annullamento
– della deliberazione della giunta regionale 30 novembre 2010, n. 2624, pubblicata sul burp n. 182 del 6.12.2010: accordo tra il ministero della salute, il ministero dell’economia e delle finanze e la regione Puglia per l’approvazione del piano di rientro di riqualificazione e riorganizzazione e di individuazione degli interventi per il perseguimento dell’equilibrio economico ai sensi dell’articolo 1, comma 180 della legge 30 dicembre 2004, n. 311 – approvazione con il piano di rientro e di qualificazione del sistema sanitario regionale 2010-2012;
– della deliberazione della giunta regionale 15.12.2010, n. 2791, avente ad oggetto: “piano di rientro e riqualificazione del sistema sanitario regionale 2010-2012 – regolamento di riordino della rete ospedaliera della regione Puglia per l’anno 2010. adozione con procedura d’urgenza” e relativi allegati;
– del regolamento regionale 16.12.2010, n. 18 – regolamento di riordino della rete ospedaliera della regione Puglia per l’anno 2010 e relativi allegati;
– della successiva deliberazione di giunta regionale 20.12.2010, n. 2865, ad oggetto: “r.r. 16.12.2010, n. 18 – regolamento di riordino della rete ospedaliera della regione Puglia per l’anno 2010. rettifica”;
– di ogni altro atto connesso, presupposto e/o conseguente, anche se non conosciuto al momento della notifica del ricorso.
e con motivi aggiunti:
– della delibera del commissario straordinario dell’asl Taranto n. 714 del 4.03.2011, avente ad oggetto: “regolamento regionale 16.12.2010, n. 18 -regolamento di riordino della rete ospedaliera della regione Puglia per l’anno 2010 -disattivazione- riqualificazione del “building” ospedaliero di Massafra” comunicata al comune di Massafra il successivo 9 marzo;
– nonchè di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale ed, in particolare, tuzioristicamente ove occorra e sempre nei limiti degli interessi della ricorrente, delle note dell’assessore alle politiche della salute della regione Puglia prot. n. aoo/151/0002427 dell’1.03.2011 (meramente richiamate nella delibera gravata);
– nonchè dei provvedimenti di g.r. già gravati con il ricorso introduttivo;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Puglia e di Azienda Sanitaria Locale Taranto e di Ministero della Salute e di Ministero dell’Economia e delle Finanze e di Ministero Affari Regionali e Autonomie Locali e di Azienda Ospedaliera Universitaria Consorziale Policlinico di Bari;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 dicembre 2012 il dott. Desirèe Zonno e uditi per le parti i difensori avv. Giulia Blasi, su delega dell’avv. A. De Tommaso, per il Comune ricorrente, avv. A. Shiroka e M. Rosato, per la Regione, avv. dello Stato G. Cassano, per il Ministero e avv. A. Delle Donne, per la controinteressata;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
Il Comune, in qualità di ente rappresentativo della comunità cittadina locale incisa dal regolamento censurato (con il che si supera l’eccezione di inammissibilità per difetto di legittimazione formulata dalla Regione resistente), con il ricorso principale impugna, in parte qua, il Regolamento Regionale n. 18/2010 (come successivamente modificato dal R.R. n.19/2010) che ha riordinato la rete ospedaliera, SOPPRIMENDO lo stabilimento ospedaliero di Massafra (dotato di 32 posti letto).
Con molteplici doglianze, qui sinteticamente riportate, censura l’esercizio della discrezionalità amministrativa (asseritamente non sorretta da alcuna esplicita motivazione), sotto il profilo della ragionevolezza della scelta operata, sfociata nella decisione di disattivare integralmente l’ospedale di Massafra, in contrasto con i positivi risultati e con l’utilità cittadina dell’ospedale inciso dalla riforma ospedaliera che non avrebbe previsto neppure concrete misure di riconversione della struttura in presidio di assistenza a diverso titolo.
Deduce, inoltre, la violazione delle garanzie partecipative, in quanto sarebbe stata omessa qualunque forma di concertazione con gli enti esponenziali delle comunità locali.
La Regione si è costituita difendendo nel merito la scelta operata con il piano di riordino, evidenziando la ragionevolezza della decisione di riduzione dei posti letto e soppressione di alcuni ospedali, alla luce dell’istruttoria svolta che ha messo in luce la presenza di tre plessi ospedalieri nelle vicinanze del Comune di Massafra e del plesso ospedaliero disattivato e lo scarso utilizzo dello stesso da parte della popolazione residente (v. I memoria di costituzione della Regione, dep. l’11.3.2011, dinanzi al Tar Lecce).
Ha, comunque, preliminarmente dedotto, con la stessa memoria difensiva, l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, poichè il piano di riordino (parzialmente) impugnato dal Comune ricorrente, è stato oggetto di legificazione con L.R. n.2/2011 (esplicitamente qualificata dalla stessa Regione quale Legge- provvedimento).
Con motivi aggiunti il Comune ha altresì impugnato alcuni atti di attuazione della riforma impugnata, meglio indicati in epigrafe, eccependo la incostituzionalità della L.R. 2/2011.
All’udienza del 13.12.2012 la causa è stata trattenuta in decisione.
Per una migliore comprensione delle vicende oggetto di controversia è opportuno ripercorrere la cronologia dei provvedimenti che hanno portato all’adozione del piano di riordino.
– Il 29.11.2010 è stato sottoscritto l’Accordo tra il Ministro della salute, il Ministro dell’economia e delle finanze e il Presidente della Giunta regionale, avente ad oggetto l’allegato “Piano di rientro e di riqualificazione del Sistema sanitario regionale 2010-2012;
– il 30.11.2010 la Giunta Regionale con DGR n. 2624 ha approvato il suddetto Piano di rientro, già oggetto di concertazione istituzionale;
– il 15.12.2010, con DGR n. 2791, è stato adottato, con Regolamento n. 18/2010, il predetto piano di rientro (adozione con procedura di urgenza);
– la L.R. n. 2/2011 ha poi recepito le disposizioni regolamentari sopraccitate, dando formale copertura legislativa alle stesse (Approvazione con legge dell’Accordo sottoscritto il 29 novembre 2010 tra il Ministro della salute, il Ministro dell’economia e delle finanze e il Presidente della Giunta regionale, con l’allegato “Piano di rientro e di riqualificazione del Sistema sanitario regionale 2010-2012”. Recita, infatti, l’ art.1 della L.R.: “Approvazione.
1. E’ approvato l’Accordo sottoscritto il 29 novembre 2010 tra il Ministro della salute, il Ministro dell’economia e delle finanze e il Presidente della Giunta regionale, con l’allegato “Piano di rientro e di riqualificazione del Sistema sanitario regionale 2010-2012”.
La presente legge è dichiarata urgente e sarà pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione ai sensi e per gli effetti dell’art. 53, comma 1 della L.R. 12/05/2004, n° 7 “Statuto della Regione Puglia” ed entrerà in vigore il giorno stesso della sua pubblicazione. E’ fatto obbligo a chiunque spetti di osservarla e farla osservare come legge della Regione Puglia.
All.1
Allegato A”).
Da ciò deriva che i provvedimenti impugnati sono conformi a norme aventi forza legislativa, le quali, come tali, forniscono “copertura” normativa di rango superiore alla normativa regolamentare impugnata.
Il loro annullamento, pertanto, non determinerebbe per il Comune ricorrente alcuna utilità , in quanto le stesse disposizioni sono, comunque, contenute nella legge regionale n. 2/2011, escluse da qualsivoglia incidenza dell’odierno giudizio, salvo il caso di declaratoria di incostituzionalità .
Ritiene, tuttavia, il Collegio che non sussistano i presupposti per delibare positivamente il vaglio preventivo di non manifesta infondatezza delle suddette norme di cui il Comune ha successivamente dedotto l’illegittimità costituzionale.
In estrema sintesi, non può ritenersi non manifestamente infondata la dedotta violazione del principio di riserva di amministrazione, in quanto esso non ha copertura costituzionale.
Parimenti è da escludersi la violazione del principio che garantisce il diritto di tutela giurisdizionale, in quanto la tutela avverso leggi- provvedimento trova la sua sede naturale dinanzi alla Corte Costituzionale, quale Giudice delle Leggi (su entrambe le questioni appena esaminate si vedano, ex plurimis, le sentenze n. 241 del 2008, n. 267 del 2007 e n. 289 del 2010 della Corte Costituzionale).
Infine, è da escludersi che superi il richiesto vaglio preventivo anche l’eccezione di irragionevolezza della scelta compiuta dalla regione, in sede di programmazione della rete ospedaliera.
Non sussiste, infatti, alcun difetto di concertazione.
Sul punto la Regione ha già dedotto con la prima memoria di costituzione depositata (pagg. 8 e ss.), rilevando che l’adozione dei provvedimenti impugnati, diversamente da quanto predicato dal Comune ricorrente, è stata preceduta da un incontro istituzionale con la Conferenza dei Sindaci della Provincia di Taranto (di cui ha fornito dettagliatamente data e partecipanti, tra cui lo stesso Sindaco del comune di Massafra).
La circostanza non è smentita e vale, per ciò a contrastare in modo idoneo la doglianza proposta.
Ugualmente è a dirsi per il dedotto difetto di istruttoria che minerebbe la ragionevolezza dell’accordo impugnato e, dunque, si trasferirebbe, quale censura di costituzionalità , alla legge di recepimento.
La Regione ha descritto nel dettaglio le analisi dei flussi ospedalieri che hanno condotto alla soppressione dello stabilimento di Massafra che si è rivelato essere caratterizzato da un elevato tasso di inappropriatezza dei ricoveri eseguiti nel 2009, nonchè da uno scarso gradimento da parte della stessa popolazione locale che si è indirizzata, per i ricoveri, verso stabilimenti ospedalieri viciniori.
La Regione ha, inoltre, evidenziato che la presenza di tre plessi ospedalieri nelle vicinanze (a Martina Franca, Castellaneta e Taranto ” SS Annunziata”), soddisfa adeguatamente la domanda sanitaria cittadina.
Va evidenziato, peraltro, un ulteriore elemento ricavabile dal numero complessivo dei posti letto (appena 32): il presidio di Massafra è una struttura estremamente piccola inidonea a soddisfare le globali esigenze locali.
D’altro canto, la progressiva eliminazione di presidi piccoli risponde non solo ad esigenze di contenimento della spesa pubblica, ma ad una migliore garanzia del diritto alla salute, in quanto è di tutta evidenza che presidi di maggiori dimensioni, con più corpose dotazioni organiche ed anche maggiori fondi a disposizione, possano garantire l’acquisto e l’utilizzo di macchinari di cui un piccolo ospedale non può dotarsi.
In altri termini sfugge a profili di irragionevolezza la progressiva concentrazione dell’offerta sanitaria e la conseguente progressiva eliminazione dei piccoli presidi.
Gli atti applicativi impugnati con motivi aggiunti, essendo puramente esecutivi delle disposizioni legislative, sfuggono a profili di illegittimità , trovando diretta copertura nelle disposizioni di rango legislativo.
Il ricorso ed i motivi aggiunti, pertanto, vanno dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse.
L’andamento complessivo della controversia e la sopravvenuta legificazione dei provvedimenti impugnati impongono, tuttavia, la compensazione delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso ed i motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li dichiara improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse.
Spese integralmente compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 13 dicembre 2012 con l’intervento dei magistrati:

Sabato Guadagno, Presidente
Antonio Pasca, Consigliere
Desirèe Zonno, Primo Referendario, Estensore