- Camera Amministrativa

1. Procedimento amministrativo – Partecipazione al procedimento – Atto normativo-regolamentare – Esclusione

2. Sanità e farmacie – Servizio sanitario regionale – Piano di risanamento e riqualificazione del sistema sanitario – Accordo Regioni-Ministeri – Inderogabilità e vincoli – Regolamento regionale – Legittimità

1. Qualora la lesione agli interessi del ricorrente (nel caso di specie, un Comune che ha impugnato il regolamento inerente il piano di riordino della rete ospedaliera) sia derivata da un atto avente natura normativo – regolamentare, non sono configurabili garanzie partecipative, a maggior ragione se il predetto atto sia stato successivamente recepito con legge.

2. L’accordo Regioni – Ministeri in ordine al piano di rientro della spesa sanitaria ha natura inderogabile e pone il vincolo per ogni disposizione legislativa regionale di recepirne il contenuto (pena l’incostituzionalità della legge stessa). Di conseguenza, l’emanazione preventiva del regolamento rispetto alla legge è stata ritenuta legittima in considerazione sia del carattere vincolato del contenuto sia della natura facoltativa della scelta regionale di disporre in sede regolamentare le misure di dettaglio.

N. 01799/2012 REG.PROV.COLL.
N. 01390/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1390 del 2011, proposto da:
Comune di Canosa di Puglia, rappresentato e difeso dall’avv. Luigi D’Ambrosio, con domicilio eletto presso Luigi D’Ambrosio in Bari, piazza Garibaldi, n.23;

contro
Regione Puglia, rappresentata e difesa dagli avv. Mariangela Rosato e Adriana Shiroka, con domicilio eletto presso Mariangela Rosato in Bari, Reg. Puglia – L. Re N. Sauro n. 31-33;
Azienda Sanitaria Locale Barletta Andria Trani, rappresentata e difesa dall’avv. Vincenzo Zaccaro, con domicilio eletto presso Salvatore Santovito in Bari, via Domenico Nicolai, n.39;
Comune di Bisceglie, Comune di Andria;

per l’annullamento,
nei limiti dell’interesse del comune ricorrente e in parte qua:
– del regolamento regionale n. 18 del 16.1 2.2010 recante “riordino della rete ospedaliera della Regione Puglia per l’anno 2010”, pubblicato sul bollettino ufficiale regionale n. 188 suppl. del 17.12.2010, successivamente rettificato con regolamento regionale 22.12.2010, n. 19 ad oggetto “r. r. 16.12.2010, n. 18 – regolamento di riordino della rete ospedaliera della Regione puglia per l’anno 2010. rettifica”, pubblicato sul bollettino ufficiale 23/12/2010, n. 191 suppl.;
di ogni atto ai predetti presupposto, connesso e conseguenziale, ancorchè non conosciuto, ivi compresi, ove occorra, e nei limiti dell ‘ interesse:
– la deliberazione di g. r. n. 2791 del 15. 12.2010 di adozione del predetto regolamento;
– la deliberazione di g. r. 30. 11.20 10, il. 2624, pubblicata sul bollettino ufficiale
della Regione Puglia n. 182 del 2010 o recante “accordo tra il ministero della salute, il ministero dell’economia e delle finanze e la Regione Puglia per l’approvazione del piano di rientro di riqualificazione e riorganizzazione e di individuazione degli interventi per il perseguimento
dell’equilibrio economico ai sensi dell’articolo l , comma 180 della legge 30
dicembre 2004, n. 311. approvazione”;
– la nota del dirigente del servizio programmazione assistenza ospedaliera della Regione Puglia prot. n. 2427 del 1°.3.2011 recante adempimenti riferiti al piano di rientro:
– ogni atto dell’ asl BAT, anche esecutivo del regolamento di riordino, nella parte in cui prevede la disattivazione dell’unità di terapia intensiva coronarica dell’ospedale di Canosa di Puglia ed in particolare, la deliberazione del commissario straordinario n. 306 del 10.3.2011 .

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Puglia e di Azienda Sanitaria Locale Barletta Andria Trani;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 luglio 2012 il dott. Desirèe Zonno e uditi per le parti i difensori avv. L. D’ambrosio, per la parte ricorrente, avv.ti A. Schiroka e M. Rosato, per la Regione e avv. V.zo Zaccaro, per l’Azienda sanitaria;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
Il Comune, in qualità di ente rappresentativo della comunità cittadina locale incisa dal regolamento censurato (con il che si supera l’eccezione di inammissibilità per difetto di legittimazione formulata dalla Regione e dall’ASL resistenti) , con il ricorso impugna, in parte qua, il Regolamento Regionale n. 18/2010 (come successivamente modificato dal R.R. n.19/2010) che ha riordinato la rete ospedaliera:
– RIDUCENDO i posti letto per acuti del plesso ospedaliero di Canosa da 116 complessivi a 103 (ma secondo la memoria di costituzione della Regione si è passati da complessivi 115 a 102), con contrazione (sia pure nei limiti di 9 posti letto) di varie altre Unità Operative e soppressione totale dell’Unità di Terapia Intensiva Cardiologica (UITC dotata di 4 posti letto), a fronte dell’aumento dei posti letto di analoga UITC dell’ospedale di Andria (che passa da 4 a 8) ed istituzione di nuova UITC nell’ospedale di Bisceglie.
Contesta, in estrema sintesi, la scelta regionale, limitatamente alla parte in cui è stata disposta la soppressione dell’UITC.
Per una migliore comprensione delle vicende oggetto di controversia è opportuno ripercorrere la cronologia dei provvedimenti che hanno portato all’adozione del piano di riordino.
– Il 29.11.2010 è stato sottoscritto l’Accordo tra il Ministro della salute, il Ministro dell’economia e delle finanze e il Presidente della Giunta regionale, avente ad oggetto l’allegato “Piano di rientro e di riqualificazione del Sistema sanitario regionale 2010-2012;
– il 30.11.2010 la Giunta Regionale con DGR n. 2624 ha approvato il suddetto Piano di rientro, già oggetto di concertazione istituzionale;
– il 15.12.2010, con DGR n. 2791, è stato adottato, con Regolamento n. 18/2010, il predetto piano di rientro (adozione con procedura di urgenza);
– la L.R. n. 2/2011 ha poi recepito l’Accordo sottoscritto il 29 novembre 2010 tra il Ministro della salute, il Ministro dell’economia e delle finanze e il Presidente della Giunta regionale, con l’allegato “Piano di rientro e di riqualificazione del Sistema sanitario regionale 2010-2012, dando formale copertura legislativa allo stesso ed all’allegato Piano (Recita, infatti, l’ art.1 della L.R.: “Approvazione.
1. E’ approvato l’Accordo sottoscritto il 29 novembre 2010 tra il Ministro della salute, il Ministro dell’economia e delle finanze e il Presidente della Giunta regionale, con l’allegato “Piano di rientro e di riqualificazione del Sistema sanitario regionale 2010-2012”.
La presente legge è dichiarata urgente e sarà pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione ai sensi e per gli effetti dell’art. 53, comma 1 della L.R. 12/05/2004, n° 7 “Statuto della Regione Puglia” ed entrerà in vigore il giorno stesso della sua pubblicazione. E’ fatto obbligo a chiunque spetti di osservarla e farla osservare come legge della Regione Puglia.
All.1
Allegato A”).
Preliminarmente il Collegio deve soffermarsi ad esaminare l’eccezione di improcedibilità sollevata dalla Regione con memoria di costituzione, derivata dalla intervenuta legificazione del Piano sanitario regionale allegato all’accordo del 29.11.2010.
L’eccezione, nel caso di specie, non coglie nel segno.
Diversamente, infatti, da altre vicende già esaminate da questo Tar (v. ric. 345/2012 proposto dal Comune di gioia del Colle e n.1182/2011 proposto dal Comune di Ceglie Messapica), l’ospedale di Canosa non è espressamente citato nel predetto piano di rientro come destinatario di misure riduttive che sono state introdotte solo in sede regolamentare.
L’avvenuta legificazione dell’Accordo, pertanto, non produce effetti in ordine alla procedibilità complessiva del ricorso, in quanto le disposizioni concretamente lesive (cioè quelle che hanno soppresso tutti i posti letto dell’UITC) sono state introdotte per la prima volta dal Regolamento regionale impugnato.
Dunque, il ricorso va esaminato nel merito.
Con la prima censura, il ricorrente deduce la mancata consultazione della Conferenza permanente per la programmazione sanitaria e, per ciò, l’estromissione del Sindaco canosino (componente di diritto della stessa) dalle garanzie di partecipazione della comunità locale previste espressamente dall’art. 2, co 2 bis del d.lgs 502/92 (conformemente a quanto disposto dall’art 5 L.R. n.25/2006) che impone che l’approvazione del Piano sanitario regionale sia preceduta dall’esame delle eventuali osservazioni della conferenza.
Evidenzia poi, ulteriori violazioni delle garanzie partecipative delle comunità locali previste dalla normativa di settore.
Il motivo non è fondato.
Deve in primo luogo mettersi in evidenza che la censura si appunta – dal punto di vista logico- sul piano sanitario e non sul regolamento che ad esso ha dato concreta attuazione.
Essa incide, cioè, sull’attività programmatoria, ma non attiene l’attività normativa di secondo grado che a tale attività programmatoria dà esecuzione.
Se così è, deve, allora, sottolinearsi che, come ribadito dallo stesso Comune ricorrente, non è stato l’atto programmatorio (su cui inciderebbero le censure di violazione delle garanzie partecipative) a ledere concretamente gli interessi della comunità locale, bensì l’atto normativo-regolamentare, rispetto al quale non possono pretendersi (se non sotto il profilo dell’opportunità politica) forme di partecipazione.
In ogni caso dirimente e per c.d. “tombale” è la considerazione in forza della quale, una volta disposta la legificazione dell’atto programmatorio – id est dell’accordo Regione / Ministeri del 29.11.2010 – cadono le garanzie partecipative, applicabili ai procedimenti amministrativi ma non a quelli di normazione primaria.
In altri termini:
– Se è il regolamento a concretare la lesione degli interessi della comunità locale, non possono ad esso applicarsi le garanzie partecipative previste per la formazione del Piano sanitario;
– una volta legificato il Piano sanitario, si applicano ad esso le norme procedimentali previste per l’adozione degli atti normativi che non contemplano alcuna forma di partecipazione. Pertanto, anche laddove accolto, il motivo sarebbe, comunque, privo di effetto utile concreto per il ricorrente, in quanto la partecipazione istituzionale delle comunità locali non potrebbe mai modificare i termini della legge di approvazione dell’accordo già stipulato. Deve, a tal fine, ricordarsi la natura vincolante dell’Accordo. Infatti, la giurisprudenza costituzionale ha più volte ribadito che la norma di cui all’art. 1, comma 796, lettera b), della legge n. 296 del 2006, «può essere qualificata come espressione di un principio fondamentale diretto al contenimento della spesa pubblica sanitaria e, dunque, espressione di un correlato principio di coordinamento della finanza pubblica» (sentenze n. 163 del 2011, n. 123 del 2011, n. 141 e n. 100 del 2010) e tale norma ha reso vincolanti – al pari dell’art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009 – per le Regioni che li abbiano sottoscritti, gli interventi individuati negli accordi di cui all’art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2005), finalizzati a realizzare il contenimento della spesa sanitaria ed a ripianare i debiti (decisione C.Cost. n. 91/2012, con la quale è stata dichiarata incostituzionale proprio una norma della Regione Puglia per aver disposto il superamento del limite complessivo già fissato e recepito nel Piano di rientro dal disavanzo sanitario regionale pugliese in violazione dei vincoli posti a tutela del contenimento della spesa pubblica sanitaria e del raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica.)
Il Comune di Canosa deduce, inoltre, che Regione avrebbe potuto esplicare la potestà regolamentare solo esercitando dapprima la potestà legislativa, salvo rinviare al successivo regolamento.
In altri termini, sarebbe stata necessaria una legge regionale di rinvio alla disciplina regolamentare di dettaglio, di cui avrebbe dovuto costituire il fondamento.
Tanto sarebbe mancato nel caso di specie, in quanto il Regolamento impugnato non sarebbe altro che atto di esecuzione di determinazioni contenute nel Piano di rientro ovverosia in un atto programmatico ma non legislativo.
Esso sarebbe, per ciò, illegittimo perchè espressione di esercizio autonomo di attività pianificatoria in materia sanitaria, preclusa alla Giunta regionale.
Anche tale doglianza non è accoglibile.
Punto di partenza per delibarne l’ammissibilità e fondatezza è la giurisprudenza costituzionale già citata.
In estrema sintesi, essa può essere riassunta nel principio di inderogabilità dell’accordo Regione – Ministeri in ordine al piano di rientro sanitario e nel vincolo, per ogni disposizione legislativa regionale, di recepirne il contenuto, pena la incostituzionalità della legge stessa.
Il precipitato logico di tale principio si sostanzia nella considerazione che la legge di cui parte ricorrente invoca la preventiva adozione rispetto al regolamento non potrebbe e non avrebbe potuto che recepire il testo ed i principi dell’accordo.
La legge regionale tanto ha fatto in ordine al contenuto, ma è intervenuta dopo l’adozione del regolamento.
Tuttavia, stante il suo carattere “vincolato”, la copertura di rango superiore, anche postuma, non può che escludere alcun vizio di legittimità del regolamento de quo.
Si ricordi, peraltro, che l’opzione regionale di approvare con legge l’accordo del 29.11.2010 e disporre, in sede regolamentare le misure di dettaglio, è del tutto facoltativa, in quanto ben avrebbe potuto la Regione adottare le scelte programmatorie, nonchè quelle di dettaglio con atti generali ma non normativi, sicchè le doglianze nel senso prospettato dal ricorrente sono ultronee perchè si appuntano su atti che avrebbero potuto legittimamente adottarsi senza alcun vincolo di rispetto della gerarchia delle fonti.
Il Comune censura, inoltre l’uso della regolamentazione di urgenza ex art. 44, co 3 dello Statuto Regionale.
La doglianza non può trovare accoglimento.
In particolare, l’uso necessitato della regolamentazione di urgenza deriva dalla circostanza che l’Accordo del 29.11.2010 tra Regione Puglia e Governo imponeva di presentare entro il 15.12.2010 i provvedimenti di riordino della rete ospedaliera.
Risulta di tutta evidenza che i tempi concordati per il riordino della rete ospedaliera, a fronte di una situazione finanziaria regionale piuttosto critica, ben giustificavano la particolare procedura utilizzata.
Con ulteriore censura il Comune lamenta di essere stato inciso dalla misura della soppressione dell’UTIC perchè tale scelta non sarebbe sorretta da alcun cenno di motivazione e sarebbe, comunque, ingiustificata e soprattutto incoerente rispetto agli stessi criteri individuati negli articoli 2 e ss. del regolamento impugnato.
Infatti, guardate nel loro complesso le operazioni riguardanti le UITC del distretto nord della Puglia, non si verserebbe nell’ipotesi di una riduzione (per c.d. “secca”) dei posti letto, ma di mero trasferimento dell’unità operativa predetta, in quanto, con lo stesso Regolamento, si è provveduto ad istituire l’UTIC presso l’Ospedale di Bisceglie (4 posti letto) e ad aumentare i posti letto dell’UTIC dell’Ospedale di Andria (da 4 a 8 posti letto).
In altri termini non sarebbe stata disposta una soppressione o un accorpamento (uniche misure coerenti con l’obiettivo di ridurre la spesa sanitaria), ma il trasferimento dell’UTIC in altro ospedale ricompreso nel territorio della ASL BAT, senza alcun risparmio di spesa e con l’unico effetto di privare irragionevolmente l’ospedale di Canosa di un reparto di eccellenza.
Anche tale censura non può trovare accoglimento.
Va preliminarmente rilevato che non possono determinare alcun effetto le argomentazioni della difesa sia della Regione sia dell’ASL BT con cui si deduce che i 4 posti letto dell’UITC di Canosa sarebbero esistenti solo in sede programmatoria, ma in realtà inattivi (perchè mai attivati).
Ne seguirebbe che la scelta regionale di disattivarli sarebbe assolutamente razionale ed anzi doverosa, in quanto nessun ricovero in tale U.O. sarebbe stato mai effettuato (proprio in considerazione dell’inattività dell’UITC).
La circostanza è contestata in fatto dalla difesa del ricorrente che usa due argomenti:
1)1. la mancata indicazione, in qualunque atto di pianificazione regionale, dell’UITC in questione come inattiva;
2)2. una nota dell’ASL BT n. 565/2011 (in atti) a firma congiunta del direttore sanitario dell’ospedale di Canosa e di quello dell’ospedale di Andria, in cui si afferma che l’attivazione di 8 posti presso l’UITC di Andria (che da 4 passa a 8, n.d.e.) e la disattivazione dei 4 posti della stessa Unità presso l’ospedale di Canosa non possono essere effettuate nei tempi richiesti, proponendosi la procrastinazione provvisoria. Il riferimento alle difficoltà operative di disattivazione dell’UITC di Canosa, senza alcun riferimento ad una effettiva inattività di tale reparto proverebbe che il reparto effettivamente c’è.
Deve darsi atto alla difesa del Comune ricorrente che le argomentazioni volte a confutare in fatto le allegazioni delle amministrazioni resistenti sono insuperabili allo stato degli atti, non essendosi nessuna delle amministrazioni in questione, nè tantomeno parte ricorrente, premurata di produrre in giudizio una certificazione attestante l’inattività dell’UITC di Canosa o la sua attività , non potendo di certo valere a tal fine le affermazioni (di parte) contenute negli scritti difensivi.
Peraltro, ritiene il Collegio di non procedere ad attività istruttoria in merito (che avrebbe consentito di dirimere in modo elementare ogni questione in ordine alla ragionevolezza della scelta effettuata), in quanto la censura può, comunque, essere vagliata e decisa, senza ulteriore aggravio dell’attività giurisdizionale, in ossequio ai basilari principi del giusto processo e dell’economia processuale.
Non emergono ragioni di irragionevolezza della scelta regionale.
La già citata nota mette in luce, infatti, che tutti i 4 posti disattivati a Canosa hanno comportato l’aumento dei posti dell’ospedale di Andria e non l’istituzione ex novo dell’Unità Coronarica di quello di Bisceglie.
Non a caso la richiesta di procrastinare le misure attuative promana dai D.S. degli ospedali di Canosa e Andria e non di Canosa e Bisceglie, a marcare il collegamento tra la disattivazione- aumento del relativo reparto rispettivamente nei primi due ospedali quali misure del tutto collegate.
Il collegamento tra tali misure è poi evidente avendo riguardo allo stato dei luoghi ed alla viabilità pugliese.
L’asse Canosa – Andria è collegato dalla strada statale 98.
I primi due comuni sono limitrofi e a pochi chilometri di distanza e si trovano entrambi nella zona interna, mentre Bisceglie sorge sulla zona litoranea adriatica ed è estraneo al collegamento viario indicato.
Ciò posto, risulta evidente che la disattivazione totale di una unità operativa, a fronte dell’aumento di pari posti letto di altra già esistente, produce un risparmio di spesa (derivante in primo luogo dal dimezzamento delle posizioni apicali del personale, nonchè dall’abbattimento dei costi di approvvigionamento dei materiali derivante dall’unicità delle procedure di fornitura).
Non emergono, pertanto, profili di irragionevolezza di tale scelta, resi ancor meno evidenti dalla non particolare consistenza del numero dei posti letto soppressi.
Neppure può trovare accoglimento il dedotto profilo di censura inerente la mancanza di motivazione, poichè si è in presenza di atto di portata generale.
Alla luce delle considerazioni appena esposte il ricorso non può trovare accoglimento.
Le spese possono essere integralmente compensate, stante la novità delle questioni affrontate, conformemente a quanto si è disposto in merito ad altri contestuali ricorsi aventi medesimo oggetto.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese integralmente compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 12 luglio 2012 con l’intervento dei magistrati:

Sabato Guadagno, Presidente
Antonio Pasca, Consigliere
Desirèe Zonno, Primo Referendario, Estensore