Edilizia e urbanistica – Attività  edilizia privata – Parcheggi – Realizzazione abusiva – Istanza di sanatoria – In presenza di jus superveniens favorevole  – Sanatoria giurisprudenziale – Si applica – Principio della doppia conformità  – Non si applica

Poichè ai sensi dell’art.9, co.1, L.n. 122/1989, è possibile realizzare parcheggi a pian terreno dei fabbricati da destinare a pertinenza delle singole unità  immobiliari anche in deroga agli strumenti urbanistici e ai regolamenti edilizi vigenti, la realizzazione di un parcheggio di tal fatta, che sia avvenuta in assenza di titolo edilizio, dunque abusivamente,  prima dell’entrata in vigore della legge suddetta, può essere fatta oggetto di sanatoria, nonostante manchi la cd. doppia conformità , in applicazione della sanatoria cd. giurisprudenziale. Infatti, non può essere imposta per un singolo intervento costruttivo, attualmente conforme, una duplice attività  edilizia di demolizione e ricostruzione, in termini identici, del fabbricato, poichè ciò lederebbe  parte sostanziale dello stesso interesse pubblico tutelato, con conseguente illegittimità  del diniego opposto dal Comune all’istanza di sanatoria edilizia del ricorrente.

N. 01569/2012 REG.PROV.COLL.
N. 02102/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2102 del 2011, proposto da: 
Biagio Columella, rappresentato e difeso dall’avv. Saverio Profeta, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Bari, via Cognetti, n. 25; 
contro
Comune di Ruvo di Puglia, in persona del Sindaco, legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Maria Domenica Montaruli, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Tommaso Romito in Bari, piazza Umberto I°, n. 62; 
per l’annullamento,
previa sospensione dell’efficacia,
“della determinazione dirigenziale prot. n. 17091/11, notificata in data 11.8.2011.”
 
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Ruvo di Puglia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Vista l’ordinanza n. 43 del 13 gennaio 2012, di accoglimento dell’istanza incidentale di sospensione cautelare e di fissazione dell’udienza pubblica del 24 maggio 2012 per la discussione del ricorso nel merito;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 maggio 2012 la dott.ssa Rosalba Giansante e uditi per le parti i difensori, gli avv.ti Carmine Rucireta, su delega di Saverio Profeta e Maria Domenica Montaruli;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
FATTO
Espone in fatto il sig. Biagio Columella di essere proprietario da molto tempo di un suolo ubicato nel centro del Comune di Ruvo di Puglia, all’epoca qualificato zona B2, sul quale aveva ottenuto, nell’anno 1972, la licenza di costruire n. 8668/10197 per la realizzazione di un edificio per civile abitazione; precisa il ricorrente che tale licenza aveva assentito un intervento non conforme alle prescrizioni delle N.T.A. all’epoca vigenti, in particolare la difformità  riguardava il rapporto di cubatura massima del fabbricato (leggermente superiore a quello massimo consentito) e l’altezza del fabbricato stesso (leggermente inferiore a quella minima prescritta), mentre la volumetria realizzata era conforme alla suddetta normativa.
Riferisce altresì che aveva apportato alcune varianti nell’esecuzione dei lavori rispetto al progetto autorizzato, varianti che, paradossalmente, avrebbero reso il progetto più conforme alla normativa sopravvenuta; in particolare, per quello che in questa sede interessa, una variante avrebbe riguardato la realizzazione di un parcheggio coperto di circa 39 mq. al piano terreno, al posto di destinare la relativa superficie a negozi; tuttavia non sarebbe stato mutato l’ingombro del fabbricato, essendo stato tale parcheggio realizzato al’interno della sagoma di cui alla suddetta licenza di costruire; che a seguito della realizzazione di tale parcheggio era entrato in vigore l’art. 9 della legge n. 122 del 1989 che consente la realizzazione di parcheggi anche in deroga agli strumenti urbanistici.
Espone inoltre che il Comune resistente per oltre trent’anni non aveva sollevato eccezioni su tale stato di fatto; che comunque in data 6 giugno 2005 esso ricorrente, per mera esigenza di certezza del diritto, aveva richiesto il permesso di costruire in sanatoria per le opere realizzate in parziale difformità , compresa la realizzazione del parcheggio coperto; che, con provvedimento dirigenziale prot. n. 60/29 del 13 giugno 2006, il Comune aveva rigettato la suddetta istanza e, preso atto dell’impossibilità  di demolire le opere in difformità , aveva disposto nei suoi confronti l’irrogazione della sanzione pecuniaria di € 93.798,85, ai sensi dell’art. 34, comma 2, del d.p.r. n. 380 del 2001; che, a seguito della sospensione di tale provvedimento con ordinanza n. 773/2006 di questo Tribunale, sollecitamente adito da esso ricorrente avverso il suddetto provvedimento di diniego, e a seguito della istanza di riesame prodotta, il Comune di Ruvo di Puglia, con provvedimento dirigenziale prot. n. 60/30 del 21 ottobre 2008, aveva annullato la precedente determinazione ritenendo che il parcheggio coperto dovesse essere escluso dal calcolo della sanzione; che esso ricorrente aveva regolarmente corrisposto l’importo rideterminato; che, conseguentemente, questo Tribunale con sentenza n. 2365/2010 aveva dichiarato la cessazione della materia del contendere.
Riferisce infine parte ricorrente che, a giudizio concluso, il Comune di Ruvo di Puglia aveva adottato un ulteriore provvedimento rideterminando la sanzione, sostenendo non solo che nel calcolo della sanzione dovesse essere inclusa anche la superficie a parcheggio, ma che aveva applicato anche il coefficiente di rivalutazione previsto per l’anno 2011, nonostante l’abuso risalisse al 1972.
Il ricorrente ha quindi proposto il presente ricorso, ritualmente notificato il 14 novembre 2011 e depositato nella Segreteria del Tribunale il 9 dicembre 2011, con il quale ha chiesto l’annullamento della nota prot. n. 17091/11, notificata in data 11 agosto 2011, con la quale il Comune resistente ha comunicato che, con determinazione dirigenziale n. 40/274 del 6 agosto 2011, allegata alla nota stessa, si era provveduto a rettificare il provvedimento prot. n. 60/30 del 21 ottobre 2008, rideterminando la sanzione pecuniaria irrogata per opere realizzate in difformità  dall’assentito.
A sostegno del gravame il ricorrente ha dedotto le seguenti censure: I. violazione del principio del legittimo affidamento, del principio di trasparenza e di correttezza dell’azione amministrativa in quanto il Comune resistente aveva adottato il provvedimento impugnato dopo che aveva già  rideterminato la sanzione con esclusione delle superfici di parcheggio con una precedente determinazione adottata a seguito di pronuncia cautelare di questo T.A.R., dopo aver riscosso la sanzione e dopo aver conseguentemente causato l’estinzione del giudizio per cessazione della materia del contendere dinanzi a questo Tribunale, impedendo in tal modo una pronuncia di merito e per di più attualizzando la sanzione rideterminata.
Parte ricorrente lamenta altresì che essa aveva legittimamente confidato nella conclusione di ogni controversia; con il suo comportamento l’ente locale avrebbe leso tale legittimo affidamento, nè avrebbe indicato in motivazione quale sarebbe l’interesse pubblico che giustificherebbe siffatta lesione.
II. Violazione e falsa applicazione dell’art. 9 della legge n. 122 del 1989, eccesso di potere per contraddittorietà , travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, illogicità , in quanto la rideterminazione della sanzione si fonderebbe interamente su un unico presupposto, ovvero l’inclusione di 19 mq. di parcheggio a piano terra tra le superfici computabili nella determinazione della sanzione stessa.
Parte ricorrente lamenta che già  la sola circostanza che la precedente determinazione dirigenziale n. 60/30 del 21 ottobre 2008 abbia fatto applicazione della legge n. 122 del 1989 mentre il provvedimento oggetto dell’odierno gravame abbia escluso tale applicazione sarebbe sufficiente a concludere per la contraddittorietà  dei provvedimenti stessi e, pertanto, per la illegittimità  di quello impugnato; tuttavia il sig. Columella sostiene che l’illegittimità  si desumerebbe dalla motivazione della medesima determinazione in quanto secondo il Comune il parcheggio sarebbe stato realizzato prima dell’entrata in vigore della suddetta legge ed in quanto sito nei locali a piano terra dell’immobile; in riferimento al primo aspetto parte ricorrente richiama la giurisprudenza che ammette la cosiddetta “doppia conformità “, ossia la possibilità  di sanatoria a seguito di conformità  sopravvenuta, che si applicherebbe alla fattispecie oggetto di gravame; in ordine al secondo aspetto, considerato che l’art. 9 della legge n. 122 del 1989 richiamerebbe espressamente i locali siti al piano terra dei fabbricati, non si comprenderebbe la motivazione del provvedimento che, dopo aver preso atto che il parcheggio per cui è causa è stato realizzato a piano terra, concluderebbe escludendo che il caso in esame possa rientrare nell’ambito di disciplina della suddetta norma.
III. Eccesso di potere per contraddittorietà , disparità  di trattamento, ingiustizia manifesta; parte ricorrente rappresenta che comunque ha interesse a censurare il provvedimento impugnato anche per la non corretta applicazione delle tariffe; lamenta infatti che il Comune di Ruvo di Puglia non darebbe conto delle ragioni per le quali avrebbe calcolato la sanzione in base ai parametri attualmente vigenti invece che secondo le tariffe del 2005.
IV. Violazione e falsa applicazione dell’art. 34 del d.p.r. n. 380 del 2001; tale motivo viene prodotto dal sig. Columella in via subordinata e concerne strettamente la misura della irrogazione pecuniaria e precisamente € 58.367,82, ritenuta da esso ricorrente esorbitante e ingiusta; ciò in quanto il provvedimento, senza alcuna motivazione, affermerebbe di aver quantificato la somma al costo di produzione vigente nel 2011 ed applicando l’art. 34 del d.p.r. n. 380 del 2001, mentre ad avviso di esso ricorrente si sarebbe semmai dovuta applicare la sanzione di cui all’art. 37 del citato d.p.r., concernente le opere in difformità  o in assenza di denuncia di inizio di attività .
Si è costituito a resistere in giudizio il Comune di Ruvo di Puglia eccependo apoditticamente l’inammissibilità  del ricorso, deducendo la sua infondatezza, e concludendo per il rigetto del gravame.
Entrambe le parti hanno prodotto documentazione.
Alla camera di consiglio del 13 gennaio 2012, con ordinanza n. 43, è stata accolta la domanda incidentale di sospensione cautelare ed è stata disposta la fissazione dell’udienza pubblica del 24 maggio 2012 per la discussione del ricorso nel merito.
All’udienza pubblica del 24 maggio 2012 la causa è stata chiamata e assunta in decisione.
DIRITTO
Il ricorso è fondato e deve, pertanto, essere accolto.
Con il secondo motivo di ricorso il sig. Columella ha dedotto le seguenti censure: violazione e falsa applicazione dell’art. 9 della legge n. 122 del 1989, eccesso di potere per contraddittorietà , travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, illogicità .
Parte ricorrente lamenta che, già  la sola circostanza che la precedente determinazione dirigenziale n. 60/30 del 21 ottobre 2008 abbia fatto applicazione della legge n. 122 del 1989 mentre il provvedimento oggetto dell’odierno gravame nella rideterminazione della sanzione, che concernerebbe sostanzialmente l’inclusione del parcheggio a piano terra tra le superfici computabili nella determinazione della sanzione stessa, abbia escluso tale applicazione, sarebbe sufficiente a concludere per la contraddittorietà  dei provvedimenti stessi e, pertanto, per la illegittimità  di quello impugnato.
Il ricorrente, tuttavia, sostiene che l’illegittimità  si desumerebbe dalla motivazione della medesima determinazione in quanto secondo il Comune il parcheggio sarebbe stato realizzato prima dell’entrata in vigore della suddetta legge ed in quanto sito nei locali a piano terra dell’immobile; in riferimento al primo aspetto parte ricorrente richiama la giurisprudenza che ammette la cosiddetta “doppia conformità “, ossia la possibilità  di sanatoria a seguito di conformità  sopravvenuta, che si applicherebbe alla fattispecie oggetto di gravame; in ordine al secondo aspetto, considerato che l’art. 9 della legge n. 122 del 1989 richiamerebbe espressamente i locali siti al piano terra dei fabbricati, non si comprenderebbe la motivazione del provvedimento che, dopo aver preso atto che il parcheggio per cui è causa è stato realizzato a piano terra, concluderebbe escludendo che il caso in esame possa rientrare nell’ambito di disciplina della suddetta norma.
In riferimento al secondo aspetto il Comune di Ruvo di Puglia ha chiarito, in particolare nella nota prot. n. 24848 del 23 novembre 2011 del Dirigente del Settore Servizi Tecnici, richiamata e fatta propria dal difensore del Comune nel controricorso depositato in data 29 dicembre 2011, che non intendeva dire che la legge n. 122 del 1989 non si sarebbe applicata ai parcheggi situati a piano terra, come indicato al paragrafo 73 (del secondo motivo) del ricorso da parte ricorrente; infatti, ha aggiunto il Comune, esso avrebbe riportato lo stesso testo della norma richiamato dal ricorrente al paragrafo 66 (del secondo motivo) del ricorso e, quindi, il senso di quanto rappresentato nel provvedimento impugnato era quello di precisare che “la deroga agli strumenti urbanistici per la destinazione a parcheggio era applicabile per i locali esistenti a livello di piano terra e non anche per quelli realizzati unitamente al fabbricato”; in sostanza il Comune aveva solo ravvisto la necessità  di inquadrare nelle diverse fasi temporali la realizzazione del fabbricato, comprensivo dei locali di piano terra (1972) e l’entrata in vigore della legge n. 122 del 1989, cosiddetta legge Tognoli (1989), ritenendola non applicabile solo in quanto intervenuta successivamente alla realizzazione del piano terra del fabbricato e, quindi dei parcheggi.
In punto di diritto il comma 1 dell’art. 9 della legge n. 122 del 1989, per quello che in questa sede interessa, prevede: “I proprietari di immobili possono realizzare nel sottosuolo degli stessi ovvero nei locali siti al piano terreno dei fabbricati parcheggi da destinare a pertinenza delle singole unità  immobiliari, anche in deroga agli strumenti urbanistici ed ai regolamenti edilizi vigenti.”.
Il chiaro tenore letterale consentirebbe, quindi, la sua applicazione, come riconosciuto anche dal Comune resistente alla luce di quanto sopra esposto, anche alla fattispecie oggetto di gravame.
Al riguardo il Collegio, aderendo alla giurisprudenza amministrativa che ammette il principio della sanatoria c.d. giurisprudenziale ritiene che tale regola non preclude il diritto ad ottenere la concessione in sanatoria di opere che, realizzate senza concessione o in difformità  dalla concessione, siano conformi alla normativa urbanistica vigente al momento in cui l’autorità  comunale provvede sulla domanda in sanatoria.
Come chiarito dal Consiglio di Stato, Sezione VI nella sentenza n. 2835 del 2009, richiamata anche da parte ricorrente, “il principio normativo della “doppia conformità “, infatti, è riferibile all’ipotesi ragionevolmente avuta di mira dal legislatore, desumibile cioè dal senso obiettivo delle parole utilizzate dall’art.13 della legge n.47 del 1985, ovvero dal vigente art.36 del d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380, ipotesi che è quella di garantire il richiedente dalla possibile variazione in senso peggiorativo della disciplina edilizia, a seguito di adozione di strumenti che riducano o escludano, appunto, lo jus aedificandi quale sussistente al momento dell’istanza. Quindi, la tipicità  del provvedimento di accertamento in sanatoria, quale espressione di disposizione avente carattere di specialità , va rigorosamente intesa come riferimento al diritto “vigente”, (Sezione V, 29 maggio 2006, n. 3267), e commisurata alla finalità  di “favor” obiettivamente tutelata dalla previsione, in modo da risultare conforme al principio di proporzionalità  e ragionevolezza nel contemperamento dell’interesse pubblico e privato. La norma, infatti, non può ritenersi diretta a disciplinare l’ipotesi inversa dello jus superveniens edilizio favorevole, rispetto al momento ultimativo della proposizione dell’istanza. In effetti, imporre per un unico intervento costruttivo, comunque attualmente “conforme”, una duplice attività  edilizia, demolitoria e poi identicamente riedificatoria, lede parte sostanziale dello stesso interesse pubblico tutelato, poichè per un solo intervento, che sarebbe comunque legittimamente realizzabile, si dovrebbe avere un doppio carico di iniziative industriali-edilizie, con la conseguenza, contrastante con il principio di proporzionalità , di un significativo aumento dell’impatto territoriale ed ambientale.”
Alla luce di quanto sopra esposto, coglie nel segno la censura dedotta da parte ricorrente nel sopra richiamato secondo motivo di ricorso con la quale è stata dedotta la violazione del citato art. 9 della legge n. 122 del 1989.
Conclusivamente, il Collegio ritiene che il profilo di illegittimità  dedotto con la sopra illustrata censura abbia una indubbia valenza assorbente rispetto alle altre censure di cui agli ulteriori motivi di gravame, sicchè la fondatezza della dedotta censura comporta l’accoglimento del ricorso stesso e, conseguentemente, l’annullamento del provvedimento impugnato, senza necessità  di pronunziarsi sulle ulteriori censure dedotte.
Le spese, secondo la regola della soccombenza, devono porsi a carico della parte resistente, nell’importo liquidato nel dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato.
Condanna il Comune di Ruvo di Puglia al pagamento delle spese processuali e degli onorari di giudizio, che liquida in € 2.000,00 (duemila/00) in favore del sig. Biagio Columella.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 24 maggio 2012 con l’intervento dei magistrati:
 
 
Pietro Morea, Presidente
Giuseppina Adamo, Consigliere
Rosalba Giansante, Referendario, Estensore
 
 
 
 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 30/07/2012
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)