- Camera Amministrativa

1.    Ambiente ed ecologia – Esercizio attività di discarica – Autorizzazione – Diniego – Motivazione

2.    Procedimento amministrativo – Provvedimento – Tempus regit actum – Ius superveniens – Interesse a ricorrere

3.    Procedimento amministrativo – Provvedimento – Istanza di parte – Preavviso di rigetto – Violazione di legge – Annullabilità

1. Il provvedimento con cui la Regione circoscrive l’autorizzazione provvisoria allo smaltimento in discarica di rifiuti solo a taluni settori o comparti, a fronte di una istanza di autorizzazione di contenuto più ampio, deve essere assistito da concreta motivazione quanto ai settori non autorizzati, nonchè da riferimenti normativi puntuali e idonei a far comprendere l’iter logico seguito e le ragioni tecniche ostative all’accoglimento.

2. La legittimità di un provvedimento amministrativo deve essere valutata sulla base del contesto normativo vigente al tempo in cui tale atto è stato adottato. La nuova normativa eventualmente sopravvenuta, se non risulta utile ai fini della definizione dei parametri di riferimento per la valutazione della legittimità dell’atto, può certamente incidere sull’interesse a ricorrere, atteso che per l’annullamento dell’atto non è sufficiente l’illegittimità dello stesso, occorrendo altresì la sussistenza dell’interesse attuale e concreto in capo al ricorrente.

3. Nell’ambito dei procedimenti ad istanza di parte, è illegittimo il provvedimento di diniego non preceduto dal preavviso di rigetto ai sensi dell’art. 10bis L. n. 241/1990; al fine di escluderne l’annullabilità , ai sensi dell’art. 21octies, comma 2 L. n. 241/1990, occorre fornire la prova certa che il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso da quello adottato.

N. 01302/2012 REG.PROV.COLL.
N. 01794/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1794 del 2010, proposto da:
Ecolevante S.p.A., rappresentato e difeso dagli avv. Carla Chianese, Bice Annalisa Pasqualone, con domicilio eletto presso Bice Annalisa Pasqualone in Bari, via Dalmazia, 161;

contro
Regione Puglia, rappresentato e difeso dall’avv. Tiziana T. Colelli, con domicilio eletto presso Tiziana T. Colelli in Bari, Avv.Regione Puglia Lung.N.Sauro 31;

per l’annullamento
a) della determinazione del dirigente dell’ufficio tutela dell’inquinamento atmosferico, i.p.p.c. -aia della regione puglia n. 381 del 26.07.2010, nella parte in cui sia nella premessa che nel determinato prescrive al punto 1 “di inquadrare nella sottocategoria ex art. 7, co. 1, lett. c) del d.m. 3 agosto 2005 il comparto 1 ed il comparto 2 del terzo lotto della discarica per rifiuti speciali non pericolosi della società ecolevante s.p.a. sita in grottaglie (ta) loc. caprarica”: al punto 6 “di stabilire che, fatto salvo il rispetto dell’art. 7 c. 1 del d.lgs. 36/03, la deroga al parametro doc è limitata ai rifiuti non pericolosi ai rifiuti identificati con i codici cer, già autorizzati a valle di specifica istruttoria con d.d. n. 393 del 1 luglio 2009, di seguito elencati: 070512, 100121, 170506, 190203, 190305, 1905010, 190801, 190802, 190805, 190812, 190814, 191212, 191302”; al punto 8 “di stabilire che sui rifiuti oggetto di deroga il gestore dovrà effettuare per ciascun cer oggetto di deroga e oggetto di conferimento nel corso del mese di riferimento, le analisi dell’eluato volte alla determinazione dei parametri di cui alla tabella 5 del d.m. 3 agosto 2005 nonchè del toc, del residuo a 105° e del residuo a 600°. sui rifiuti caratterizzati dai codici cer 100121, 190203, 190305, 191302 i test sull’eluato dovranno inoltre prevedere la misura dei seguenti parametri: solventi organici aromatici azotati, solventi organici clorurati. una quota parte dei campioni prelevati ai fini delle determinazioni analitiche di cui al precedente capoverso dovrà essere adeguatamente conservata per un periodo di tre mesi, a disposizione delle autorità competenti in materia di vigilanza e controllo”; al punto 13 “di stabilire che il biogas prodotto dal corpo dei rifiuti abbancati nel comparto 2 in coltivazione dovrà essere monitorato in termini qualitativi e quantitativi. a tal fine dovranno essere condotte campagne di monitoraggio del biogas secondo le metodologie già individuate per il comparto 1 nell’allegato a paragrafo 2 della d.d. 393 del 1 luglio 2009 come modificata dalla d.d. 481 del 15 settembre 2009. ad integrazione di tali misure e con scadenza mensile dovrà essere estratto un campione significativo di biogas dal corpo del comparto in coltivazione al fine della determinazione analitica dei seguenti parametri: metano, anidride carbonica, composti organici clorurati (tab. 1 all. 5 parte iv del d.lgs. 152/06 dal 39 al 60), composti organici aromatici (dal 19 al 23), acido solfidrico, ammoniaca, mercaptani, voc”;
b) di tutti gli atti connessi, presupposti e conseguenti, ancorchè non conosciuti;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Regione Puglia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 marzo 2012 il dott. Antonio Pasca e uditi per le parti i difensori avv.ti B. A. Pasqualone, C. Chianese e T. Colelli;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
La Società Ecolevante, certificata Emas (n. IT000659), è titolare dell’autorizzazione integrata ambientale rilasciata dalla Regione Puglia ai sensi del D.Lgs. 59/2005, giusta determinazione dirigenziale n. 462/2008.
La ricorrente ha operato nell’attività di smaltimento rifiuti fino al 30.6.2009 in virtù del regime transitorio di cui all’art. 17 del D.lgs. 36/2003 come modificato dalla legge 13/2009.
Prima della scadenza del regime transitorio, la ricorrente – in data 30.3.2009 – ha presentato ai sensi dell’art. 7 comma 1 lett. c) del D.M. 3.8.2005 istanza di autorizzazione per l’esercizio della discarica per lo smaltimento dei rifiuti con riferimento all’intero impianto denominato terzo lotto.
Con determina dirigenziale 393/2009 la ricorrente è stata autorizzata in via provvisoria e per un periodo fino a sei mesi allo smaltimento dei rifiuti di cui alla sottocategoria ex art. 7 comma 1 lett. c) del citato D.M. del 2005 per un quantitativo massimo di rifiuti di centosessantamila tonnellate, nonchè ai Codici CER di cui all’Allegato A; e ciò al fine di garantire il soddisfacimento della domanda di smaltimento per conto dell’A.R.P.A. Puglia e del Servizio Gestione Rifiuti della Regione.
L’autorizzazione provvisoria conteneva specifiche prescrizioni volte al monitoraggio del rischio da inquinamento, anche attraverso l’effettuazione di accorgimenti tecnici volti al contenimento delle emissioni di biogas, composti organici volatici e odorigeni con riferimento all’ambiente circostante il sito, in conformità delle ulteriori prescrizioni impartite con successiva determina dirigenziale n. 481/2009.
In ottemperanza di quanto sopra, la ricorrente, in data 23.12.2009, ha trasmesso agli uffici competenti la relazione di valutazione del rischio secondo il metodo APAT-2005, nonchè successiva relazione integrazione in data 27.3.2010, conseguendo parere favorevole in sede di conferenza di servizi del 18.6.2010 da parte di tutti i soggetti presenti.
Tuttavia, la Regione Puglia, con l’impugnato provvedimento dirigenziale non ha accolto l’istanza proposta dalla ricorrente in data 30.3.2009 nella sua interezza, in quanto:
ha limitato l’autorizzazione all’inquadramento in sottocategoria di cui alla lett. c) comma 1 dell’art. 7 del D.M. 3.8.2005 ai soli comparti 1 (già oggetto di autorizzazione transitoria e ormai del tutto esaurito e incapiente) e 2;
ha limitato la deroga per il parametro DOC alle tipologie di rifiuti già oggetto di autorizzazione transitoria;
ha imposto ingiustificate prescrizioni, quelle di cui ai punti sub 8 e 13 del provvedimento relative all’analisi sull’eluato e al monitoraggio del biogas.
La ricorrente, con il ricorso in esame, impugna il predetto provvedimento in parte qua e relativamente alle prescrizioni e limitazioni di cui sopra, deducendo i seguenti motivi di censura:
violazione e falsa applicazione di legge (art. 3, l. n. 241/1990 e smi: difetto assoluto di motivazione; art. 7 D.M. 3.8.2005; art. 16 e allegato II della direttiva 1999/31/CE); eccesso di potere per erroneo apprezzamento dei presupposti di fatto e di diritto, illogicità perplessità , contraddittorietà ed irragionevolezza; eccesso di potere per travisamento e disparità di trattamento;
violazione e falsa applicazione di legge (artt. 7, 8, 10 e 10 bis l. n. 241/1990; art. 3, l. n. 241/1990: difetto assoluto di motivazione; art. 1, comma 2, l. n. 241/1990 smi; artt. 41 e 97 Cost.); eccesso di potere per violazione di principi in materia di partecipazione al procedimento amministrativo; eccesso di potere per erroneo apprezzamento dei presupposti di fatto e di diritto, illogicità e perplessità e travisamento; eccesso di potere per violazione dei principi in materia di non aggravamento procedimentale;
violazione e falsa applicazione di legge (art. 3 l. n. 241/1990 smi: motivazione carente e perplessa; art. 41 Cost.); violazione e falsa applicazione dei principi di legalità e tipicità , del principio di proporzionalità e del principio di non aggravamento delle procedure, eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità , ingiustizia grave e manifesta, difetto di istruttoria; eccesso di potere per omesso apprezzamento dei presupposti di fatto, irragionevolezza e violazione del principio di minor sacrificio.
Si è costituita in giudizio la Regione Puglia, contestando le avverse deduzioni e chiedendo la reiezione del ricorso.
Con ordinanza di questo Tribunale n. 660/2011, è stata accolta in parte, nei limiti ivi indicati, l’istanza cautelare proposta dalla ricorrente.
Dopo il deposito di memorie e varia documentazione, all’udienza del 29 marzo 2012, il ricorso è stato introitato per la decisione.
DIRITTO
Il ricorso in esame è fondato e meritevole di accoglimento nei limiti di seguito precisati.
La ricorrente censura l’impugnato provvedimento sotto diversi profili e, in particolare, nella parte in cui l’autorizzazione viene circoscritta e limitata alle sole categorie ex art. 7 comma 1 del D.M. 3.8.2005 ai comparti 1 e 2 e per un limitato numero di codici CER.
Sostiene inoltre il proprio buon diritto di rivendicare l’autorizzazione in deroga al parametro DOC non limitato ai soli 13 codici CER.
Deduce inoltre violazione dei principi del procedimento e, in particolare, dell’art. 10 bis in relazione al mancato preavviso di diniego, nonchè difetto di motivazione, ritenendo del tutto insufficiente e pleonastico il mero richiamo all’evoluzione del quadro normativo, rappresentata dall’entrata in vigore del nuovo D.M. del settembre 2010, che sostituisce il D.M. del 3.8.2005.
Con riferimento al primo profilo, l’Ente Regione si limita a richiamare l’art. 7 del D.M. 3.8.2005, il quale espressamente prevede che “¦le Autorità territorialmente competenti possono autorizzare, anche per settori confinati, le seguenti sottocategorie di discariche per i rifiuti non pericolosi¦”.
Rileva in proposito il Collegio che, ferma restando la possibilità di autorizzazione all’esercizio della discarica circoscritta a taluni settori o comparti, a fronte di una istanza di autorizzazione di contenuto più ampio, non risulta in effetti possibile evincere le concrete ragioni che hanno indotto l’Ente Regione ad adottare un provvedimento autorizzativo circoscritto a taluni comparti, atteso che – quanto ai settori viceversa non autorizzati – il diniego di autorizzazione implicito risulta effettivamente privo di concreta motivazione e supportato da un riferimento normativo del tutto pleonastico e inidoneo a far comprendere l’iter logico seguito e le ragioni tecniche ostative all’accoglimento.
Parimenti generico e non significativo risulta il richiamo al sopravvenuto mutamento del quadro normativo di riferimento in conseguenza dell’entrata in vigore del nuovo D.M. del settembre 2010, sostitutivo del previgente D.M. dell’agosto 2005.
Assume in proposito la ricorrente che il parametro di valutazione della legittimità del provvedimento impugnato dovrebbe essere rappresentato esclusivamente dal contesto normativo di riferimento vigente al tempo dell’adozione dell’atto.
Rileva il Collegio che la condivisibile affermazione di cui sopra non esclude tuttavia che l’Amministrazione – proprio in virtù del medesimo principio – non possa non tener conto delle novità normative intervenute nel corso del procedimento, senza peraltro considerare che comunque la nuova normativa, se non risulta utile ai fini della definizione dei parametri di riferimento per la valutazione della legittimità dell’atto, può certamente incidere sull’interesse a ricorrere, atteso che per l’annullamento dell’atto non è sufficiente l’illegittimità dello stesso e l’impugnazione con puntuale deduzione dei motivi, occorrendo altresì la sussistenza dell’interesse attuale e concreto in capo al ricorrente.
La nuova normativa di cui al D.M. 27.9.2010, ad esempio, esclude il limite per il parametro DOC con riferimento a varie categorie di rifiuti, per il cui conferimento e smaltimento, nel rispetto delle nuove prescrizioni, non risulterebbe più necessaria la deroga (l’uso del condizionale è d’obbligo in relazione alla genericità del riferimento nel provvedimento impugnato).
Anche sotto tale profilo infatti l’impugnato provvedimento risulta del tutto carente e generico sul piano motivazionale, quale indice sintomatico anche di un difetto di attività istruttoria e di eccesso di potere per falsa ed erronea presupposizione in fatto.
Ed invero non risultano indicate le specifiche categorie di rifiuti tra quelli per i quali è stata richiesta l’autorizzazione per il cui conferimento e smaltimento non risulterebbe più necessaria la deroga ai sensi del D.M. 27.9.2010.
Con riferimento infine alla dedotta violazione dell’art. 10 bis l. 241/1990, il richiamo operato dalla difesa della Regione al disposto di cui all’art. 21 octies comma 2 appare improprio e non conferente, atteso che i presupposti per l’applicabilità della norma invocata sono costituiti dalla certa prova che il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso da quello adottato, prova che nel caso di specie, proprio per la genericità e inadeguatezza della motivazione, non può dirsi conseguita.
Nè ulteriore supporto motivazione può evincersi dal riferimento costante ad un procedimento di riesame della fattispecie che si assume in corso, atteso che siffatta circostanza avrebbe semmai potuto giustificare un provvedimento soprassessorio o interlocutorio e non già un diniego immotivato, quale quello risultante dall’accoglimento solo parziale dell’istanza di autorizzazione proposta dalla ricorrente nel marzo del 2009.
Ricorre pertanto evidente difetto di motivazione e dio istruttoria, nonchè violazione dell’art. 10 bis l. 241/1990, non ravvisandosi i presupposti per l’applicazione dell’art. 21 octies della stessa legge.
Il ricorso va pertanto accolto nei soli limiti sopra indicati, atteso che l’assoluta genericità della motivazione che supporta l’impugnato provvedimento preclude al Giudice la possibilità di esaminare i concreti profili di merito, con conseguente annullamento del provvedimento di cui in epigrafe.
Ricorrono giustificati motivi per dichiarare interamente compensate tra le parti le spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia di Bari Sezione Seconda definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione.
Spese compensate tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 29 marzo 2012 con l’intervento dei magistrati:

Sabato Guadagno, Presidente
Antonio Pasca, Consigliere, Estensore
Desirèe Zonno, Primo Referendario