1.     Leggi, decreti, regolamenti – Regolamento regionale – Natura  – Doppia impugnazione congiunta di regolamento e atto applicativo lesivo – Tempestività 
 
2. Ambiente ed ecologia – Servizio raccolta e trasporto rifiuti – Esercizio di attività  di discarica – Piano di adeguamento – Requisiti e capacità  tecniche finanziarie del gestore – Legislazione esclusiva dello Stato  – Regolamento regionale — Incidente di costituzionalità  – Non manifesta infondatezza 

1. 1. E’ tempestiva l’impugnazione del regolamento proposta congiuntamente a quella del suo atto applicativo lesivo. E’ immediatamente impugnabile, infatti il regolamento contenente previsioni di immediata applicazione (c.d. volizioni – azioni), dovendosi riconoscere, invece, la tempestività  e ammissibilità  dell’impugnazione del regolamento proposta congiuntamente all’atto applicativo lesivo qualora il regolamento contenga previsioni generali e astratte (c.d. volizioni preliminari).


2. 2. Non è manifestamente infondata la questione di costituzionalità  dell’art. 22 comma 2 L.R. Puglia 28 dicembre 2006 n. 39 per contrasto con l’art. 117, comma 2 lett. s) e comma 6 della Costituzione nonchè con l’art. 195 comma 2 lett. g) del D.Lgs. 3 aprile 2006 n. 152, nella parte in cui, seppur in via transitoria (in attesa cioè della definizione degli indirizzi nazionali in materia) attribuisce alla stessa Regione la potestà  regolamentare in merito alla definizione dei requisiti e delle capacità  tecniche e finanziarie per l’esercizio delle attività  di gestione dei rifiuti, trattandosi di materia espressamente riservata, dall’art. 195 richiamato, alla competenza dello Stato, con conseguente violazione dell’art. 117 comma 2 lett. s) in combinato disposto con il comma 6 dello stesso articolo, nella misura in cui il comma 6 attribuisce allo Stato la potestà  regolamentare nelle materie di legislazione esclusiva – nella specie l’ambiente ex comma 2 lett. s). (L’incidente di costituzionalità  è scaturito dall’impugnazione dei provvedimenti provinciali  – deliberazione di Giunta e relativa determinazione dirigenziale  esecutiva – che, in applicazione del regolamento regionale n. 18/2007 “Regolamento garanzie finanziarie relative alle attività  di smaltimento e recupero di rifiuti (D. Lgs. 152/2006). Criteri e modalità  di presentazione e di utilizzo” contenevano l’invito alla società  ricorrente  a conformarsi ai “contenuti del suddetto regolamento”).
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Idem, TAR Puglia Bari, Sez. I, 24 maggio 2012, nn. 1011/2012; 1012/2012; 1013/2012
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TAR, ric. n. 1570 – 2007

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N. 01010/2012 REG.PROV.COLL.
N. 01570/2007 REG.RIC.           

REPUBBLICA ITALIANA
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
 
ORDINANZA
 
sul ricorso numero di registro generale 1570 del 2007, proposto da Igea Marmi s.n.c., rappresentata e difesa dagli avv.ti Luigi d’Ambrosio e Luciano Dalfino, con domicilio eletto presso il primo in Bari, piazza Garibaldi, 23;

contro
Regione Puglia, rappresentata e difesa dall’avv. Marco Lancieri, con domicilio eletto in Bari, via Cardassi, 58;
Provincia di Bari, rappresentata e difesa dall’avv. Giacomo Valla, con domicilio eletto in Bari, via Quintino Sella, 36;

per l’annullamento,
previa sospensione dell’efficacia,
– del regolamento della Regione Puglia n. 18 del 16 luglio 2007, pubblicato sul BURP in data 18 luglio 2007, recante “Regolamento garanzie finanziarie relative alle attività  di smaltimento e di recupero di rifiuti (D.Lgs. n. 152/06). Criteri e modalità  di presentazione e di utilizzo”;
– della deliberazione della Giunta provinciale di Bari n. 107 del 27 luglio 2007, di presa d’atto del summenzionato regolamento;
– della nota del Dirigente del Servizio Rifiuti della Provincia di Bari prot. n. 3074/11-6 del 7 agosto 2007, recante comunicazione di avvenuta presa d’atto del regolamento regionale e invito alla società  istante a “conformarsi ai contenuti del suddetto regolamento entro il termine previsto per il 18.9.2007”;
– di ogni altro atto ai predetti comunque connesso, ancorchè non conosciuto;
 

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Puglia e della Provincia di Bari;
Viste le memorie difensive;
Visti gli artt. 79, comma 1 cod. proc. amm., 1 legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 legge 11 marzo 1953, n. 87;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il dott. Francesco Cocomile e uditi nell’udienza pubblica del giorno 7 marzo 2012 per le parti i difensori avv.ti Luigi d’Ambrosio, Marco Lancieri e Giacomo Valla;
 

FATTO
L’odierna ricorrente Igea Marmi s.n.c. (successivamente Igea Marmi s.r.l.) esercita, giusta autorizzazione del Commissario delegato per l’emergenza ambientale in Puglia n. 22 del 22.1.2002, attività  di smaltimento rifiuti inerti in una discarica sita nel Comune di Trani, per una capacità  ricettiva consentita di mc. 900.000.
In data 24.9.2003 la deducente trasmetteva alla Provincia di Bari la documentazione necessaria per l’adeguamento dell’impianto alle disposizioni di cui al dlgs 13 gennaio 2003, n. 36 ai fini della prosecuzione dell’esercizio della struttura.
In particolare, la società  istante comunicava il piano di adeguamento dell’impianto, che si compone – tra l’altro – del piano di gestione operativa, del piano di ripristino ambientale e di quello di gestione post-operativa secondo le previsioni di cui all’art. 13 dlgs n. 36/2003.
La Provincia di Bari, tuttavia, non si esprimeva in ordine al predetto piano di adeguamento.
Con la gravata nota prot. n. 3074/11-6 del 7.8.2007 la Provincia di Bari invitava la società  Igea Marmi s.n.c. a conformarsi al contenuto del regolamento della Regione Puglia 16 luglio 2007, n. 18 recante disposizioni in materia di “garanzie finanziarie relative alle attività  di smaltimento e di recupero dei rifiuti (dlgs n. 152/06). Criteri e modalità  di presentazione e di utilizzo”, come recepito con deliberazione della Giunta provinciale di Bari n. 107 del 27.7.2007 (parimenti impugnata in questa sede).
In particolare, con il regolamento regionale n. 18/2007, la Regione Puglia, “in applicazione dell’art. 22 della L.R. n. 39/2006 e nelle more della determinazione da parte dello Stato dei requisiti e delle capacità  tecniche e finanziarie per l’esercizio delle attività  di gestione dei rifiuti di cui alla lettera h) comma 2 dell’art. 195 dlgs n. 152 del 3 aprile 2006” (cfr. art. 1, comma 1 del citato regolamento), ha dettato norme a regime in materia di garanzie finanziarie per l’esercizio delle attività  di smaltimento e recupero dei rifiuti.
In esecuzione del citato regolamento la società  Igea Marmi avrebbe dovuto offrire garanzie che – secondo la prospettazione della stessa ricorrente – sono eccessive e che nessun istituto bancario o assicurativo sarebbe disposto a prestare.
L’odierna deducente impugna in questa sede il regolamento della Regione Puglia n. 18/2007, pubblicato sul BURP in data 18 luglio 2007, recante “Regolamento garanzie finanziarie relative alle attività  di smaltimento e di recupero di rifiuti (D.Lgs. n. 152/06). Criteri e modalità  di presentazione e di utilizzo”, la deliberazione della Giunta provinciale di Bari n. 107 del 27 luglio 2007, di presa d’atto del summenzionato regolamento, e la nota del Dirigente del Servizio Rifiuti della Provincia di Bari prot. n. 3074/11-6 del 7 agosto 2007, recante comunicazione di avvenuta presa d’atto del regolamento regionale e invito alla società  a “conformarsi ai contenuti del suddetto regolamento entro il termine previsto per il 18.9.2007”.
Si affida ai motivi così rubricati:
1. Illegittimità  derivata dalla illegittimità  costituzionale dell’art. 22 legge Regione Puglia 28.12.2006, n. 39 per violazione dell’art. 117 Cost. e dell’art. 195, comma 2, lett. h) dlgs 3.4.2006, n. 152;
2. Violazione dell’art. 14 dlgs 13.1.2003, n. 36. Violazione dell’art. 1 legge 7.8.1990, n. 241. Violazione del principio di proporzionalità  dell’azione amministrativa. Eccesso di potere per difetto di motivazione; carenza di istruttoria; illogicità ; ingiustizia manifesta;
3. Violazione, sotto distinto profilo, del principio di proporzionalità  dell’azione amministrativa. Eccesso di potere per illogicità ; ingiustizia manifesta; disparità  di trattamento;
4. Violazione, sotto distinto profilo, del principio di proporzionalità  dall’azione amministrativa. Eccesso di potere per ingiustizia manifesta e disparità  di trattamento;
5. Violazione dell’art. 107 dlgs 1.9.1993, n. 385. Eccesso di potere per illogicità ; disparità  di trattamento.
Si costituivano la Regione Puglia e la Provincia di Bari, resistendo al gravame.
Alla pubblica udienza del giorno 7 marzo 2012 la causa è passata in decisione.
DIRITTO
Il Collegio ritiene che la questione di legittimità  costituzionale dell’art. 22, comma 2 legge Regione Puglia 28 dicembre 2006, n. 39 assuma rilevanza pregiudiziale ai fini della decisione della presente causa e sia non manifestamente infondata, per le ragioni che si diranno.
Ai sensi della citata disposizione regionale “La Regione provvede entro trenta giorni, in via transitoria, alla determinazione delle garanzie finanziarie per la gestione degli impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti mediante adozione di apposito regolamento.”.
In esecuzione del suddetto art. 22, comma 2 legge Regione Puglia n. 39/2006 la Regione ha provveduto alla determinazione delle garanzie finanziarie per la gestione degli impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti con il gravato regolamento regionale n. 18/2007.
Invero, la premessa dell’art. 1 del regolamento regionale n. 18/2007 chiarisce che lo stesso è stato emanato “In applicazione dell’art. 22 della L.R. n. 39/2006 e nelle more della determinazione da parte dello Stato dei requisiti e delle capacità  tecniche e finanziarie per l’esercizio delle attività  di gestione dei rifiuti di cui alla lettera h) comma 2 dell’art. 195 del D.Lgs. n. 152 del 3 aprile 2006 ¦”.
Delle previsioni contenute nel regolamento n. 18/2007 l’Amministrazione provinciale di Bari ha fatto esplicita applicazione con l’impugnata deliberazione n. 107 del 27 luglio 2007 (di presa d’atto del summenzionato regolamento) e con la gravata nota dirigenziale prot. n. 3074/11-6 del 7 agosto 2007 (recante comunicazione di avvenuta presa d’atto del regolamento regionale e invito alla società  istante a “conformarsi ai contenuti del suddetto regolamento entro il termine previsto per il 18.9.2007”).
Detti provvedimenti provinciali (censurati in questa sede in uno al regolamento regionale n. 18/2007) sono, pertanto, chiaramente applicativi delle previsioni contenute nel regolamento regionale.
Da qui la rilevanza della questione di legittimità  costituzionale della citata disposizione legislativa regionale (i.e. art. 22, comma 2 legge Regione Puglia n. 39/2006 su cui si fonda il potere della Regione di adottare il citato regolamento n. 18/2007) ai fini della decisione della presente controversia, tenuto conto del motivo di ricorso sub 1 che pone al centro la valutazione in ordine alla compatibilità  costituzionale della disposizione legislativa regionale de qua.
Invero, unicamente la declaratoria di incostituzionalità  della prescrizione di cui all’art. 22, comma 2 legge Regione Puglia n. 39/2006, facendo venir meno la norma attributiva della potestà  regolamentare (concretatasi con l’adozione del censurato regolamento regionale n. 18/2007), determinerebbe la caducazione dei contestati provvedimenti provinciali applicativi del menzionato regolamento.
A tal riguardo, va, altresì, evidenziato che il ricorso della Igea è sicuramente ammissibile.
Il regolamento n. 18/2007 configura un tipico “regolamento volizione preliminare” contenente disposizioni normative generali ed astratte circa i requisiti e le capacità  tecniche e finanziarie per l’esercizio delle attività  di gestione dei rifiuti, prive di carattere immediatamente lesivo.
Cons. Stato, Sez. IV, 14 febbraio 2005, n. 450 distingue i ” ¦ regolamenti c.d. volizioni preliminari, che, caratterizzati da requisiti di generalità  e astrattezza, contengono previsioni normative astratte e programmatiche, che non si traducono in una immediata incisione della sfera giuridica del destinatario, a nulla rilevando che ciò possa accadere in futuro, e i regolamenti c.d. volizioni-azioni, che contengono, almeno in parte, previsioni destinate alla immediata applicazione, in quanto capaci di produrre un immediato effetto lesivo della sfera giuridica del destinatario. ¦”.
La distinzione è strumentale all’affermazione, da parte del Consiglio di Stato, della operatività  della regola della immediata impugnazione unicamente nella seconda ipotesi (regolamento volizione azione), dovendosi nel primo caso (regolamento volizione preliminare) far ricorso alla tecnica della cd. doppia impugnazione congiunta di regolamento ed atto applicativo lesivo.
In tal senso anche T.A.R. Emilia Romagna, Parma, 8 marzo 2006, n. 95: “I regolamenti possono essere autonomamente e immediatamente impugnati solo quando contengano disposizioni suscettibili di arrecare, in via diretta ed immediata, un’effettiva e attuale lesione dell’interesse di un determinato soggetto (c.d. regolamenti costituenti “volizioni azioni”), mentre se il pregiudizio è conseguenza dell’atto di applicazione concreta, il regolamento deve essere impugnato congiuntamente ad esso (c.d. regolamento costituente “volizione preliminare”).”.
Cionondimeno, parte ricorrente, a fronte di un regolamento regionale quale il n. 18/2007 (qualificabile come regolamento volizione preliminare) contenente – come detto – mere disposizioni generali ed astratte (e quindi insuscettibili, in quanto tali, di arrecare un pregiudizio in via diretta ed immediata alla propria sfera giuridica), lo ha correttamente censurato con la tecnica della doppia impugnazione, e cioè congiuntamente ai menzionati provvedimenti dell’Amministrazione provinciale (deliberazione giuntale n. 107 del 27 luglio 2007 e nota dirigenziale prot. n. 3074/11-6 del 7 agosto 2007) applicativi del suddetto regolamento.
Venendo al profilo della non manifesta infondatezza, va rilevato che l’autoattribuzione legislativa (ex art. 22, comma 2 legge Regione Puglia n. 39/2006), sia pure in via transitoria, da parte della Regione Puglia, della potestà  di dettare norme regolamentari in detta materia (riservata alla competenza normativa statale) si pone in contrasto con l’art. 117, commi 2, lett. s) e 6 Cost. e con l’art. 195, comma 2, lett. g) dlgs n. 152/2006.
Invero, in forza della disposizione costituzionale (introdotta dalla riforma costituzionale n. 3/2001) spetta alla competenza legislativa esclusiva dello Stato “la tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”.
Peraltro, l’art. 117, comma 6 Cost. sancisce che “La potestà  regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni.”.
Ai sensi dell’art. 195, comma 2, lett. g) dlgs n. 152/2006 (disposizione certamente in linea con la previsione di cui al citato art. 117, comma 2, lett. s) Cost.) spetta allo Stato “¦ la determinazione dei requisiti e delle capacità  tecniche e finanziarie per l’esercizio delle attività  di gestione dei rifiuti, ivi compresi i criteri generali per la determinazione delle garanzie finanziarie in favore delle Regioni, con particolare riferimento a quelle dei soggetti obbligati all’iscrizione all’Albo di cui all’articolo 212, secondo la modalità  di cui al comma 9 dello stesso articolo; ¦” (con la novella di cui al dlgs 3 dicembre 2010, n. 205 l’originaria lett. h) cui fa riferimento la premessa dell’art. 1 del regolamento regionale n. 18/2007 è divenuta l’attuale lett. g), restandone, tuttavia, immutata la formulazione).
La materia oggetto del presente contenzioso (i.e. determinazione, operata – sia pure in via transitoria – dalla Regione Puglia con il censurato regolamento n. 18/2007, delle garanzie finanziarie per la gestione degli impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti) è, pertanto, riservata alla competenza legislativa e regolamentare esclusiva dello Stato ai sensi degli artt. 117, commi 2, lett. s) e 6 Cost. e 195, comma 2, lett. g) dlgs n. 152/2006, venendo in rilievo “la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema”.
Di conseguenza la Regione non ha potestà  legislativa e regolamentare, neppure in via transitoria, in subiecta materia.
Peraltro, lo Stato non ha conferito ai sensi dell’art. 117, comma 6 Cost. alcuna delega “regolamentare” alla Regione.
Ne deriva il contrasto del regolamento n. 18/2007 e prima ancora dell’art. 22, comma 2 legge Regione Puglia n. 39/2006 con il citato parametro costituzionale.
In particolare, la norma legislativa regionale ha illegittimamente attribuito alla Regione il potere di adottare un regolamento in una materia riservata alla competenza legislativa e regolamentare esclusiva dello Stato.
A tal proposito, si rammenta il principio affermato da Corte cost., 22 dicembre 2010, n. 373:
“La Corte costituzionale dichiara l’illegittimità  costituzionale dell’art. 3, comma 1, lettera f), secondo periodo, l. reg. Puglia 31 dicembre 2009 n. 36, nella parte in cui attribuisce alla Regione il potere di regolamentare gli ambiti di attività  soggetti alla previa emanazione di disciplina statale nelle more della determinazione degli indirizzi nazionali, come nel caso dei criteri per l’assimilazione dei rifiuti speciali agli urbani. La competenza in tema di tutela dell’ambiente, in cui rientra la disciplina dei rifiuti, appartiene in via esclusiva allo Stato, e non sono perciò ammesse iniziative delle regioni di regolamentare nel proprio ambito territoriale la materia pur in assenza della relativa disciplina statale. Il legislatore regionale non poteva dunque disporre che l’esercizio delle funzioni pianificatorie della Regione potesse prescindere dalla previa adozione degli indirizzi di carattere generale che la legge statale ritiene invece essenziali.”.
Conclusivamente il Collegio, per le ragioni sopra esposte, solleva questione di costituzionalità  dell’art. 22, comma 2 legge Regione Puglia 28 dicembre 2006, n. 39, per contrasto con l’art. 117, commi 2, lett. s) e 6 della Costituzione e con l’art. 195, comma 2, lett. g) dlgs 3 aprile 2006, n. 152.
Alla luce delle considerazioni che precedono è sospesa ogni decisione sulla predetta controversia, dovendo la questione essere demandata al giudizio della Corte costituzionale.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Bari, Prima Sezione, visti gli artt. 79, comma 1 cod. proc. amm., 1 legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 legge 11 marzo 1953, n. 87, riservata ogni altra pronuncia in rito, nel merito e sulle spese, ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione di costituzionalità  dell’art. 22, comma 2 legge Regione Puglia 28 dicembre 2006, n. 39, per contrasto con l’art. 117, commi 2, lett. s) e 6 della Costituzione e con l’art. 195, comma 2, lett. g) dlgs 3 aprile 2006, n. 152, dispone l’immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, sospendendo il giudizio in corso.
Ordina che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza sia notificata alle parti e al Presidente della Giunta regionale della Regione Puglia e sia comunicata al Presidente del Consiglio regionale della Regione Puglia.
Manda alla Segreteria per gli adempimenti di rito.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 7 marzo 2012 con l’intervento dei magistrati:
 
 
Corrado Allegretta, Presidente
Savio Picone, Primo Referendario
Francesco Cocomile, Referendario, Estensore
 
 
 
 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 24/05/2012
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)