- Camera Amministrativa

Processo amministrativo – Giudizio impugnatorio- Deduzioni vizi meramente formali – Irrilevanza ai fini dell’annullamento – Sindacato giurisdizionale sostanziale – Necessità

La denunciata insufficienza e/o irragionevolezza motivazionale di provvedimenti di esclusione adottati a seguito di un procedimento di selezione pubblica per concessione di finanziamenti finalizzati alla realizzazione di infrastrutture, non è idonea a sancirne l’illegittimità , trattandosi di censura meramente formale insufficiente a sorreggere l’annullamento da parte del G.A., il cui ambito valutativo si rivolge ormai verso una più attuale visione di sindacato sostanziale.

N. 00939/2012 REG.PROV.COLL.
N. 01798/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1798 del 2010, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Comune di Rutigliano, rappresentato e difeso dall’avv. Enrico Martucci, con domicilio eletto presso Enrico Martucci in Bari, via Andrea da Bari, n.125;

contro
Regione Puglia, rappresentata e difesa dall’avv. Maddalena Torrente, con domicilio eletto presso Maddalena Torrente in Bari, Lungomare Nazario Sauro, n. 31-33;
Comune di Copertino;

nei confronti di
Puglia Sviluppo Spa;

per l’annullamento
1) degli esiti della selezione pubblica per il finanziamento nell’ambito del P.O. FERS 2007 – 2013 Programma pluriennale di Attuazione 2007 – 2010 P.O. Puglia FSE 2007/2010, approvati con determinazione del Dirigente del Servizio energia, reti e infrastrutture materiali per lo sviluppo della Regione Puglia n. 187 del 6.8.2010, pubblicata in BURP n. 133 del 12.8.2010;
2) di tutti i (non conosciuti) verbali e/o schede valutative della Commissione di valutazione tecnico – finanziaria dei progetti presentati dai concorrenti, sia con riferimento alla verifica di ammissibilità sia in relazione alle valutazioni di merito dei progetti ammessi;
3) di ogni altro atto presupposto, consequenziale o, comunque, connesso, ivi compresi l’avviso pubblico approvato con delibere G.R. nn. 24 e 750 (approvazione del programma) rispettivamente del 25.2.2009 e 7.5.2009 e riapprovato con la determinazione dirigenziale n. 469 del 20.7.2010, gli elenchi “provvisori” delle pratiche esaminabili ed inammissibili e delle graduatorie di merito approvati con determina dirigenziale n. 124 del 21.5.2010, pubbl. in BURP n. 24 del 27.5.2010, nonchè gli atti di individuazione e nomina del nucleo che ha effettuato la valutazione di ammissibilità e di merito (Pugliasviluppo-società in house) e la determina dirigenziale conclusiva del procedimento meglio indicato sub n. 1);
nonchè (impugnata con Motivi Aggiunti):
4) della nota depositata dalla difesa regionale unitamente alla memoria di costituzione in data 10.12.2010 proveniente dalla Puglia sviluppo S.p.A., ente incaricato dell’istruttoria;
5) della (non conosciuta) “Relazione contenente le modalità di svolgimento delle attività di istruttoria e valutazione tecnica”, mai richiamato negli atti regionali, nè altrimenti conosciuta.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Regione Puglia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 aprile 2012 il dott. Desirèe Zonno e uditi per le parti i difensori avv.ti E. Martucci e M. Torrente;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
La Regione Puglia ha espletato una selezione pubblica per il finanziamento nell’ambito del P.O. FERS 2007 – 2013 – Programma pluriennale di Attuazione 2007 – 2010 P.O. Puglia FSE 200712010 – Asse IV “Competitività dei sistemi produttivi e occupazione” – Linea di intervento 6.2. – Azione 6.2.1.: “Iniziative per le infrastrutture di supporto degli insediamenti produttivi”.
Il Comune di Rutigliano ha presentato domanda per ottenere il finanziamento delle seguenti opere: a) infrastrutture primarie per â‚¬ 1.147.000;
b) realizzazione di reti tecnologiche per â‚¬ 560.000;
c) centro servizi per â‚¬ 2.210.000;
per un totale di lavori da porre a base d’asta di â‚¬ 3.962.000 (cui aggiungere gli oneri per la sicurezza nella misura di â‚¬ 45.000 complessivi, rispetto all’importo effettivo dell’intervento pari a â‚¬ 4.753.700, con un cofinanziamento nella misura del 20% – circa â‚¬ 1.000.000,00-).
In sede di graduatoria provvisoria il Comune ricorrente si è collocato al 16° posto (v. all. D della determina dirigenziale n. 124 del 21.5.2010, prodotta come all. 5 al ricorso introduttivo).
Il progetto presentato è stato, infatti, ritenuto parzialmente ammissibile (per un importo pari ad Euro 855.530,89) con la seguente motivazione (sinteticamente espressa nella relativa voce della graduatoria provvisoria): “stralciato il centro servizi non di valenza interprovinciale (art. 2 A), comma 4 del Bando) per il quale non è dimostrata la sostenibilità finanziaria della gestione (art. 4, lett. e)” ed è stato assegnato un punteggio di 24 punti (alla pari con il 15° classificato: Comune di Noci).
L’Ente locale ha presentato tempestivamente le proprie osservazioni, lamentando la discrasia tra il valore del centro servizi stralciato e l’importo ritenuto ammissibile, evidenziando che (v. motivazione della richiesta di riesame sintetizzata nella scheda istruttoria allegata alla determina di approvazione della graduatoria definitiva) “se l’importo complessivo del progetto ammonta ad Euro 4.758.200,00 e si taglia il centro servizi di importo pari ad Euro 2.684.611,18 rimarrebbe un importo ammissibile pari alla differenza (Euro 2.073.588,82) e non ad Euro 855.530,89 come riportato sul BURP. Se il taglio di importo deve attribuirsi allo stralcio di rete dati e rete gas, dal Comune si fa presente che il piano di gestione presentato nonchè il modello redatto ai sensi dell’art. 55 del Reg. CE n. 1083/2006 prevedono la concessione in gestione gratuita ad un Consorzio costituito fra le imprese insediate nell’area di progetto, ragione per cui non sono state considerate entrate e/o uscite in relazione a dette rete”.
Il responsabile del procedimento, secondo quanto contenuto nella determina dirigenziale impugnata ha precisato (v. voce relativa ad “annotazioni del Responsabile del procedimento”): “Il modello proposto, differenziando il soggetto gestore dal soggetto beneficiario del finanziamento, pone problemi in ordine alla garanzia della tenuta in esercizio delle opere una volta che queste siano state realizzate. Inoltre la concessione in gestione gratuita, qualora non si esaurisca ad uso e consumo delle imprese insediate ma comporti entrate nette per il consorzio, potrebbe porre problemi di distorsioni del principio comunitario della libera concorrenza. Al di là di queste considerazioni, si invita Puglia Sviluppo (soggetto esterno cui è stata affidata l’istruttoria delle istanze , n.d.e.) ad esplicitare in maniera più chiara le motivazioni del parere di inammissibilità delle parti di progetto stralciate”
Sempre nella scheda istruttoria relativa alla richiesta di riesame, sono riportate le annotazioni di Puglia Sviluppo, così testualmente esplicitate: ” Si confermano i tagli effettuati.
Come indicato nella relazione istruttoria sulle modalità di svolgimento delle attività istruttoria e valutazione tecnica, trasmessa al Servizio Regionale in data 13 maggio 2010 e parte integrante delle istruttorie, non sono stati considerati ammissibili gli interventi (quali la rete gas) per i quali non vi è allegato un piano di gestione sottoscritto anche dal soggetto gestore del servizio;
Nell’allegato B il comune dichiara che: “Tutte le residue infrastrutture, oggetto del programma di intervento (rete gas, rete dati e asfalto), saranno gestite e manutenute dal Consorzio Consurb, al quale fanno capo le imprese dell’area PIP interessata, come da atto di Convenzione con l’Amministrazione Comunale in data 02-12-2003. Su queste ultime infrastrutture, non vi sono dunque a carico dell’Amministrazione Comunale oneri o ritorni di alcun genere”.
Pertanto il modello proposto, differenziando il soggetto gestore dal soggetto beneficiario (le opere saranno gestite dal Consorzio Consurb) del finanziamento pone problemi in ordine alla garanzia della tenuta in esercizio”.
La graduatoria definitiva, approvata con la determina impugnata con il ricorso principale, ha confermato le determinazioni precedentemente assunte nei confronti del Comune di Rutigliano (sostanziatesi nello stralcio, dal progetto finanziabile, del centro servizi e di parte delle reti), collocandolo al 18° posto, con 25 punti, cioè in posizione non utile al finanziamento, posto che i progetti dichiarati finanziabili, relativi alla categoria per cui il comune concorreva, erano quelli dal 1° al 16° posto.
In estrema sintesi il motivo dello stralcio può essere così riassunto:
– per il centro servizi è stato determinato:
– dalla valenza non interprovinciale, come richiesto dal bando;
– dalla non dimostrata la sostenibilità finanziaria della gestione;
– per le residue infrastrutture (rete gas, rete dati e asfalto):
– dalla diversità tra il soggetto gestore ed il soggetto beneficiario (le opere saranno gestite dal Consorzio Consurb) del finanziamento, problematica sotto il profilo della garanzia della tenuta in esercizio.
Con il ricorso principale il ricorrente deduce:
1.- Violazione degli art. 1, 2, 3 e 12 I. 1990 cit. in riferimento agli artt. 3, 4, 24 e 97 Cost. ed al Regolamento UE n. 1083/2006 recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione.
2.- Eccesso di potere per illogicità , contraddittorietà , erronea presupposizione, travisamento dei fatti, ingiustizia manifesta e sviamento.
3.- Illegittimità derivata dall’illegittimità che affligge in parte qua l’avviso pubblico diramato dalla Regione Puglia.
In particolare il ricorrente lamenta:
1. La violazione dei principi inerenti la partecipazione al procedimento: data la mancata corrispondenza tra i rilievi formulati con la graduatoria provvisoria ed i motivi di esclusione esternati in quella definitiva, al ricorrente sarebbe stata negata la possibilità di interloquire con la p.a. procedente al fine di dare conto delle proprie ragioni.
2. La violazione del principio di congrua motivazione, anche con riguardo alle specifiche disposizioni di cui all’art. 12 L. n. 241/90 relative ai “Provvedimenti attributivi di vantaggi economici”, secondo cui “la concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari e l’attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati sono subordinate alla predeterminazione ed alla pubblicazione da parte delle amministrazioni procedenti, nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti, dei criteri e delle modalità cui le amministrazioni stesse devono attenersi”, disposizione speciale dal contenuto «rafforzativo» delle norme e dei principi generali in materia di onere motivazionale che ne predicherebbe una maggiore pregnanza qualora si versi, come nel caso di specie, in materia di attribuzione di benefici economici.
Entrambe le doglianze, di carattere essenzialmente procedimentale, sono infondate.
Quanto alla lamentata violazione dei principi in materia partecipativa, emerge dalla scheda istruttoria allegata alla determina di approvazione della graduatoria definitiva che il Comune ricorrente abbia compiutamente avuto la possibilità di esprimere le proprie osservazioni (puntualmente, sia pure sinteticamente riportate nella suddetta scheda istruttoria).
Questione diversa (non a caso prospettata nella seconda parte del ricorso) è rappresentata dal mancato accoglimento delle osservazioni presentate, ma sul punto ci si soffermerà in seguito.
Anche in ordine alla doglianza relativa all’insufficienza motivazionale, non può che rilevarsi che le ragioni espresse nella scheda istruttoria allegata alla graduatoria definitiva, per quanto sinteticamente espresse, danno compiutamente conto dei motivi dello stralcio, in quanto permettono di cogliere gli elementi posti a fondamento dell’esclusione dal finanziamento delle opere stralciate.
Ciò è tanto più vero laddove si pensi che il ricorrente ne ha compiutamente contestato la fondatezza nella seconda parte del ricorso, a dimostrazione del fatto che tali ragioni erano pienamente intellegibili.
Anche per quanto attiene tale censura non può che ribadirsi che questione diversa dalla sufficienza è la ragionevolezza motivazionale e anche tale aspetto, dedotto nella seconda parte del ricorso, sarà di seguito esaminato.
Con un’ulteriore censura il ricorrente deduce che le riscontrate divergenze del progetto presentato rispetto al bando (in particolare la richiesta valenza interprovinciale del centro), non risulterebbero sanzionate con una clausola espressa di inammissibilità /esclusione da parte dell’ Amministrazione regionale.
Si tratterebbe di discrasie solo formali che non potrebbero sorreggere legittimi provvedimenti di esclusione.
Tale doglianza è infondata.
L’art. 2 del Bando, prevede, infatti un elenco degli interventi finanziabili, tra cui i centri servizi di valenza interprovinciale (lett. A, n.4).
E’ evidente che gli interventi che non rechino le caratteristiche indicate nell’avviso di selezione non possono che essere considerati inammissibili (o se si preferisce, non finanziabili), cioè esclusi dal finanziamento, pena, in ipotesi di una diversa interpretazione della clausola di cui all’art. 2, la sua sostanziale abrogazione, il cui precipitato logico sarebbe la assenza di criteri selettivi delle opere di cui si richiede il finanziamento.
Con l’ultimo motivo di doglianza il ricorrente si sofferma sull’illegittimità della non ammissione a finanziamento degli interventi stralciati:
1.- Con riferimento al centro servizi, muove dalla considerazione che il bando di gara non prevede specifici riferimenti alla definizione del centro servizi interprovinciale, con la conseguenza di uno specifico ed ulteriore onere motivazionale dell’esclusione.
A detta del ricorrente, la conferma della fondatezza del motivo si desumerebbe dalla circostanza che non sarebbero stati indicati dalla Regione i motivi ostativi alla qualificazione del centro come interprovinciale.
Il difetto di un adeguato supporto motivazionale riguarderebbe anche l’ulteriore ragione dello stralcio (v. istruttoria sulle osservazioni) relativo alla mancata predisposizione di un piano di sostenibilità finanziaria della gestione (art. 4, letto E, del bando).
Parimenti all’ipotesi precedente, l’avviso non recherebbe parametri e/o indicazioni puntuali cui conformare tale giudizio.
In ogni caso, preso atto delle specifiche destinazioni d’uso dell’immobile, il ricorrente deduce che il centro de quo avrebbe potuto essere riqualificato come servizio ed infrastruttura per la conciliazione (art. 2, letto A, sub 5 del bando).
La doglianza è nel suo complesso infondata.
In primo luogo non risulta che la riqualificazione sia stata neppure proposta in sede di osservazioni alla graduatoria provvisoria.
Nè il ricorrente ha dimostrato, in sede contenziosa, le ragioni della riqualificabilità dell’opera, limitandosi ad affermazioni puramente assertive e non dimostrative della tesi sostenuta.
Nè oneri di riqualificazione delle opere, in assenza dell’adeguato supporto collaborativo da parte dell’Ente ricorrente, possono essere pretesi in fase giudiziaria, pena la violazione del principio di leale collaborazione e buona fede procedimentale e processuale.
Quanto al vero punto nodale della censura, rileva il Collegio che essa, sia pure nella sua complessa articolazione, non si sostanzia, in ogni caso, nella denuncia di illegittimità dell’avviso selettivo per oscurità o equivocità delle clausole di bando, quanto si compendia piuttosto nella doglianza di difetto di motivazione dell’esclusione.
Dati, allora, per acquisititi i principi in ordine al sindacato sul rapporto operato dal Giudice amministrativo, nonchè in ordine alla ormai più attuale visione di un sindacato sostanziale (sia pure nei limiti della legittimità e non del merito delle scelte amministrative) e non meramente formale, osserva il Collegio che la doglianza è infondata in quanto il ricorrente, in alcuna parte dello scritto introduttivo del ricorso ha inteso chiarire per quali motivi il centro servizi risponda al requisito della “valenza interprovinciale” ovvero per quali motivi le incoerenze gestionali rilevate dalla regione ed esplicitate nella motivazione dello stralcio dell’opera siano superabili.
Al contrario, la natura esclusivamente comunale dell’opera in esame emerge dalle stesse affermazioni difensive, laddove si chiarisce che essa è “preordinata a dotare di infrastrutture la zona per gli insediamenti produttivi insistenti nel territorio comunale di Rutigliano” (v. pag. 15 ricorso principale), a dimostrazione che il centro non ha alcuna vocazione estesa all’ambito provinciale.
2.- Con riguardo alle reti gas, dati e asfalto (per cui è stato proposto l’affidamento diretto in gestione al consorzio Consurb, senza onere o ricavo alcuno per il Comune) il ricorrente contesta la conclusione posta a base dello stralcio rappresentata dalla mancanza di garanzie in ordine alla tenuta in esercizio delle opere una volte realizzate a causa della discrasia tra soggetto beneficiario del contributo (il Comune richiedente) e soggetto gestore (il consorzio Consurb).
Osserva in primo luogo che tali interventi, non generando per il Comune alcuna entrata e/o uscita, non comporterebbero l’obbligo di dimostrarne la sostenibilità economico – finanziaria.
Contesta, quanto alla mancata garanzia nella gestione di tali opere, che in assenza di adeguata motivazione sia stata disconosciuta l’affidabilità della convenzione (versata in atti) esistente tra il concludente ed il Consorzio Consurb che rappresenterebbe uno strumento del tutto equipollente rispetto ad un piano di gestione.
Deduce, inoltre, quale ulteriore vizio della graduatoria, la mancata attribuzione del previsto punteggio per la partecipazione privata, cioè del Consorzio, all’investimento.
Anche tale doglianza è infondata.
L’obbligo di dimostrare la sostenibilità finanziaria della gestione degli interventi realizzandi, come richiesto dall’istruttoria espletata, che il ricorrente contesta in modo del tutto assertivo e indimostrato, deriva dal canone di buona amministrazione perchè mira ad assicurare che il finanziamento non sia destinato ad opere che vengano poi mal gestite o addirittura rese non fruibili per la collettività a causa dei deficit gestionali.
Quanto all’altrettanto asserita equipollenza tra protocollo d’intesa del 29.10.2009 e piano gestionale delle infrastrutture, la semplice lettura del protocollo smentisce ogni possibilità di equiparazione attesa la natura programmatica e generica della convenzione in esame e la sua siderale differenza rispetto ad un piano di gestione.
Tale ragione esclude che possa accogliersi, inoltre, la doglianza relativa alla mancata attribuzione di punteggio aggiuntivo per la partecipazione del soggetto privato, attesa la mancanza di un contenuto puntualmente obbligatorio del protocollo in esame.
La reiezione di tutte le doglianze formulate con il ricorso principale preclude la decisione nel merito di quello proposto con motivi aggiunti.
Con tale ulteriore atto il ricorrente ha contestato la validità di una nota apocrifa, redatta su carta intestata del soggetto che ha curato la istruttoria delle singole istanze, ovverosia Puglia Sviluppo, allegata alla memoria di costituzione della Regione Puglia, depositata in vista dell’udienza camerale del 14.12.2010, con cui le motivazioni dello stralcio del centro servizi e delle reti residuali (gas, dati, asfalto) sono state ulteriormente esplicitate ed approfondite.
Tale atto è stato poi recepito e fatto proprio dal Direttore Generale dell’ente Puglia Sviluppo con nota prot. 1241/2011 (v. memoria depositata dalla Regione per l’udienza pubblica del 12.4.2012).
Tale circostanza vale in primo luogo a superare le censure dedotte relative all’inesistenza giuridica dell’atto in esame.
Deve poi osservarsi, per gli ulteriori profili dedotti, che l’ininfluenza sull’esito della procedura delle ulteriori motivazioni espresse nella nota in esame, ne rende l’impugnativa e l’eventuale annullamento ab initio irrilevante (rectius priva di originario interesse), in quanto lo stralcio degli interventi oggetto del ricorso resterebbe comunque confermato in ragione della reiezione delle censure avverso la graduatoria definitiva.
Pur non essendo stati evocati in giudizio tutti i Comuni partecipanti classificatisi in posizione potiore, l’esito dei ricorsi induce il Collegio ad esonerare il ricorrente dalla pur dovuta integrazione del contraddittorio (in applicazione del principio di cui all’art 49 c.p.a),.
Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando, respinge il ricorso principale e dichiara inammissibile quello per motivi aggiunti.
Condanna il Comune di Rutigliano al pagamento delle spese processuali in favore della Regione Puglia che liquida in Euro 3000,00 ominicomprensivi, per diritti, onorari e spese, oltre IVA, CPA e spese generali come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 12 aprile 2012 con l’intervento dei magistrati:

Sabato Guadagno, Presidente
Antonio Pasca, Consigliere
Desirèe Zonno, Primo Referendario, Estensore