- Camera Amministrativa

1. Giurisdizione – Petitum sostanziale – Inadempimento e risoluzione contrattuale – Giurisdizione G.O. – Fattispecie

2. Processo amministrativo – Giudizio impugnatorio – Individuazione del potere concretamente esercitato dalla P.A. – Spetta al giudice adito – Fattispecie

3. Giurisdizione – Rimozione di un impianto pubblicitario – Accessorio della sanzione amministrativa pecuniaria – Giurisdizione G.O.

1. Ai fini della individuazione della giurisdizione occorre considerare l’oggetto del giudizio risultante dalla combinata lettura del petitum sostanziale e della causa petendi: pertanto la contestazione dell’inadempimento e della risoluzione del contratto di affidamento, da parte del Comune ed in favore della ricorrente, del servizio di pubblicità e installazione di impianti e cartelloni stradali, costituisce questione rientrante nella giurisdizione del giudice ordinario.

2. La qualificazione del potere esercitato dall’Amministrazione compete in via esclusiva al giudice amministrativo e dev’essere effettuata sulla base della valutazione del potere concretamente esercitato, indipendentemente dal nomen iuris attribuito al provvedimento e a prescindere dai richiami normativi contenuti nel provvedimento medesimo (nella specie, il TAR ha ritenuto che il Comune, nell’ordinarne la rimozione, avesse esercitato i poteri di gestione e uso dei beni demaniali connessi all’istallazione di impianti e cartelloni stradali, applicando la norma dell’art. 23, comma 13 bis del Codice della Strada, trattandosi di norma che, ancorchè non richiamata nell’atto impugnato, ha natura tassativa e inderogabile).

3. La determinazione dirigenziale di rimozione di un impianto pubblicitario emanata dal Comune ai sensi dell’art. 23 comma 13 quater del Codice della Strada, prevedendo anche l’applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria, integra un nesso di complementarietà , nel senso che la rimozione rappresenta un accessorio della sanzione amministrativa pecuniaria, con conseguente impugnabilità della sanzione e dell’accessorio innanzi al giudice ordinario a norma del combinato disposto di cui agli artt. 22 e 23 della L. n. 689/1981.

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Vedi Cons. di Stato, sez. V, sentenza 15 luglio 2013, n. 3839 – 2013ordinanza 27 marzo 2013, n. 1739 – 2013; ric. n. 5319 – 2013
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N. 00730/2012 REG.PROV.COLL.
N. 00196/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 196 del 2012, proposto da:
Michelfranco Terzulli, rappresentato e difeso dagli avv. Enrico Lubrano e Luigi Azzariti, con domicilio eletto presso lo studio dell’Franco Gagliardi La Gala in Bari, via Abate Gimma n. 94;

contro
Comune di Manfredonia, rappresentato e difeso dall’avv. Luigi Andrea Ardo’, con domicilio eletto in Bari, presso la Segreteria del T.A.R. Puglia, piazza Massari n.6;

per l’annullamento
1) dell’ordinanza 15 novembre 2011, prot. n. 44663/2011 (Reg. Ord. n. 82), notificata in data 13 dicembre 2011, con la quale il Settimo Settore Urbanistica ed Edilizia del Comune di Manfredonia ha ordinato la rimozione di n. 8 pali pubblicitari;
2) dell’ordinanza 29 novembre 2011, prot. n. 46203/2011 (Reg. Ord. n. 89), notificata in data 13 dicembre 2011, con la quale il Settimo Settore Urbanistica ed Edilizia del Comune di Manfredonia ha ordinato la rimozione di n. 9 pali pubblicitari, n. 3 transenne di protezione parapedonale, n. 1 orologio su colonna con spazio pubblicitari;
3) dell’ordinanza 29 novembre 2011, prot. n. 45702/2011 (Reg. Ord. n. 88), notificata in data 13 dicembre 2011, con la quale il Settimo Settore Urbanistica ed Edilizia del Comune di Manfredonia ha ordinato la rimozione di n. 15 pali pubblicitari, n. 1 orologio su colonna con spazio pubblicitario, n. 3 transenne di protezione parapedonale;
4) dell’ordinanza 20 dicembre 2011, prot. n. 48976/2011 (Reg. Ord. n. 94) notificata in data 4 gennaio 2012, con la quale il Settimo Settore Urbanistica ed Edilizia del Comune di Manfredonia ha ordinato la rimozione di n. 25 pali pubblicitari, n. 4 pensiline fermata BUS, n. 4 orologi su colonna, n. 58 transenne di protezione parapedonale;
5) di ogni ulteriore atto, presupposto o conseguente, ad essi comunque connessi;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Manfredonia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 1 marzo 2012 il dott. Antonio Pasca e uditi per le parti i difensori avv. L. Azzariti e avv. L.A. Ardò;
Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
Con il ricorso in esame, Terzulli Michelfranco, anche quale legale rappresentante della Società “Comunicando leader s.r.l.”, impugna i provvedimenti di cui in epigrafe, con i quali il Dirigente del Settore VII Urbanistica edilizia del Comune di Manfredonia ha ordinato la rimozione di numerosi cartelloni e impianti pubblicitari, nonchè di varie transenne di protezione parapedonale, nonchè di vari orologi su colonna con spazio pubblicitario, nonchè infine di varie pensiline fermata bus con spazio pubblicitario, tutti installati nel Comune di Manfredonia e ne chiede l’annullamento, in una con la domanda di risarcimento del danno.
Parte ricorrente opera nel settore dell’impiantistica e cartellonistica pubblicitaria.
Il Comune di Manfredonia, con delibera G. M. 277/2007, ha approvato il progetto di “comunicazione integrata istituzionale e promozionale nel territorio comunale”, presentato dalla società “I&P-Immagine e promozione s.r.l.”, ora “Comunicando leader s.r.l.”, progetto relativo alla sistemazione, riordino, e gestione di impianti di comunicazione, informazione e promozione.
In esecuzione di detta delibera il ricorrente e il Comune in data 27.11.2007 hanno sottoscritto un “accordo di collaborazione”, prevedendo che la Società avrebbe provveduto a sue pure spese alla installazione e gestione della cartellonistica stradale e della segnaletica commerciale, con diritto di esclusiva nel Comune di Manfredonia e conseguente diritto della ricorrente di incamerare i proventi derivanti dall’affitto di spazi pubblicitari ricavati sulle paline e su tutti gli impianti installati.
Assume la ricorrente che il Comune di Manfredonia, con le impugnate ordinanze, ha ordinato la rimozione di svariati impianti, ritenendo l’assenza di titolo abilitativo, titolo abilitativo che viceversa – a dire di essa ricorrente – risultava previsto in via generale nell’atto di convenzione a suo tempo stipulato.
La ricorrente deduce i seguenti motivi di censura:
1) Violazione dell’accordo di collaborazione stipulato il 27.11.2007, integrante autorizzazione generale e preventiva all’installazione di tutti gli impianti;
2) Violazione della normativa di settore (D.P.R. 380/2001), in relazione all’inapplicabilità alla cartellonistica ed agli impianti pubblicitari e di arredo urbano della normativa urbanistico-edilizia;
3) Violazione artt. 3 e 7 l. 241/1990 per difetto di motivazione e per omessa comunicazione di avvio del procedimento.
Si è costituito in giudizio il Comune di Manfredonia, contestando le avverse deduzioni e chiedendo la reiezione del ricorso.
Alla camera di consiglio del 1 marzo 2012 il Presidente ha reso edotte le parti, a mezzo dei rispettivi difensori, dell’intendimento del collegio medesimo di definire il ricorso nel merito ex art. 60 c.p.a. con sentenza in forma semplificata; i difensori delle parti nulla hanno eccepito ed il ricorso è stato introitato per la decisione.
DIRITTO
Rileva preliminarmente il Collegio che il ricorso in esame non rientra nell’ambito della giurisdizione del Giudice Amministrativo adito, appartenendosi alla giurisdizione del Giudice Ordinario.
Occorre anzitutto premettere che la vicenda controversa in esame si inscrive in un contesto di inadempimento contrattuale, connesso all’affidamento in via esclusiva alla società ricorrente, rectius alla società dante causa della ricorrente, del servizio di pubblicità e del diritto alla installazione di impianti e cartelloni su tutto il territorio comunale, servizio in esclusiva realizzato sostanzialmente in forma di trattativa privata, con profili ab origine di dubbia legittimità e liceità .
Assume in proposito la difesa del Comune non ricorre nel caso di specie alcuna forma di autorizzazione preventiva e generale all’installazione delle strutture e degli impianti pubblicitari, atteso che l’accordo – convenzione siglato con la I&P S.R.L.disponeva che l’installazione dovesse essere preceduta da una loro preventiva individuazione su apposite planimetrie e che la localizzazione degli stessi fosse preventivamente concordata con gli uffici competenti; assume inoltre il Comune che parte ricorrente, in assenza di alcuna preventiva individuazione degli impianti e senza nessun previo accordo sulla localizzazione, avrebbe attuato una “installazione selvaggia” di impianti e cartelloni su tutto il territorio e che a nulla era valsa la formale diffida del 27.5.2010, nella quale si dichiarava altresì l’opposizione del Comune al subentro nel rapporto della società Comunicando leader s.r.l., cui era stato ceduto nel frattempo il ramo d’azienda.
Evidenzia inoltre il Comune di aver dichiarato la risoluzione del contratto giusta raccomandata del 26.7.2010, stante il contestato manifesto inadempimento e l’opposizione al subentro, e che la ricorrente, incurante della diffida e della risoluzione contrattuale, avrebbe invece proseguito nell’attività di installazione abusiva di impianti pubblicitari su tutto il territorio, nonostante le gravi e reiterate inadempienze in violazione degli artt. 3, 4 e 10 dell’accordo già contestate dal Comune e ribadite nella successiva raccomandata del 12.10.2010.
Ciò premesso in fatto, deve anzitutto evidenziarsi che l’intera vicenda relativa alla contestazione dell’inadempimento ed alla risoluzione del contratto costituisce questione rientrante nella giurisdizione del Giudice ordinario, integrando altresì un thema decidendi del tutto estraneo al presente giudizio, atteso che la vicenda contrattuale e l’inadempimento costituiscono un mero presupposto fattuale e remoto rispetto all’oggetto del giudizio sul ricorso in esame, che è costituito esclusivamente dalla impugnazione delle ordinanze con cui si dispone la rimozione di svariati impianti e strutture pubblicitarie, oltre alla domanda di risarcimento del danno, da intendersi circoscritto al danno da rimozione degli impianti e non già al danno connesso più in generale alle problematiche di risoluzione contrattuale e di adempimento/inadempimento.
Quanto all’oggetto del ricorso in esame, rileva il Collegio che, anche a prescindere dall’applicabilità o meno alla vicenda in esame dei provvedimenti tipici sanzionatori degli abusi edilizi limitatamente a talune strutture o impianti in ipotesi astrattamente idonei ad integrare opere suscettibili di autorizzazione edilizia (con riferimento alle pensiline per la sosta dei bus e similari, in ragione delle loro dimensioni e del relativo impatto urbanistico), la qualificazione del potere concretamente esercitato dall’Amministrazione compete in via esclusiva al Giudice Amministrativo e deve essere effettuata sulla base della valutazione del potere concretamente esercitato, indipendentemente dal nomen iuris attribuito al provvedimento e a prescindere dai richiami normativi contenuti nel provvedimento medesimo.
Alla luce di quanto sopra, è innegabile che le impugnate ordinanze di rimozione degli impianti pubblicitari e delle strutture costituiscano essenzialmente esercizio di del potere di gestione e dell’uso di beni demaniali connessi all’installazione degli impianti su area pubblica, alla stregua della normativa di cui al D.Lgs. 15.11.1993 n. 507 ed al Codice della Strada.
L’eventuale rilevanza urbanistico-edilizia di taluni impianti o strutture di maggiori dimensioni non sostituisce, ma semmai integra additivamente, la disciplina sopra richiamata, idonea comunque di per se a supportare l’esercizio del potere di rimozione degli impianti medesimi, indipendentemente dalle loro dimensioni.
Conseguentemente, così correttamente qualificati gli impugnati provvedimenti, tenuto conto della loro intrinseca natura e del potere concretamente esercitato, la controversia in esame rientra nell’ambito della giurisdizione del Giudice Ordinario.
Ed invero con gli impugnati provvedimenti il Comune ha ordinato la rimozione d’ufficio dei cartelli, degli impianti e delle strutture di che trattasi, vista l’inutilità delle precedenti diffide in tal senso rivolte alla società , con conseguente automatica applicabilità del disposto di cui all’art. 23, comma 13 bis, del Codice della Strada, applicabilità non condizionata dal richiamo o meno della norma nel preambolo del provvedimento impugnato, non essendo concepibile che l’applicazione di una norma di legge tassativa e inderogabile possa essere ritenuta inapplicabile solo perchè non oggetto di espresso richiamo nel provvedimento amministrativo.
Ai fini della individuazione della giurisdizione occorre infatti considerare l’oggetto del giudizio così come risultante dalla combinata lettura del petitum sostanziale e della causa petendi, che nel caso in esame è rappresentato dalla impugnazione di ordinanze di rimozione d’ufficio di impianti e strutture pubblicitarie ex D.Lgs. 507/93 e 23, comma 13 bis, del Codice della Strada, con conseguente ricaduta della controversia nella giurisdizione del G.O.
Ciò in conformità di orientamento, ormai da ritenersi consolidato, espresso dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, in relazione alla circostanza che la determinazione dirigenziale di rimozione di un impianto pubblicitario emessa dal Comune ai sensi dell’art. 23 comma 13 quater del Codice della Strada, prevedendo detta norma (al comma 11) anche l’applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria, integra un nesso di complementarietà , costituendo la rimozione un accessorio della sanzione amministrativa pecuniaria, con conseguente impugnabilità innanzi al Giudice ordinario a norma del combinato disposto di cui agli artt. 22 e 23 della Legge 689/81 (Cass. Civile SS.UU. 23.6.2010 n. 15170; Cass. Civile SS.UU. 19.08.2009 n. 18357; Cass. Civile SS.UU. 14.01.2009 n. 563; Cass. Civile SS.UU. 16.4.2009 n. 8984; Cass. Civile SS.UU. 18.11.2008 n. 27334; Cass. Civile SS.UU. 6.6.2007, n. 13230; Cass. Civile SS.UU. 17.7.2006, n. 16129).
Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con sentenza 6.06.2007 n. 13230, hanno peraltro evidenziato l’inapplicabilità alla fattispecie in esame del disposto di cui all’art. 34 del D.Lgs. 80/98, “non vertendosi in tema di uso del territorio, bensì di godimento abusivo di beni demaniali, con riferimento al quale il legislatore detta una disciplina specifica”.
La Corte di Cassazione ha affermato: “in caso di violazione del divieto, previsto dall’art. 23 Codice della Strada, di collocare cartelli ed altri mezzi pubblicitari lungo le strade in assenza di autorizzazione, l’opposizione avverso il provvedimento di irrogazione sia della sanzione pecuniaria che di quella, accessoria, della rimozione della pubblicità abusiva, appartiene alla giurisdizione del G.O. poichè in entrambi i casi la p.A. non esercita alcun potere autoritativo, ma si limita all’applicazione, scevra da discrezionalità , delle disposizioni di legge” (SS. UU. 15170/10).
In tal senso è la giurisprudenza amministrativa prevalente (T.A.R. Lazio-Roma, Sez. II Ter, 9.4.2008, n. 3037; T.A.R. Lazio-Roma, Sez. II Ter, 2008), anche di questo tribunale (T.A.R. Bari, Sez. II, n. 3540/2010; T.A.R. Bari, Sez. II, 214/2012).
Quanto sopra evidenziato risulta assorbente rispetto a ogni altra considerazione.
La controversia pertanto non rientra tra le materie riservate alla giurisdizione del G. A., che risultano tassativamente indicate.
In tal senso deve dunque provvedersi.
Ricorrono giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
Resta ferma la conservazione degli effetti processuali e sostanziali eventualmente maturati nell’intero giudizio innanzi a questo Giudice Amministrativo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dichiara il difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo adito e statuisce appartenersi la giurisdizione al Giudice Ordinario, previa riassunzione del giudizio nei termini di rito processual-civilistici.
Spese compensate tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 1 marzo 2012 con l’intervento dei magistrati:

Sabato Guadagno, Presidente
Antonio Pasca, Consigliere, Estensore
Desirèe Zonno, Primo Referendario