Il
primo decreto correttivo del codice del processo amministrativo
Il riassetto della disciplina del processo amministrativo ha trovato finalmente una prima attuazione con la l. 18-6-2009; l’art. 44 in particolare ha conferito al Governo apposita delega, da attuarsi mediante decreti legislativi, per il riassetto della disciplina del  processo davanti ai Tribunali Amministrativi Regionali ed al Consiglio di Stato.
Tale necessità  è scaturita dalla constatazione della frammentarietà  della disciplina applicabile ed ha portato così, con il d.lgs. 104/2010, alla formazione di un corpus normativo unitario e  di un vero e proprio codice processuale amministrativo che ha codificato buona parte degli interventi giurisprudenziali susseguitisi in materia nel corso degli anni.
Il nuovo Codice del Processo Amministrativo ha registrato una prima correzione con il decreto legislativo 15 novembre 2011, n. 195 (G.U. del 23.11.2011)  che ha recepito, in parte, le istanze degli operatori del settore.
Recita, per l’appunto, il comunicato stampa di Palazzo Chigi, che il Consiglio dei Ministri ha approvato “un decreto legislativo che integra il Codice del processo amministrativo, in attuazione della delega conferita a tal fine al Governo. Il testo è stato redatto dall’apposita Commissione istituita nell’ambito del Consiglio di Stato e tiene conto delle prime fasi di applicazione e delle richieste provenienti dagli operatori”.
A tale modifica dovrebbe seguire una successiva integrazione (attesa per il 16 settembre 2012) che probabilmente affronterà  anche tematiche – ad oggi non riesaminate – di rilievo quali il regime della rilevabilità  d’ufficio dell’incompetenza territoriale del giudice amministrativo ed il contenzioso elettorale, con attuazione della sent. 7 luglio 2010 n. 236 Corte Cost. (sull’autonoma impugnabilità  degli atti endoprocedimentali concernenti le operazioni elettorali anteriormente alla proclamazione degli eletti).
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Di seguito si riporta una schematica sintesi delle innovazioni più significative entrate in vigore dall’8 dicembre 2011:
– art. 26 c.p.a
Spese di giudizio (modifica: sostituzione del secondo comma):
“2. Il giudice condanna d’ufficio la parte soccombente al pagamento di una sanzione pecuniaria, in misura non inferiore al doppio e non superiore al quintuplo del contributo unificato dovuto per il ricorso introduttivo del giudizio, quando la parte soccombente ha agito o resistito temerariamente in giudizio. Al gettito delle sanzioni previste dal presente comma si applica l’articolo 15 delle norme di attuazione.”
Secondo la nuova formulazione della norma, il giudice “condanna d’ufficio” (in luogo di “può condannare, anche d’ufficio”) la parte soccombente.  Tuttavia, perchè operi la suddetta condanna, non è più sufficiente una decisione fondata su “ragioni manifeste od orientamenti giurisprudenziali consolidati”, ma occorre che la parte soccombente abbia “agito o resistito temerariamente in giudizio”. Infine la sanzione pecuniaria non è più determinata in via equitativa, ma in misura non inferiore al doppio e non superiore al quintuplo del contributo unificato dovuto per il ricorso introduttivo del giudizio e non è versata a favore di controparte, ma al bilancio dello Stato, per essere finalizzata al funzionamento della Giustizia Amministrativa.
L’articolo in esame riprende la disciplina introdotta con il decreto legge n. 70/2011 (cfr. l’art. 246 bis del codice dei contratti pubblici, oggi abrogato dal decreto correttivo) per i giudizi in materia di appalti pubblici ed in definitiva sembra concorrere ad aumentare i costi dell’azione giurisdizionale.
– art. 31 c.p.a.
Azione avverso il silenzio e declaratoria di nullità  (inserimento nel primo comma):
dopo le parole “procedimento amministrativo” sono inserite le seguenti: “e negli altri casi previsti dalla legge”
Con tale modificazione (riferita dalla Quinta Commissione della Camera) si consente la possibilità  di agire nei confronti del silenzio della p.A. serbato dopo la presentazione della SCIA, quando detta presentazione abiliti l’interessato allo svolgimento dell’attività  e prima della scadenza del termine finale per l’esercizio del potere repressivo o modificativo.
– art. 44 c.p.a.
Vizi del ricorso e della notificazione (aggiunta dopo il quarto comma):
“4-bis. Fermo quanto previsto dall’articolo 39, comma 2, la nullità  degli atti è rilevabile d’ufficio.”
L’aggiunta in esame chiarisce che la nullità  degli atti processuale può essere rilevata, non solo su eccezione di parte, ma anche d’ufficio dal giudice, dato “¦il riflesso dell’interesse pubblico che connota il potere delle Amministrazioni”.
–  art. 54 c.p.a.
Termini per il deposito di documenti e memorie (sostituzione del primo comma):
“1. La presentazione tardiva di memorie o documenti può essere eccezionalmente autorizzata, su richiesta di parte, dal collegio, assicurando comunque il pieno rispetto del diritto delle controparti al contraddittorio su tali atti, qualora la produzione nel termine di legge sia risultata estremamente difficile.”
La norma in parola, così come modificata, disciplina il potere di autorizzare il deposito tardivo dopo la scadenza del termine di legge.
– art. 57 c.p.a.
Spese del procedimento cautelare (sostituzione e aggiunta nel primo comma):
delle parole: “la sentenza”, sono sostituite dalle seguenti: “il provvedimento” e dopo le parole: “nella sentenza” sono aggiunte le seguenti: “di merito”.
La nuova formulazione dell’art. 57 c.p.a. chiarisce che la pronuncia sulle spese, resa in sede cautelare, conserva efficacia anche dopo il provvedimento che definisce il giudizio, sia esso una sentenza o un decreto, o più in generale una pronunzia di rito. Di conseguenza l’unico rimedio per cassare o modificare la condanna alle spese del cautelare, consiste in una sentenza di merito che affronta apertis verbis la questione.
– art. 73 c.p.a.
Udienza di discussione (inserimento nel primo comma):
dopo la parola: “repliche” sono inserite le seguenti: “, ai nuovi documenti e alle nuove memorie depositate in vista dell’udienza,”
Con tale modifica si precisa che le repliche, in un’ottica di semplificazione processuale nel rispetto del principio del contraddittorio, sono possibili laddove siano stati depositati dalla controparte memorie o documenti in vista dell’udienza di merito e che, al contempo, costituiscono il limite contenutistico delle stesse repliche. Ciò anche al fine di evitare che le repliche diventino l’ultima difesa, snaturando in tal modo il sistema introdotto dal Codice.
-art. 108 c.p.a.
Casi di opposizione di terzo (soppressione nel primo comma):
delle parole:”, titolare di una posizione autonoma e incompatibile,”
Viene riprodotta l’espressione contenuta nel codice di procedura civile (cfr. art. 404 c.p.c.) che elimina i dubbi sulla possibilità  di consentire l’accesso al rimedio in questione da parte dei                  controinteressati pretermessi.
-art. 112 c.p.a.
Disposizioni generali sul giudizio di ottemperanza (sostituzione del terzo comma e soppressione del quarto comma):
“3. Può essere proposta, anche in unico grado dinanzi al giudice dell’ottemperanza, azione di condanna al pagamento di somme a titolo di rivalutazione e interessi maturati dopo il passaggio in giudicato della sentenza, nonchè azione di risarcimento dei danni connessi all’impossibilità  o comunque alla mancata esecuzione in forma specifica, totale o parziale, del giudicato o alla sua violazione o elusione.”
La sostituzione operata specifica che l’azione di condanna al pagamento di somme a titolo di rivalutazione e interessi maturati dopo il passaggio in giudicato della sentenza, nonchè l’azione di risarcimento dei danni connessi all’impossibilità  o alla mancata esecuzione in forma specifica del giudicato, può essere proposta anche innanzi al Consiglio di Stato, quando il giudizio di ottemperanza si svolga in unico grado.
La soppressione invece del comma quarto, comporta l’impossibilità  di introdurre nel giudizio di ottemperanza la connessa domanda risarcitoria ex art. 30 co. 5. In pratica chi intenda proporre azione per danni non legata ai danni successivi al giudicato, deve rivolgersi al Tar competente in primo grado, con un’azione ordinaria. Si segnale che sul punto era intervenuto il Consiglio di Stato che aveva chiarito che: “il codice ha recepito l’indirizzo minoritario che ammetteva la proposizione, in sede di ottemperanza, della domanda risarcitoria dei danni discendenti dall’originario illegittimo esercizio della funzione pubblica, tuttavia l’ha ammesso a condizione che venisse introdotta davanti al T.a.r. per evitare la violazione del principio del doppio grado di giudizio” (Consiglio Stato, Sez. V, n. 2031 del 1 aprile 2011).
-art. 114 c.p.a.
Procedimento -giudizio di ottemperanza- (sostituzione del secondo e del sesto comma)
“2. Unitamente al ricorso è depositato in copia autentica il provvedimento di cui si chiede l’ottemperanza, con l’eventuale prova del suo passaggio in giudicato”;
“6. Il giudice conosce di tutte le questioni relative all’ottemperanza, nonchè, tra le parti nei cui confronti si è formato il giudicato, di quelle inerenti agli atti del commissario ad acta. Avverso gli atti del commissario ad acta le stesse parti possono proporre, dinanzi al giudice dell’ottemperanza, reclamo, che è depositato, previa notifica ai controinteressati, nel termine di sessanta giorni. Gli atti emanati dal giudice dell’ottemperanza o dal suo ausiliario sono impugnabili dai terzi estranei al giudicato ai sensi dell’articolo 29, con il rito ordinario.”
Con la sostituzione del sesto comma, in particolare, viene puntualizzato che il reclamo va proposto al giudice dell’ottemperanza entro 60gg previa notifica ai controinteressati, senza coinvolgimento dei terzi. Si tratta evidentemente di una innovazione tesa a rendere il reclamo una fase interna allo stesso giudizio di ottemperanza e ad assoggettarlo a tempi precisi.
-art. 116 c.p.a.
Rito in materia di accesso ai documenti amministrativi (sostituzione del primo comma e aggiunta):
le parole: “agli eventuali controinteressati.” sono sostituite dalle seguenti: “ad almeno un controinteressato.”; è aggiunto il seguente periodo: “Il termine per la proposizione di ricorsi incidentali o motivi aggiunti è di trenta giorni.”
La modifica su riprodotta prevede che in caso di pluralità  di controinteressati, per l’instaurazione del giudizio, è sufficiente la notificazione del ricorso ad uno solo di essi, salva successiva integrazione. Il termine previsto per la proposizione del ricorso incidentale e dei motivi aggiunti è di 30 gg., pari quindi, a quello  di proposizione del ricorso.
-art. 117 c.p.a.
Ricorsi avverso il silenzio (aggiunta al sesto comma):
“6-bis. Le disposizioni di cui ai commi 2, 3, 4 e 6, si applicano anche ai giudizi di impugnazione.”
Si specifica, con l’introduzione del comma 6 bis, che per il giudizio sul silenzio si applica il rito speciale sia in primo grado che in appello (al pari dei riti in materia di accesso e di contratti della p.A.).
-art. 120 c.p.a.
Disposizioni specifiche ai giudizi di cui all’art. 119, comma 1, lettera a (modifiche al comma quinto):
1) dopo le parole “Il ricorso” sono inserite le seguenti “, principale o incidentale”; 2) dopo la parola “decorrente” sono inserite le seguenti: “, per il ricorso principale e per i motivi aggiunti,”; 3) è aggiunto, in fine, il seguente periodo “Per il ricorso incidentale la decorrenza del termine è disciplinata dall’articolo 42.”
Il nuovo comma 5 dell’art. 120, inerentemente alle procedure di affidamento di appalti pubblici, emenda una svista del legislatore delegato, assoggettando al termine di 30 giorni, decorrente dalla ricevuta notificazione del ricorso principale, il ricorso incidentale al ricorso introduttivo ed ai motivi aggiunti.
-art. 133, 134, 135 c.p.a.
Materie di giurisdizione esclusiva, materie di giurisdizione estesa al merito, competenza funzionale del Tar Lazio (modificazioni varie):
-articolo 133, comma 1: sono apportate le seguenti modificazioni: 1) alla lettera a), il n. 3) è sostituito dal seguente: “3) silenzio di cui all’articolo 31, commi 1, 2 e 3, e provvedimenti espressi adottati in sede di verifica di segnalazione certificata, denuncia e dichiarazione di inizio attivita’, di cui all’articolo 19, comma 6-ter, della legge 7 agosto 1990, n. 241”; 2) dopo la lettera a), è inserita la seguente: “a-bis) le controversie relative all’applicazione dell’articolo 20 della legge 7 agosto 1990, n. 241”; 3) alla lettera l), dopo le parole: “Banca d’Italia,” sono inserite le seguenti: “dagli Organismi di cui agli articoli 112-bis, 113 e 128-duodecies del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385,”; 4) alla lettera m) sono aggiunte le seguenti parole:
“, nonche’ i giudizi riguardanti l’assegnazione di diritti d’uso delle frequenze, la gara e le altre procedure di cui ai commi da 8 a 13 dell’articolo 1 della legge 13 dicembre 2010, n. 220, incluse le procedure di cui all’articolo 4 del decreto-legge 31 marzo 2011, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 maggio 2011, n. 75”; 5) dopo la lettera z-bis) sono aggiunte le lettere: “z-ter) le controversie aventi ad oggetto i provvedimenti dell’Agenzia nazionale per la regolazione e la vigilanza in materia di acqua istituita dall’articolo 10, comma 11, del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106;” “z-quater) le controversie aventi ad oggetto i provvedimenti adottati ai sensi dell’articolo 3, comma 2, del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149”;
-articolo 134, comma 1, lettera c): sono aggiunte, in fine, le seguenti parole: “e quelle previste dall’articolo 123; “;
-articolo 135, comma 1, sono apportate le seguenti modificazioni: 1) alla lettera a), sono aggiunte, in fine, le seguenti parole: “, nonchè quelle relative ai provvedimenti riguardanti i magistrati amministrativi adottati dal Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa”; 2) alla lettera d) sono aggiunte, in fine, le seguenti parole: “, nonchè i giudizi riguardanti l’assegnazione di diritti d’uso delle frequenze, la gara e le altre procedure di cui ai commi da 8 al 13 dell’articolo 1, della legge 13 dicembre 2010, n. 220, incluse le procedure di cui all’articolo 4 del decreto-legge 31 marzo 2011, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 maggio 2011, n. 75”; 3) la lettera e) è sostituita dalla seguente: “e) le controversie aventi ad oggetto le ordinanze e i provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell’articolo 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225; “; 4) la lettera p) è sostituita dalla seguente: “le controversie attribuite alla giurisdizione del giudice amministrativo derivanti dall’applicazione del Titolo II del Libro III del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, relative all’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità  organizzata”; 5) alla lettera q) il segno: ” . ” e’ sostituito dal seguente: “; “; 6) dopo la lettera q) sono aggiunte, in fine, le seguenti: “q-bis) le controversie di cui all’articolo 133, comma 1, lettera z-bis); “; “q-ter) le controversie di cui all’articolo 133, comma 1, lettera z-ter);”
Con le modifiche apportate alle norme rubricate  la giurisdizione esclusiva viene estesa ai giudizi relativi all’assegnazione di diritti d’uso delle frequenze, nonchè alla gara ed alle altre procedure di cui alla legge 13 dicembre 2010 n. 20 ed alle procedure di cui al decreto legge 31 marzo 2011 n. 34.
La giurisdizione di merito è invece estesa alla irrogazione delle sanzioni di cui all’art. 123, quando il contratto sia considerato efficace, nonostante le violazioni commesse dalla stazione appaltante.
Sono altresì estese le materie di competenza esclusiva del Tar Lazio, che adesso ha piena giurisdizione per i provvedimenti del Consiglio di Presidenza, per gli atti di assegnazione dei diritti d’uso delle frequenze, per i provvedimenti adottati dai commissari in situazione di emergenza, nonchè per gli atti dell’Agenzia nazionale di regolamentazione del settore postale.
-art. 136 c.p.c.
Disposizioni sulle comunicazioni e sui depositi informatici (sostituzione del 1° periodo, comma primo)
“1. I difensori indicano nel ricorso o nel primo atto difensivo un indirizzo di posta elettronica certificata e un recapito di fax, che possono essere anche diversi dagli indirizzi del domiciliatario, dove intendono ricevere le comunicazioni relative al processo.”
Con la modifica succitata, viene chiarito il rapporto tra domicilio eletto ex art. 25 e l’indirizzo Pec e Fax.
-Sulle norme d’attuazione:
La modifica più rilevante, circa le norme d’attuazione, riguarda la previsione di un meccanismo di annotazione nel registro generale dei ricorsi della notizia dell’impugnazione delle sentenze e dei relativi esiti.
In conclusione.
Le modifiche apportate dal primo decreto correttivo, pur non introducendo novità  strutturali, concorrono indubbiamente a rendere maggiormente efficiente  il processo amministrativo, cercando per quanto possibile di realizzare un quadro organico di regole uniformi e rimediare a sviste di compilazione.
Tuttavia, come traspare dai primi commenti interpretativi, sembra permanere un’impostazione di fondo che salvaguardia, forse eccessivamente, l’operato della pubblica amministrazione.
Rimaniamo allora in attesa dei prossimi interventi del legislatore atti, ci si augura, a limare il superfluo laddove serva e ad edificare laddove necessiti.

Filippo Giorgio