Giurisdizione –  Revoca incarico dirigenziale – Conferimento nuovo incarico – Atti di macro-organizzzione –  Giurisdizione del G.O. – Fattispecie

Per il  ricorso tendente all’annullamento  della revoca  comunale  di un incarico dirigenziale e del successivo nuovo incarico conferito allo stesso dirigente, nonostante che coinvolga anche gli atti afferenti l’organizzazione generale degli uffici (che nell’ottica del ricorrente sarebbero finalizzati ad attuare un ridimensionamento delle sue nuove funzioni dirigenziali), sussiste  la giurisdizione del giudice ordinario: infatti in tal caso gli atti di macro-organizzazione non spiegano effetti lesivi  diretti   nei confronti del dirigente, mentre per gli atti che riguardano in via diretta  il rapporto di lavoro  è ipotizzabile la lesione di diritti soggettivi tutelabili dinanzi al giudice ordinario (cui potrà  essere richiesta anche la disapplicazione dell’atto di macro-organizzazione).

Pubblicato il 22/05/2018
N. 00724/2018 REG.PROV.COLL.
N. 00242/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 242 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto da 
Vincenzo Turturro, rappresentato e difeso dall’avvocato Giacomo Valla, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, via Q. Sella n. 36; 

contro
Comune di Giovinazzo, in persona del Sindaco legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Saverio Profeta, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, via Cognetti n. 25; 

nei confronti
Cesare Trematore; 

per l’annullamento
(con il ricorso principale)
– della delibera di G.M. n. 199 del 13.11.2014, di “approvazione della nuova dotazione organica;
– di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, compresi – ove mai occorra – i decreti sindacali n. 24 del 28.11.2014 di revoca dell’incarico dirigenziale all’arch. Turturro di direzione del 30 settore “Gestione del Territorio”, n. 25 del 28.11.2014, di conferimento al ricorrente della direzione del 1° Settore “Patrimonio e Servizi Istituzionali”, nonchè la determina dirigenziale n. 817 del 4.12.2014 di assunzione a tempo determinato di altro dirigente per il Settore “Gestione del Territorio”;
(con il primo ricorso per motivi aggiunti)
della delibera giuntale n. 94/2015;
(con il secondo ricorso per motivi aggiunti)
della d.d. n. 13/2016;
(con il terzo ricorso per motivi aggiunti)
del decreto sindacale n. 22/2017 e degli atti presupposti, compresa la d.G.M. n. 88/17 ed il decreto sindacale n. 3/17; 
 

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Giovinazzo;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 marzo 2018 la dott.ssa Viviana Lenzi e uditi per le parti i difensori come da verbale di udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 

FATTO e DIRITTO
1 – Con ricorso notificato il 23-26/1/15 e depositato il 20/2/15, l’arch. Turturro Vincenzo espone di essere dirigente di ruolo a tempo pieno e indeterminato presso il Comune di Giovinazzo, responsabile del Settore Gestione del Territorio dal luglio 2013 e si duole, complessivamente, della riorganizzazione in atto presso il predetto Comune, strumentale – a suo dire – ad allontanarlo dal settore di competenza, siccome inviso ai vertici dell’Amministrazione. 
1.1 – In particolare, con il primo motivo, deduce l’illegittimità  per eccesso di potere della delibera di G.M. n. 199/2014 con la quale è stata riorganizzata la struttura del Comune, con la creazione di un nuovo settore tecnico (1° settore “Patrimonio e Servizi Istituzionali”). Creato il nuovo settore, sono seguiti:
– il decreto sindacale n. 24/2014, recante revoca dell’incarico dirigenziale relativo al 3° settore “Gestione del Territorio” da lui diretto fin dal luglio 2013, in cui sono confluiti (per effetto della gravata delibera) uffici quali pianificazione urbanistica, lavori pubblici, ambiente;
– il decreto sindacale n. 25/2014, recante il conferimento dell’incarico di dirigenza del nuovo 1° settore.
Il Turturro deduce l’erroneità  dei presupposti indicati a fondamento della modifica organizzativa, con particolare riguardo a quanto riportato nella delibera in merito al rallentamento dell’attività  istruttoria concernente l’adozione del d.P.P. e causato dall’esistenza di un procedimento penale a suo carico. 
Tale riassetto, inoltre, avrebbe lo scopo di lasciarlo alla guida di un settore marginale, peraltro comprendente servizi – quali quello demografico – non affidabili ad un dirigente di area tecnica. 
Il ricorrente lamenta altresì la violazione dell’art. 6 co. 1 d. l.vo 165/01 in cui sarebbe incorsa l’Amministrazione per avere adottato l’atto giuntale “in funzione della revoca dell’incarico dirigenziale del ricorrente” (così in ricorso), invece che nel perseguimento delle finalità  indicate nell’art. 6 cit. (quali, efficienza dell’amministrazione, razionalizzazione delle risorse, ecc.). 
1.2 – A mezzo del secondo motivo (eccesso di potere per sviamento ed erroneità  dei presupposti), il ricorrente contesta in punto di fatto quanto posto a fondamento della “ristrutturazione”, non senza ribadire la doverosità  della propria astensione in relazione all’istruttoria del d.p.p., onde scongiurare il rischio che il suo operato fosse oggetto di sospetti circa possibili interessi personali e tenuto conto della costituzione di parte civile del Comune nel procedimento penale in corso.
1.3 – Con il terzo motivo il ricorrente deduce eccesso di potere per sviamento e violazione degli artt. 19 e 21 T.U.P.I. e art. 7 l. 241/90: l’Amministrazione avrebbe dovuto far precedere la revoca dell’incarico dalla contestazione degli addebiti (irritualmente posti, invece, direttamente a fondamento della delibera impugnata) e, comunque, consentire la partecipazione del ricorrente al procedimento finalizzato alla modifica della struttura organizzativa dell’ente. 
1.4 – Con il quarto motivo deduce violazione dell’art. 3 l. n. 537/93 ed eccesso di potere per difetto dei presupposti e contraddittorietà , non avendo l’ente preventivamente proceduto alla rilevazione dei carichi di lavoro. 
1.5 – Con il quinto motivo deduce eccesso di potere per omessa istruttoria, rilevando che l’Amministrazione ha omesso di valutare le prestazioni del dirigente prima di procedere alla revoca dell’incarico.
1.6 – Con il sesto motivo lamenta l’omessa consultazione delle RR.SS., prevista dall’art. 27 del R.C. sull’ordinamento generale dei servizi e degli uffici.
1.7 – Con il settimo ed ultimo motivo censura in termini di irrazionalità  la scelta di accorpare nel primo settore funzioni in parte tecniche, in parte amministrative. 
Nessuna doglianza specifica risulta, invece, articolata con riguardo alla d.d. n. 817/2014 con la quale è stato conferito l’incarico di dirigente del settore “Gestione del Territorio” ad altro dirigente assunto a tempo determinato.
2 – Resiste al ricorso il Comune di Giovinazzo, difendendo nel merito le scelte amministrative operate con gli atti gravati, non senza preliminarmente eccepire il difetto di giurisdizione dell’adito G.A., vertendosi in tema di conferimento e revoca di incarichi dirigenziali. 
3 – Con successivo ricorso per motivi aggiunti, il Turturro impugna la delibera giuntale n. 94/2015 che, in dichiarata attuazione della l.r. 20/09, ha trasferito l’ufficio VIA/VAS dal settore 1° al settore 3°. Oltre che illegittima per invalidità  derivata, la delibera sarebbe viziata da eccesso di potere, siccome fondata su presupposti erronei (implicanti un inadempimento del ricorrente) e, comunque, non preceduta dalla necessaria comunicazione di avvio del procedimento, contenendo specifici addebiti al dirigente. 
4 – Con il secondo ricorso per motivi aggiunti, il Turturro impugna la d.d. n. 13/2016 con la quale si designano i componenti della commissione giudicatrice per l’individuazione dei componenti della commissione locale per il paesaggio, nominando, in sostituzione del Segretario Generale, in qualità  di esperto, l’architetto Guastamacchia (dipendente regionale), in tal modo pretermettendo il ricorrente. L’Amministrazione sarebbe incorsa in eccesso di potere per sviamento e violazione dell’art. 7 co. 6 d. lvo n. 165/01, non avendo previamente verificato la presenza al suo interno di professionalità  cui conferire il predetto incarico. 
5 – Con il terzo ricorso per motivi aggiunti, il Turturro impugna – principaliter – il decreto sindacale n. 22/2017 con il quale (all’atto del suo rientro in servizio dopo un periodo di distacco presso il Comune di Trani), sempre sul presupposto della riorganizzazione operata con la d. G.C. n. 119 cit., è stato ulteriormente ridotto il numero dei servizi rientranti nel 1° settore, confermando gli incarichi dirigenziali ad interim relativi a servizi originariamente facenti parte del 1° settore ai dirigenti che – in assenza del Turturro – ne avevano avuta assegnata la responsabilità . Oltre che illegittimo per invalidità  derivata, il decreto sarebbe affetto da incompetenza (spettando alla G.M. i provvedimenti in materia di dotazione organica ed organizzazione dell’ente) e da sviamento di potere: il provvedimento completa la “progressiva marginalizzazione” del ricorrente, privandolo della responsabilità  in toto di servizi che egli ben avrebbe potuto ritornare a dirigere (ferma restando la competenza dei dirigenti ad interim solo per i procedimenti già  pendenti). 
6 – Depositate memorie difensive da entrambe le parti, alla pubblica udienza del 28/3/18, la causa è stata trattenuta in decisione.
7 – Va preliminarmente delibata la questione di giurisdizione.
7.1 – Com’è noto, l’articolo 63 del decreto legislativo numero 165 del 2001 attribuisce alla giurisdizione ordinaria tutte le controversie attinenti al rapporto di lavoro dei dipendenti “contrattualizzati” delle pubbliche amministrazioni, incluse quelle relative al conferimento e alla revoca degli incarichi dirigenziali. La giurisdizione amministrativa, invece, comprende esclusivamente le procedure concorsuali.
La giurisprudenza ha più volte chiarito i confini del riparto delle giurisdizioni. 
” ¦ accentrando presso il giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro tutte le controversie relative al rapporto di pubblico impiego, l’art. 63 comma 1, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 ha operato una devoluzione per materia, istituendo una giurisdizione esclusiva del giudice ordinario per il pubblico impiego analoga a quella che prima spettava al giudice amministrativo, sottratta al criterio tradizionale di riparto tra le due giurisdizioni. Quindi, vanno ricomprese nella giurisdizione del giudice ordinario tutte le controversie inerenti ad ogni fase del rapporto di lavoro, dalla sua instaurazione fino all’estinzione, compresa ogni fase intermedia, relativa a qualsiasi vicenda modificativa, anche se finalizzata alla progressione in carriera e realizzata attraverso una selezione di tipo concorsuale, mentre la riserva in via residuale alla giurisdizione amministrativa concerne esclusivamente le procedure concorsuali strumentali alla costituzione del rapporto con la Pubblica amministrazione”, (TAR Lazio, sez. 2bis, sent. 8/5/17 n. 5533). 
Per il Consiglio di Stato (sez. V, 23 giugno 2016 n. 2815) sono devolute al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle Pubbliche amministrazioni, incluse le controversie concernenti l’assunzione al lavoro e il conferimento o la revoca di incarichi dirigenziali, ancorchè vengano in questione atti amministrativi presupposti, mentre continuano a rientrare nella giurisdizione del giudice amministrativo soltanto le controversie in materia di procedure concorsuali per l’assunzione dei dipendenti delle Pubbliche amministrazioni¦. Peraltro, nelle controversie di lavoro sono attratte alla competenza del Giudice Ordinario tutte le domande che, pur avendo formalmente ad oggetto l’impugnazione di atti amministrativi, nella sostanza sono dirette a conseguire utilità  inerenti il rapporto di lavoro”. 
7.2 – Orbene, per decidere in proposito (essendo, peraltro, la questione controversa tra le parti), si deve qualificare la pretesa dedotta in giudizio tenendo conto del petitum in relazione alla causa petendi.
In generale la giurisdizione si determina, infatti, sulla base della domanda; ai fini che interessano vanno considerati non la prospettazione delle parti, ma il petitum sostanziale, identificato non solo e non tanto in base alla concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in base alla causa petendi, ossia alla intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio, individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale essi costituiscono manifestazione: così per tutte Cass. civ. SS. UU. 15 settembre 2017 n.21522. 
7.2.1 – Tanto premesso in punto di diritto, il Collegio osserva che oggetto del ricorso principale, nonchè di tutti i successivi ricorsi per motivi aggiunti sono provvedimenti di revoca di precedente incarico dirigenziale e conferimento di incarico dirigenziale relativamente ad un diverso settore, nonchè modifica parziale dell’oggetto dell’incarico stesso: dunque, atti inerenti in modo specifico alla posizione dirigenziale del Turturro ed agli uffici affidati alla responsabilità  dello stesso. 
àˆ innegabile che siano impugnati anche atti afferenti all’organizzazione generale degli uffici (con particolare riferimento a quelli con i quali si definisce progressivamente il nuovo assetto della struttura dell’ente, i settori che lo compongono e i servizi all’interno dei settori): tale impugnazione, tuttavia, non assume un’autonoma rilevanza, risultando proposta solo in ragione delle ricadute indirette sugli incarichi dirigenziali del Turturro. Lo stesso dicasi per il secondo ricorso per motivi aggiunti che, nella prospettazione attorea, si colloca in quest’ottica di ridimensionamento delle funzioni dirigenziali. 
Giova ribadire che ripetutamente parte ricorrente afferma che i gravati provvedimenti sarebbero stati assunti tutti con l’intento di “estrometterlo” progressivamente dalla guida del settore “Gestione del Territorio”, in quanto soggetto “non gradito” all’attuale amministrazione cittadina. 
7.2.2 – Su fattispecie non dissimile si è recentemente pronunciato il TAR Puglia – Lecce osservando ” .. che gli atti gravati, tuttavia, non assumono rilievo – quanto alla causa in esame – in relazione alla loro portata sull’assetto organizzativo comunale – rispetto al quale, ove in sè considerato, la dipendente non dimostra di avere un interesse diretto, giuridicamente rilevante e meritevole di tutela in quanto ricollegabile ad una sua situazione soggettiva differenziata -, ma, invece, con riguardo ai loro possibili effetti ˜derivati’ – di asserito demansionamento, e dunque effetti direttamente incidenti su posizioni di diritto soggettivo e non di interesse legittimo – prodotti sullo status giuridico e/o economico della dr.ssa Castrignanò quale dipendente dell’Amministrazione intimata, e, dunque, nella misura in cui le loro previsioni si siano in questa -limitata- prospettiva inverate nei decreti sindacali con cui l’A.C. conferiva/revocava a lei e ai suoi colleghi i rispettivi incarichi di direzione e gestione delle singole aree funzionali” […omissis ..] Ritenuto che, pertanto, deve sul punto richiamarsi il condivisibile orientamento interpretativo secondo il quale, nelle ipotesi in cui <<l’atto di macro-organizzazione non spieghi direttamente i propri effetti lesivi nella sfera giuridica del dipendente, ma questi vadano ricondotti esclusivamente a provvedimenti ulteriori di micro-organizzazione, la controversia, concernente il rapporto di lavoro e la lesione di posizioni di diritto soggettivo, è devoluta alla cognizione del giudice ordinario, cui potrà  essere richiesta la disapplicazione dell’atto di macro-organizzazione presupposto (Cass. SS.UU. ord. 8.11.2005, n. 21592; Cons. St., V, 15.2.2010, n. 816)>> (Consiglio di Stato, IV, 21 ottobre 2013, n. 5104): e d’altronde anche le Sezioni Unite, con una recentissima pronuncia, ribadivano <<che in tutti i casi nei quali vengano in considerazione atti amministrativi presupposti, ove si verta in tema di conferimento e revoca di incarichi dirigenziali nelle pubbliche amministrazioni, è consentita esclusivamente l’instaurazione del giudizio davanti al giudice ordinario, nel quale la tutela è pienamente assicurata dall’eventuale disapplicazione (dell’atto presupposto) e dagli ampi poteri riconosciuti al giudice ordinario medesimo dal comma 2 dello stesso art. 63 (cfr., ancora, Cass. S.U. n. 3677/09 e Cass. S.U. n. 13169/06). [¦] Da ultimo, se è vero che sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo rispetto ad atti di alta amministrazione, nondimeno va considerato che, avendo il D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 63, comma 1, espressamente attribuito alla giurisdizione del giudice ordinario anche le controversie in tema di conferimento e revoca di incarichi dirigenziali nelle pubbliche amministrazioni, ormai tali atti sono da considerarsi come mere determinazioni negoziali (cfr. Cass. n. 18972/15; Cass. n. 20979/09) e non più atti di alta amministrazione, venendo in tal caso in considerazione come atti di gestione del rapporto di lavoro rispetto ai quali l’amministrazione stessa opera con la capacità  e i poteri del privato datore di lavoro (v. art. 5 cit. D.Lgs.)>> (Cassazione civile, sez. un., 20 ottobre 2017, n. 24877; v. anche, in tema di ˜demansionamento’, la pur non recente sentenza n. 1186/2009 del T.a.r. Campania, che segue: <<¦ l’art. 63 d.lgs. n. 165/2001 attribuisce al giudice ordinario la giurisdizione sulle controversie relative al rapporto di lavoro con la pubblica amministrazione del personale cd. contrattualizzato “ancorchè vengano in questione atti amministrativi presupposti”. Nel caso di specie, il ricorrente lamenta, in sostanza, che con il provvedimento impugnato, l’ASL, attraverso una diversa “organizzazione interna”, ha prodotto un suo demansionamento, sottraendogli mansioni tipicamente afferenti al suo incarico per attribuirle al dott. T. S., che decide di utilizzare stabilmente e a tempo pieno, e del quale contesta il conferimento di incarico. Appare, dunque, evidente che l’oggetto della controversia attiene alla posizione lavorativa del ricorrente (e, di riflesso, quella del dott. T.), in ordine alla quale sussiste giurisdizione del giudice ordinario, e non già  -se non, parzialmente, in via presupposta- all’esercizio legittimo della potestà  di organizzazione della pubblica amministrazione>>)” – TAR Puglia – Lecce, sez. II, sent. 24/1/18 n. 79.
8 – In conclusione il ricorso, come integrato dai tre atti di motivi aggiunti, dev’essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione, sussistendo quella dell’Autorità  Giudiziaria Ordinaria (ai sensi e con gli effetti previsti dall’art. 11, comma 2, c.p.a.: <<Quando la giurisdizione è declinata dal giudice amministrativo in favore di altro giudice nazionale o viceversa, ferme restando le preclusioni e le decadenze intervenute, sono fatti salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda se il processo è riproposto innanzi al giudice indicato nella pronuncia che declina la giurisdizione, entro il termine perentorio di tre mesi dal suo passaggio in giudicato>>).
9 – La natura e la complessità  della questione giustifica l’integrale compensazione delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione sussistendo la giurisdizione dell’a.g.o.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 28 marzo 2018 con l’intervento dei magistrati:
 
 
Francesco Gaudieri, Presidente
Francesco Cocomile, Consigliere
Viviana Lenzi, Referendario, Estensore
 
 
 
 

IL SEGRETARIO