Processo amministrativo – Giudizio sul silenzio- Presupposto – Obbligo della p.A. di adottare il  provvedimento – Assenza – Conseguenze

Il dovere dell’Amministrazione di provvedere sull’istanza del privato (di approvazione del PIP) non può essere desunto dall’esistenza di un meccanismo processuale, inteso a rimuovere l’inerzia dell’Amministrazione ad esercitare i poteri a lei attribuiti dalla legge, ma deve preesistere sul piano sostanziale, nel senso che deve trovare fondamento in una norma che imponga all’amministrazione, direttamente o indirettamente, di adottare il provvedimento nell’interesse del privato richiedente (nella specie, secondo il TAR  non v’era alcun obbligo di adozione del PIP, vista l’ampia discrezionalità  nelle scelte pianificatorie e il disinteresse per tale approvazione dimostrato dal Comune nel corso degli anni).

Pubblicato il 16/10/2017
N. 01041/2017 REG.PROV.COLL.
N. 01444/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1444 del 2016, proposto da: 
Donato Michele Mancini, rappresentato e difeso dagli avvocati Nicolò Paoletti, Claudia Sartori, con domicilio eletto presso lo studio Francesco De Robertis in Bari, via Davanzati n. 33; 

contro
Comune di Chieuti, in persona del Sindaco legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Giacinto Lombardi, con domicilio eletto presso lo studio Giandonato Uva in Bari, via Giandomenico Petroni n.3; 

per l’accertamento dell’illegittimità  del silenzio 
del Comune di Chieuti sull’istanza notificata il 9/11/15 e per la condanna al risarcimento dei danni patiti. 
 

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Chieuti;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 27 settembre 2017 la dott.ssa Viviana Lenzi e uditi per le parti i difensori come da verbale di udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 

FATTO e DIRITTO
1 – Con ricorso notificato il 12/12/16 e depositato il 14/12/16, Mancini Donato Michele ha adito l’intestato Tribunale esponendo:
– di avere ceduto al Comune di Chieuti, a titolo oneroso, un suolo, distinto in catasto alla partita 1271, fg. 18 particella 106 (frazionata in particelle da 195 a 205) tipizzato – a seguito dell’approvazione del PIP con delibere n. 54 del 15.11.1999 e n. 1 del 17.1.2000 – come zona D1 edificabile (ad uso artigianale, semindustriale, commerciale e annesse residenze);
– che parte di detto terreno (particelle 201, 196,199,197 e il cassone C) gli veniva retrocesso a titolo di indennizzo in attuazione del PIP;
– che le delibere di approvazione del PIP venivano annullate in autotutela con delibera di C.C. n. 37 del 18.7.2007, perchè il piano non era stato sottoposto all’approvazione della Regione, come stabilito dalla l. 56/80, legge alla quale lo stesso PRG previgente, del quale il PIP costituisce variante speciale e dichiarazione di pubblica utilità  delle aree annesse, non era stato adeguato;
– che la delibera di annullamento ha disposto la conservazione degli effetti del PIP, “convertendo le delibere di adozione e approvazione del PIP nel DPP del nuovo piano di insediamenti produttivi in variante allo strumento urbanistico generale.
– che nonostante il lungo tempo trascorso, il Comune non ha proseguito l’iter di adozione della variante.
2 – Sulla scorta dei predetti accadimenti, lamentando la violazione dell’obbligo di conclusione del procedimento, il ricorrente insiste per la declaratoria di illegittimità  del silenzio serbato dal Comune di Chieuti in ordine all’istanza notificata il 9/11/15 avente ad oggetto l’adozione di un nuovo P.I.P. , evidenziando che tale perdurante inerzia lo ha reso proprietario di terreni non edificabili e, in sostanza, lasciato senza l’indennizzo spettantegli in ragione della cessione dei suoli al Comune. Il ricorrente formula, infine, anche domanda di risarcimento del danno. 
3 – Il Comune di Chieuti ha resistito al ricorso, eccependo preliminarmente la tardività  dello stesso e l’inammissibilità  per insussistenza di un obbligo di provvedere in capo all’Amministrazione, nonchè per omessa notifica ad almeno uno dei controinteressati. Nel merito, ha evidenziato l’infondatezza della domanda principale e di quella risarcitoria, per la quale sarebbe anche spirato il termine di prescrizione. 
4 – Alla camera di consiglio del 27/9/17 il ricorso è stato trattenuto in decisione. 
5 – Il ricorso avverso il silenzio è inammissibile. 
5.1 – Va, infatti rammentato che il meccanismo del silenzio disciplinato dall’art. 31 c.p.a. è diretto ad accertare se l’inerzia serbata dall’Amministrazione in ordine all’istanza di un privato si ponga in violazione o meno dell’obbligo di adottare un provvedimento esplicito, richiesto con l’istanza stessa (Cons. di Stato, A.D., 9 gennaio 2002, n. 1).
Ciò significa che il dovere dell’Amministrazione di provvedere sull’istanza del privato non può essere desunto dall’esistenza di un meccanismo processuale, inteso a rimuovere l’inerzia dell’Amministrazione ad esercitare i poteri a lei attribuiti dalla legge, ma deve preesistere sul piano sostanziale, nel senso che deve trovare fondamento in una norma che imponga all’amministrazione, direttamente o indirettamente, di adottare il provvedimento nell’interesse del privato richiedente (TAR Calabria, sez. I, 11/7/09 sent. n.775). 
5.2 – Nel caso di specie, ritiene il Collegio che tale obbligo (per come risultante dalla diffida cui parte ricorrente si richiama nel petitum del ricorso e, cioè, “adozione del PIP in variante al PRG”) non sia configurabile. 
Per costante giurisprudenza, infatti, le scelte pianificatorie sono decisioni connotate da amplissima discrezionalità  (rectius: da una preponderante componente di merito amministrativo). “Costituisce, del resto, un dato oramai acquisito la circostanza che attraverso gli atti di pianificazione e di governo del territorio (¦) gli enti esponenziali intervengono sui propri territori di riferimento non più soltanto per coordinare il potenziale edificatorio connesso al diritto di proprietà , quanto in funzione di una crescita complessiva e armonica, che tiene conto “sia delle potenzialità  edificatorie dei suoli, non in astratto, ma in relazione alle effettive esigenze di abitazione della comunità  ed alle concrete vocazioni dei luoghi, sia dei valori ambientali e paesaggistici, delle esigenze di tutela della salute e quindi della vita salubre degli abitanti, delle esigenze economico-sociali della comunità  radicata sul territorio, sia, in definitiva, del modello di sviluppo che s’intende imprimere ai luoghi stessi, in considerazione della loro storia, tradizione, ubicazione e di una riflessione “de futuro” sulla propria stessa essenza, svolta per autorappresentazione ed autodeterminazione dalla comunità  medesima” (così Cons. Stato, sez. IV, 10 maggio 2012, n. 2710; nei medesimi termini, fra le altre, Cons. Stato, sez. IV, 9 gennaio 2014, n. 36; id. 22 dicembre 2014, n. 6290; T.A.R. Toscana, sez. I, 12 giugno 2017, n. 790; id., 27 gennaio 2016, n. 558)” – TAR Toscana, sez. I, sent. 11/8/17 n.1034. 
Tanto premesso, non può configurarsi in capo al Comune di Chieuti alcun obbligo di adozione del PIP, coercibile in sede giurisdizionale con il rimedio avverso il silenzio, alla luce della ampia discrezionalità  che connota le scelte pianificatorie e, soprattutto, considerato – nel caso in esame – il lungo lasso temporale trascorso dall’approvazione del PIP (anno 2000), poi annullato per riscontrate irregolarità  procedimentali. 
5.3 – Nè pare al Collegio – anche alla luce del tempo trascorso – che un siffatto obbligo possa farsi discendere dalle disposizioni contenute nella d.C.C. n. 37/07 (recante annullamento in autotutela delle delibere di adozione/approvazione del PIP) in base alle quali le delibere di adozione e approvazione del PIP si “convertono” nel documento programmatico preliminare del nuovo PIP in variante, essendo ivi precisato che la conversione è limitata “agli obiettivi della variante” e tenuto conto che il DPP è atto meramente programmatico, privo di efficacia vincolante (TAR Puglia, Bari, sez. III, sent. 6/12/16 n. 1364).
6 – Le ulteriori eccezioni preliminari possono essere assorbite stante la declaratoria di inammissibilità .
7 – L’insussistenza dei presupposti per la configurabilità  del silenzio inadempimento rende inammissibile anche la connessa domanda di risarcimento del danno da ritardo, che ad ogni buon conto si palesa infondata. 
7.1 – Al riguardo si rammenta la costante affermazione della giurisprudenza secondo cui il risarcimento del danno da ritardo relativo ad un interesse legittimo pretensivo non può essere avulso da qualsivoglia valutazione concernente la spettanza del bene della vita e deve, quindi, essere subordinato, tra l’altro, anche alla dimostrazione che l’aspirazione al provvedimento sia destinata ad esito favorevole e, quindi, alla dimostrazione della spettanza definitiva del bene sostanziale della vita collegato a un tale interesse o alla sussistenza di fondate ragioni per ritenere che l’interessato avrebbe dovuto ottenerlo (Consiglio di Stato n. 3533 del 2013, Consiglio di Stato n. 63 del 2014; Consiglio di Stato n. 1406 del 2013; Consiglio di Stato n. 1699 del 2010;), “L’entrata in vigore dell’art. 2- bis, l. 7 agosto 1990, n. 241 non ha, infatti, elevato a bene della vita suscettibile di autonoma protezione, mediante il risarcimento del danno, l’interesse procedimentale al rispetto dei termini dell’azione amministrativa avulso da ogni riferimento alla spettanza dell’interesse sostanziale al cui conseguimento il procedimento stesso è finalizzato; inoltre, il riconoscimento della responsabilità  della Pubblica amministrazione per il tardivo esercizio della funzione amministrativa richiede, oltre alla constatazione della violazione dei termini del procedimento, l’accertamento che l’inosservanza delle cadenze procedimentali sia imputabile a colpa o dolo dell’Amministrazione medesima, che il danno lamentato sia conseguenza diretta ed immediata del ritardo dell’Amministrazione, nonchè la prova del danno lamentato.” (ex aliis T.A.R. Lecce, -Puglia-, sez. I, 16/12/2015, n. 3582)” – Consiglio di Stato, sez. IV, sent. 12/4/16 n. 01376/2016.
7.1.1 – Nel caso in esame, la dimostrazione della spettanza definitiva del bene sostanziale della vita manca, dal momento che l’approdo (positivo) cui il ricorrente aspira è frutto di un scelta – come detto – latamente discrezionale ed ancorata a considerazioni di natura non prettamente urbanistica, ma attinenti ai bisogni della comunità  locale ed alla convenienza degli insediamenti produttivi, bisogni evidentemente permeabili ai mutamenti socio – economici. Di talchè, il fatto che nel 2000 (ed ancora nel 2007) il PIP rientrasse nei progetti dell’Amministrazione non prova – in termini di giudizio prognostico – che il programmato insediamento industriale risulti ancora funzionale alla cura dell’interesse pubblico a distanza di quasi dieci anni.
8 – Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile nei sensi di cui in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 27 settembre 2017 con l’intervento dei magistrati:
 
 
Francesco Gaudieri, Presidente
Viviana Lenzi, Referendario, Estensore
Cesira Casalanguida, Referendario
 
 
 
 

IL SEGRETARIO