Commercio, industria, turismo – Finanziamento – Procedura selettiva – Impugnazione bando – Omessa partecipazione – Conseguenze

à‰ inammissibile per difetto di interesse il ricorso avverso una clausola di  bando per l’accesso a finanziamenti pubblici ritenuta escludente, laddove il requisito colà  prescritto poteva essere acquisito dai concorrenti tramite il ricorso all’avvalimento e la ricorrente non abbia nemmeno presentato la domanda di partecipazione alla stessa procedura selettiva.

Pubblicato il 12/10/2017
N. 01027/2017 REG.PROV.COLL.
N. 01554/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1554 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto da: 
Italia Com-Fidi Società  Consortile a Responsabilità  Limitata, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Gian Luca Lemmo e Augusto Imondi, domiciliato ex art. 25 c.p.a. presso la Segreteria del T.A.R. Puglia in Bari, alla piazza Massari, n. 6; 

contro
Regione Puglia, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Maddalena Torrente, con domicilio eletto presso la sede dell’Avvocatura dell’Ente in Bari, al lungomare Nazario Sauro, nn. 31-33; 

nei confronti di
Confidi Mutualcredito SC, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Danila Malandra, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Alessandro Russi in Bari, al corso V. Emanuele n.60; 
Artigianfidi Vicenza Società  Cooperativa, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandro Veronese e Gianni Solinas, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Luca Troisi in Bari, alla via De Rossi n. 57; 
Cofidi.It (Cofidi Imprese e Territori Società  Cooperativa di Garanzia Colletiva Fidi), Puglia Sviluppo S.p.A., Commissione per la Valutazione delle domande di cui all’avviso adottato con D.D. 2128 del 18/11/2015, Confserfidi, Finanziaria Promozione Terziario s.c.p.a., non costituiti in giudizio; 

per l’annullamento
– della determinazione del Dirigente Sezione Competitività  dei Servizi Produttivi n.2128 del 18.11.2015 ad oggetto “PO FERS 2007/2013-ASSE VI. Linea di intervento 6.1.-azione 6.1.6.-Aiuti in forma di garanzia di credito-Approvazione dello schema di Avviso per la presentazione di domande per l’accesso ai contributi a favore di Cooperative di garanzia e Consorzi fidi per la dotazione di fondi rischi diretti alla concessione di garanzie a favore di operazioni di credito attivate da piccole e medie imprese socie, con allegato avviso pubblico sul Bollettino Ufficiale della Regione Puglia n.151 del 29.11.2015”;
– di ogni altro atto collegato, connesso e, conseguente, se ed in quanto lesivo degli interessi della ricorrente, ivi compreso e, per quanto di ragione, la determinazione del Comitato di sorveglianza del P.O. di approvazione dei criteri di selezione, richiamato nei procedimenti sub lett. a), non meglio conosciuta, nonchè la risposta pec prot. n.0011326 dell’1.12.2005 del Dirigente della Sezione Competività  dei Sistemi Produttivi della Regione Puglia, alla pec inviata dalla ricorrente in data 27.11.2015;
e sui Motivi Aggiunti depositati in data 12 e 26 gennaio 2016 e 17 marzo 2016:
a) della determinazione dirigenziale del 4.12.2015 n. 2294 di nomina dei componenti la Commissione di valutazione delle domande pervenute e di affidamento a Puglia Sviluppo s.p.a. del compito di assistente la Commissione nella fase istruttoria;
b) del DGR del 9.12.2015 n. 2245 di approvazione dello schema di Accordo di finanziamento, ai sensi dell’art. 8 dell’avviso di selezione;
c) della determinazione dirigenziale n. 2361 dell’11.12.2015, in corso di pubblicazione, di approvazione dei verbali della Commissione, della graduatoria finale con indicazione dei relativi contributi e di impegno della complessiva somma di € 40.000.000;
d) delle determinazioni dirigenziali del 14.12.2015, nn.2375, 2378, 2379, 2380, 2381 e 2385 di liquidazione delle somme nei confronti dei beneficiari individuati;
e) di ogni altro atto collegato, connesso e conseguente, ivi compresi tutti i verbali della commissione;
 


Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Puglia, di Confidi Mutualcredito SC e di Artigianfidi Vicenza Società  Cooperativa;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 marzo 2017 la dott.ssa Giacinta Serlenga e uditi per le parti i difensori avv. Gianluca Lemmo, per la ricorrente, avv. Maddalena Torrente, per la Regione, avv. Giuseppe Dalfino, su delega dell’avv. Danila Malandra, per la Confidi e avv. Luca Troisi, su delega degli avv.ti Gianni Solinas e Alessandro Veronese, per la controinteressata;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 


FATTO e DIRITTO
1.- Con determinazione del Dirigente Sezione Competitività  dei sistemi produttivi n. 2128 del 18.11.2015, ad oggetto PO FERS 2007/2013-ASSE IV linea di intervento 6.1 azione 6.1.6 – Aiuti in forma di garanzia di credito, veniva approvato lo schema di avviso per la presentazione di domande per l’accesso ai contributi in favore di Cooperative di garanzia e Consorzi Fidi per la dotazione di fondi rischi diretti alla concessione di garanzie in favore di operazioni di credito, attivate da piccole e medie imprese socie, con allegato avviso pubblicato su bollettino ufficiale della Regione Puglia n. 151 del 29.11.2015.
L’art.4 dell’avviso in questione contemplava, in particolare, il requisito oggetto di contestazione nel presente giudizio: l’aver in corso operazioni di garanzia in favore di PMI con sede legale e/o operativa in Puglia in misura pari almeno a € 40.000.000 (quaranta milioni) per ciascun lotto richiesto, con la precisazione che dovesse trattarsi di impieghi in essere (cfr. comma 1, lett. a)).
Parte ricorrente ne lamenta la sproporzione sia rispetto all’importo di ciascun lotto che -ai sensi dell’art. 3 dell’avviso gravato in parte qua- non potrà  superare 4 milioni di euro (cfr. comma 1); sia in relazione all’impossibilità  per ciascun partecipante di aggiudicarsi più di 4 lotti per un importo complessivo di € 16.000.000 (cfr. lo stesso art. 3, comma 2). 
Con decreto presidenziale n. 722/2015 veniva respinta l’istanza cautelare di parte ricorrente.
Si costituiva in giudizio la Regione Puglia, con memoria depositata in data 24.12.2015, eccependo l’inammissibilità  e l’infondatezza del gravame.
La società  ricorrente, con un primo atto di motivi aggiunti notificato l’11/12 gennaio 2016, estendeva quindi il gravame all’atto di nomina della commissione, all’approvazione dello schema di accordo di finanziamento, agli atti di gara e alla relativa graduatoria finale nonchè alle determinazioni dirigenziali di liquidazione delle somme nei confronti dei singoli beneficiari, datate 14 dicembre 2015, facendo rilevare -con autonomo motivo- l’asserita violazione dell’ordine cautelare presidenziale (sebbene nella fattispecie il decreto monocratico avesse respinto l’istanza di misure cautelari interinali) e riproducendo -in via derivata- le censure già  articolate avverso il bando. 
Alla camera di consiglio del 26 gennaio 2016, la Sezione respingeva-anche in sede collegiale- l’istanza cautelare, ritenendo prevalente l’interesse della Regione alla conservazione degli effetti della procedura ormai conclusa (cfr. ordinanza n. 54/2016); ordinanza riformata in appello al solo effetto di una celere fissazione del merito (cfr. ordinanza n. 1361 del 21.4.2016).
Nelle more, la stessa ricorrente proponeva un nuovo atto di motivi aggiunti (depositato il 17 marzo successivo), ampliando ulteriormente il novero delle censure avverso gli atti impugnati con i primi e secondi motivi ulteriori (in realtà  speculari); più in dettaglio, facendo valere presunte illegittimità  commesse dalla Commissione in relazione all’ammissione di concorrenti utilmente inserite in graduatoria, con particolare riguardo all’inadeguatezza dei contratti di avvalimento prodotti ai fini dell’accesso ai finanziamenti di cui si tratta e all’incompletezza, per alcuni di essi, delle dichiarazioni. 
Si costituivano in giudizio due delle controinteressate, Confidi mutualcredito s.c.a.r.l. e l’Artigianfidi Vicenza società  cooperativa, con memorie rispettivamente depositate in data 4.3.2016 e 22.4.2016, eccependo -come la difesa regionale- l’inammissibilità  e l’infondatezza del gravame.
All’udienza del 21 marzo 2017 la causa è stata trattenuta in decisione; la riserva è stata sciolta alla Camera di consiglio del 19 giugno successivo.
2.-Il gravame è inammissibile per carenza di interesse; in ogni caso è infondato nella parte in cui è diretto ad impugnare la clausola dell’avviso di selezione e a far valere l’asserita violazione del decreto cautelare monocratico (ricorso introduttivo, primi e secondi motivi aggiunti), con conseguente inammissibilità  delle censure proposte avverso l’ammissione delle controinteressate (terzo atto di motivi aggiunti).
2.1.- Va innanzitutto rimarcato che, alla stregua dei principi generali, la legittimazione ad impugnare gli esiti di una gara è collegata alla presentazione della domanda di partecipazione, la quale soltanto delinea una situazione differenziata e meritevole di tutela; di talchè, colui che volontariamente e liberamente si sia astenuto dal partecipare ad una selezione non è legittimato a chiederne l’annullamento ancorchè vanti un interesse di fatto a che la competizione venga nuovamente bandita (cfr. da ultimo, Tar Umbria, Perugia, Sez. I, 2.9.2016, n. 593). Alla regola generale, per unanime convincimento della giurisprudenza, fanno eccezione tre ipotesi: a) quella in cui si contesti in radice l’indizione di una gara; b) quella -inversa- in cui si contesti la mancata indizione di una gara; c) quella in cui il gravame sia diretto all’impugnazione di clausole del bando immediatamente escludenti.
Quest’ultima fattispecie verrebbe in considerazione nel caso che ci occupa secondo la prospettazione di parte ricorrente, la quale impugna -in parte qua- l’art. 4 dell’avviso di selezione, con l’intento di travolgere l’intera procedura (cfr. ricorso introduttivo, primi, secondi e terzi motivi aggiunti).
Sulla portata immediatamente escludente della clausola in questione sussistono tuttavia perplessità , considerato che lo stesso avviso consentiva l’integrazione del controverso requisito attraverso il ricorso all’avvalimento (cfr. il menzionato art.4, comma 2), possibilità  di cui hanno in concreto usufruito tutte le concorrenti utilmente collocate in graduatoria; sicchè, già  sulla scorta di questa prima considerazione, la valutazione dell’interesse al gravame della ricorrente assume una sfumatura negativa.
Ma l’inammissibilità  per carenza di interesse si apprezza anche sotto un ulteriore profilo: quello della mancata allegazione di elementi utili a valutare il superamento della prova di resistenza. Non è, infatti, scontato che la partecipazione alla selezione dell’odierna ricorrente avrebbe condotto ad un risultato utile, considerati gli ulteriori i requisiti prescritti per accedere al finanziamento, al netto di quello contestato; anche in quest’ottica, pertanto, è ragionevole dubitare di un concreto ed attuale interesse -sub specie di utilità – dell’odierna ricorrente alla ripetizione della selezione, ormai conclusa. 
In buona sostanza, parte ricorrente chiede tutela in forma specifica attraverso la riedizione della procedura, sebbene non abbia fornito alcuna allegazione utile a consentire al Collegio di valutare le sue chances di aggiudicazione, al netto del contestato requisito. 
Se -allo stato- si accordasse la tutela richiesta, pur a prescindere dalla prospettazione -secondo buona fede- di elementi utili a configurare un’apprezzabile utilità  soggettiva alla riedizione della gara, si perverrebbe ad una valorizzazione dell’interesse strumentale spinta al punto da azzerare qualsiasi onere di diligenza a carico dell’interessato e ad imprimere alla giurisdizione amministrativa una non trascurabile connotazione di controllo oggettivo; con l’effetto di sovvertire una clausola generale dell’ordinamento (il principio di buona fede) e di aggravare oltremodo l’esercizio dell’azione amministrativa, pur in assenza di concrete positive ricadute sulla posizione del soggetto che ha azionato la tutela. 
Nè -per le stesse ragioni- può essere considerata l’opzione della tutela per equivalente, peraltro non espressamente azionata nel presente giudizio (cfr. art. 34 c.p.a.).
2.2.- In ogni caso, il gravame avverso la clausola di gara -come su anticipato- è infondato.
La censura, formulata nel ricorso introduttivo e riproposta -come illegittimità  derivata- nei due successivi atti di motivi aggiunti, è incentrata sulla violazione del principio di proporzionalità .
Lamenta più nello specifico la ricorrente che la discrezionalità  nell’individuazione dei requisiti di partecipazione ad una selezione pubblica incontra un limite invalicabile nell’illogicità  ed irragionevolezza delle regole, le quali non devono risultare mortificanti della par condicio, della trasparenza, della proporzionalità  e della libera concorrenza. In particolare, il suddetto potere deve essere esercitato secondo criteri non discriminatori, non può comportare un’indebita limitazione dell’accesso alla gara delle imprese presenti sul mercato, nè condurre ad una predeterminazione -in via di fatto- del ventaglio dei possibili partecipanti. 
Orbene, per quanto suggestiva, la tesi ricorrente non convince a fronte di una valutazione complessiva della disciplina dettata per la selezione in questione. Ed invero, l’espressa previsione dell’avvalimento, ad integrazione del requisito di cui si tratta, incide sul rigore della clausola gravata, depotenziandola; questa risulta cioè stemperata dalle concrete possibili modalità  di partecipazione. La facoltà  di avvalersi di imprese ausiliare ha verosimilmente posto tutte le concorrenti nella condizione di integrare il requisito richiesto senza discriminazione alcuna, con modalità  assolutamente trasparenti e non penalizzanti, rispondendo -di contro- all’esigenza, ben rappresentata dalla difesa regionale, di evitare un’eccessiva frammentazione del sistema delle garanzie e il conseguente non adeguato livello di professionalità ; nonchè di verificare la conoscenza concreta del territorio di riferimento da parte dei soggetti da selezionare.
I risultati della procedura hanno poi dimostrato -in concreto- l’infondatezza dei timori espressi, posto che i beneficiari dei finanziamenti sono risultati cinque e quattro di questi non pugliesi, all’esito di operazioni di fusione che hanno condotto alla creazione di operatori di maggiori dimensioni, più strutturati e, in ultima analisi, più affidabili; circostanza rispetto alla quale nulla obietta l’odierna ricorrente.
Il contestato requisito non si espone, quindi, alle censure di irragionevolezza e illogicità  prospettate; e, conseguentemente, il motivo in esame non può trovare accoglimento.
2.3.- L’inammissibilità  -per carenza di interesse- del ricorso introduttivo e, in ogni caso, l’infondatezza del gravame nella parte appena esaminata, travolgono le censure autonomamente articolate -con il terzo atto di motivi aggiunti- avverso l’asserita illegittima ammissione di alcune concorrenti alla selezione controversa per genericità  dei contratti di avvalimento esibiti e per presunta incompletezza delle dichiarazioni. Secondo i principi generali, invero, la concorrente che non ha partecipato alla selezione o che, comunque, non vi sia stata riammessa, non ha interesse a contestare eventuali illegittimità  della procedura. 
2.4.- Infine, del tutto infondata la censura di violazione dell’ordine cautelare monocratico (censura contenuta in tutti e tre gli atti di motivi aggiunti), posto che -anche a prescindere da ogni altra considerazione- nessuna tutela cautelare è stata accordata alla ricorrente, nè in sede monocratica nè in sede collegiale come già  chiarito sub 1. Anche l’accoglimento disposto dal giudice di appello, infatti, per le modalità  seguite, non ha inciso sulla fase interinale. 
3.- In sintesi, il gravame va dichiarato inammissibile per carenza di interesse e, comunque, respinto. Considerata tuttavia la peculiarità  della controversia e il comportamento processuale tenuto dalle parti, il Collegio ritiene di procedere alla compensazione delle spese.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile e, comunque, lo respinge. Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Bari nelle camere di consiglio del giorno 21 marzo e 19 giugno 2017 con l’intervento dei magistrati:
 
 
Giacinta Serlenga, Presidente FF, Estensore
Flavia Risso, Referendario
Maria Colagrande, Referendario
 
 
 
 

IL SEGRET