Processo amministrativo – Giudizio impugnatorio – Ricorso – Notificazione – Centrale di committenza priva di  personalità  giuridica – Fattispecie 

Non sussiste la legittimazione passiva della Centrale di committenza che sia priva di personalità  giuridica e che si limiti a svolgere  le gare d’appalto  su delega dei Comuni che l’hanno costituita, conservando questi ultimi il ruolo di Amministrazioni aggiudicatrici e Stazioni appaltanti cui deve necessariamente essere notificato il ricorso (onde il TAR ha dichiarato l’inammissibilità  del ricorso perchè non notificato al Comune/stazione appaltante).

Pubblicato il 05/10/2017
N. 01014/2017 REG.PROV.COLL.
N. 00848/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 848 del 2017, integrato da motivi aggiunti, proposto da: 
Società  Cooperativa Sociale di Tipo B “Ecoalba”, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Raffaele Irmici, con domicilio eletto presso Antonio Distaso, in Bari, corso Vittorio Emanuele, 60; 
contro
Centrale Unica di Committenza tra i Comuni di Anzano di Puglia e Vallata, non costituita in giudizio; 
nei confronti di
Sima Ecologia S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Francesco Russo, con domicilio eletto presso la Segreteria del T.A.R. Puglia – Bari, in Bari, Piazza Massari, 6;
per l’annullamento
– della nota prot. n. 3325 del 19.06.2017, con la quale il Responsabile del procedimento della C.U.C. ha comunicato alla ricorrente l’aggiudicazione provvisoria, in favore della controinteressata, della gara per l’affidamento del servizio di raccolta e trasporto rifiuti nel Comune di Anzano di Puglia;
– della determina del Responsabile della C.U.C. n. 107 del 19.06.2017 di aggiudicazione provvisoria della gara alla stessa controinteressata;
– della determina C.U.C. n. 11 del 19.06.2017, non conosciuta, di cui si rinviene cenno nell’oggetto della predetta determinazione n. 107/17;
– della nota prot. n. 3285 del 15.06.2017, con la quale il Responsabile del procedimento della C.U.C. comunicava a Ecoalba l’esclusione dalla procedura di gara “per riscontrata anomalia nell’offerta”;
– della nota prot. n. 3172 del 12.06.2017, con la quale il Responsabile del procedimento della C.U.C. invitava Ecoalba a fornire chiarimenti ulteriori, in ordine alle giustificazioni rese dalla stessa ditta in data 05.06.2017, giusta nota prot. n. 3026;
– della nota prot. n. 2859 del 25.5.2017, con la quale il Responsabile del procedimento della C.U.C. invitava Ecoalba a fornire le giustificazioni relative al ribasso offerto;
– dei verbali di gara n. 4 del 25.05.2017, nel quale è stata giudicata anomala l’offerta della ricorrente; n. 5 del 12.06.2017, nel quale non sono state ritenute idonee le giustificazione rese dalla ricorrente, rinviando a successivi chiarimenti; e n. 6 del 15.06.2017, dal quale risulta la esclusione dalla gara dell’offerta presentata dalla ricorrente e prima classificata Sima Ecologia s.r.l.;
– in parte qua, e segnatamente laddove Sima Ecologia s.r.l. è stata ammessa o non è stata esclusa dalla gara, degli altri verbali di gara n. 1 del 27.04.2017; nn. 2 e 3 del 17.05.2017;
– ove occorra, nelle parti di ragione e interesse, del bando di gara, del disciplinare e del capitolato speciale di appalto;
– di ogni altro atto presupposto, connesso, conseguenziale, anche se non conosciuto;
– nonchè per il risarcimento del danno in forma specifica, ovvero per equivalente;
e con i Motivi Aggiunti depositati in data 04.09.2017, 
– di tutti gli atti già  impugnati con il ricorso in epigrafe e, segnatamente:
– in parte qua, laddove Sima Ecologia s.r.l. è stata ammessa o non è stata esclusa dalla gara, dei verbali di gara n. 1 del 27.4.2017; nn. 2 e 3 del 17.5.2017;
– di ogni altro atto presupposto, connesso, conseguenziale, anche se non conosciuto.
 

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Sima Ecologia S.r.l.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 20 settembre 2017 il dott. Alfredo Giuseppe Allegretta e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale d’udienza;
Comunicata alle parti in forma diretta ed esplicita la possibilità  di adottare una sentenza semplificata, ricorrendone le condizione previste;
Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 

FATTO e DIRITTO
Con ricorso notificato il 15.7.2017 e depositato in Segreteria il 31.7.2017, la Società  Cooperativa Sociale di Tipo B “Ecoalba” (d’ora innanzi anche Ecoalba), in persona del legale rappresentante p.t., adiva il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sede di Bari, al fine di ottenere pronuncia di annullamento degli atti e provvedimenti meglio indicati in oggetto.
Esponeva in fatto che, in data 20.2.2017, la Centrale Unica di Committenza tra i Comuni di Vallata e Anzano di Puglia aveva indetto una gara a procedura aperta per l’affidamento della gestione del “servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti solidi urbani ed assimilati, raccolta differenziata con modalità  porta a porta e spazzamento delle strade del centro abitato del Comune di Anzano di Puglia (Fg)”.
Il criterio di aggiudicazione veniva individuato in quello della offerta economicamente più vantaggiosa, ex art. 95, comma 3, lett. a) del D.Lgs. n. 50/2016.
Alla gara in questione partecipavano, oltre alla ricorrente, le società  Sima Ecologia S.r.l. e Errecologia S.r.l.
All’esito della seduta pubblica del 25.5.2017, la Commissione giudicatrice, nel verbale n. 4, formulava la graduatoria di merito, nell’ambito della quale la società  Ecoalba risultava classificarsi prima.
Si procedeva nel medesimo verbale alla verifica dell’anomalia dell’offerta e, all’esito delle valutazioni svolte sul punto, l’offerta della ricorrente veniva dichiarata anomala.
Con nota prot. n. 2859 del 25.5.2017, la Centrale Unica di Committenza richiedeva alla ditta Ecoalba i giustificativi dell’offerta.
Con nota p.e.c. del 5.6.2017, la cooperativa ricorrente forniva le giustificazioni richieste, unitamente alla relativa documentazione.
Con nota prot. n. 3172 del 12.6.2017, la Centrale Unica di Committenza comunicava alla ricorrente di avere esaminato, nella seduta riservata del 12.6.2017, le giustificazioni fornite per l’offerta anomala, ma, avendole ritenute “non soddisfacenti”, invitava la società  Ecoalba, ai sensi del punto 18 del Disciplinare di Gara, a presentarsi il giorno 15.6.2017 per fornire i dovuti chiarimenti.
In data 15.6.2017, con nota prot. n. 3285, la Centrale Unica di Committenza comunicava che, “a seguito della sesta seduta di gara (riservata) in data odierna ¦ la ditta Ecoalba ¦ è stata esclusa dalla procedura di gara per riscontrata anomalia nell’offerta presentata dalla stessa e che i servizi di cui all’oggetto sono stati affidati provvisoriamente alla Ditta Sima Ecologia s.r.l. ¦”.
Infine, con determina n. 107 del 19.6.2017, il Responsabile della Centrale Unica di Committenza approvava i verbali di gara, “dai quali risulta l’aggiudicazione provvisoria del servizio in oggetto alla Ditta Sima Ecologia s.r.l.”.
Insorgeva avverso tali esiti provvedimentali la cooperativa ricorrente, evocando in giudizio la più volte citata Centrale Unica di Committenza, oltre alla controinteressata, ed articolando in ricorso plurimi motivi di gravame avverso gli atti e provvedimenti impugnati, in particolare lamentando:
1) illegittimità  per violazione e falsa applicazione di legge e degli atti indittivi, con riferimento all’art. 97, comma 3, del d.lgs. 18.4.2016, n. 50 e ai punti IV.2 del bando e 16 del disciplinare di gara; eccesso di potere per sviamento – travisamento – mancata e/o erronea valutazione dei presupposti – motivazione insufficiente e incongrua – ingiustizia manifesta;
2) violazione e falsa applicazione di legge, con riferimento all’art. 97, commi 4 e 5, del d.lgs. 18.4.2016, n. 50; eccesso di potere per sviamento – travisamento – mancata e/o erronea valutazione dei presupposti – difetto di istruttoria – motivazione insufficiente e incongrua – ingiustizia manifesta;
si replicava in tal modo dettagliatamente e punto per punto a tutti i rilievi svolti dalla Commissione in sede di giudizio di valutazione sulla anomalia dell’offerta.
Con atto di costituzione del 28.8.2017 si costituiva in giudizio la società  Sima Ecologia S.r.l., successivamente depositando – in data 4.9.2017 – memoria e documenti.
Ricapitolati i fatti di causa, la controinteressata eccepiva preliminarmente l’inammissibilità  e/o l’improcedibilità  del ricorso introduttivo, altresì – nel merito – evidenziando l’infondatezza del medesimo in fatto ed in diritto.
Con motivi aggiunti pervenuti in Segreteria in data 4.9.2017, la cooperativa ricorrente rappresentava che, in occasione di altra procedura di gara, era entrata in possesso di documentazione riguardante la posizione della controinteressata, ed in particolare di copia di un atto di pignoramento presso terzi, notificato da Equitalia S.p.A. il 29.6.2017, per un credito nei confronti di Sima Ecologia s.r.l. dell’importo di € 80.152,81.
Poichè Sima Ecologia s.r.l. aveva fornito anche nella presente procedura una dichiarazione di regolarità  fiscale, con nota inviata a mezzo p.e.c. in data 4.8.2017, Ecoalba aveva comunicato alla Centrale Unica di Committenza tra i Comuni di Vallata e Anzano di Puglia la sussistenza di una circostanza ostativa, in capo a Sima Ecologia s.r.l., per come in tesi riveniente dalla predetta irregolarità  fiscale.
Più nel dettaglio, con i menzionati motivi aggiunti, la cooperativa ricorrente evidenziava 1) la violazione e falsa applicazione di legge, con riferimento all’art. 80, comma 4, del d.lgs. 50/2016;
Artt. III.2 del bando e 11 e 21 del disciplinare di gara; eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione – omessa considerazione dei presupposti – ingiustizia manifesta – sviamento, in tal modo dolendosi della ritenuta illegittima ammissione in gara della società  controinteressata.
Con ulteriore e separato motivo di ricorso, la ricorrente evidenziava 2) carenza di interesse della aggiudicataria – violazione dell’art. 80, comma 4, del Codice dei contratti; eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione – omessa considerazione dei presupposti – ingiustizia manifesta – sviamento.
All’udienza in camera di consiglio del 20.9.2017, sentite le parti, la causa veniva definitivamente trattenuta in decisione.
Tutto ciò premesso, sia il ricorso principale che quello per motivi aggiunti sono inammissibili, non essendo stati notificati al Comune di Anzano di Puglia, nella qualità  di effettiva Amministrazione resistente.
In via generale, come è noto, in base all’art. 3, comma 34, del D.lgs. n. 163/2006, la centrale di committenza è un’amministrazione aggiudicatrice che:
– acquista forniture o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici o altri enti aggiudicatori;
– aggiudica appalti pubblici o conclude accordi quadro di lavori, forniture o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici o altri enti aggiudicatori.
Analoghe previsioni sono contenute nel D.lgs. n. 50/2016, ove per “centrale di committenza” si indica un’amministrazione aggiudicatrice o un ente aggiudicatore che fornisce attività  di centralizzazione delle committenze e, se del caso, attività  di committenza ausiliarie.
La centrale di committenza a livello nazionale è costituita da Consip S.p.A., ente aggiudicatore in senso proprio, munito di personalità  giuridica.
La legge finanziaria 2007 ha poi previsto l’istituzione di centrali di committenza regionali che, parallelamente ed unitamente a Consip S.p.A., costituiscono un sistema reticolare per il perseguimento dei piani di razionalizzazione della spesa pubblica e per la realizzazione di sinergie nell’utilizzo di strumenti informatici per l’acquisto di beni e servizi (cfr. art. 1, comma 457, Legge n. 296/2006).
In via generale, le stazioni appaltanti e gli enti aggiudicatori possono acquisire lavori, servizi e forniture facendo ricorso a centrali di committenza, anche associandosi o consorziandosi (cfr. art. 33, comma 1, del D.lgs. n. 163/2006).
Le amministrazioni pubbliche non possono delegare alle centrali di committenza le funzioni di stazioni appaltanti di lavori pubblici, potendo tuttavia affidare tali funzioni ai Provveditorati interregionali per le opere pubbliche o alle amministrazioni provinciali (cfr. art. 33, comma 3, del D.lgs. n. 163/2006).
Il comma 3-bis dell’art. 33 del D.lgs. n. 163/2006 ha invece reso obbligatorio il ricorso alle centrali uniche di committenza per i Comuni non capoluogo di provincia per l’acquisizione di lavori, servizi e forniture, concentrando le gestioni delle procedure di acquisto:
– nell’ambito delle Unioni di comuni di cui all’art. 32 del TUEL, ove esistenti, ovvero
– costituendo un apposito accordo consortile tra comuni non facenti capo ad unioni e avvalendosi dei competenti uffici anche delle province, ovvero
– ricorrendo ad un soggetto aggregatore o alle Province stesse.
In alternativa all’obbligo di ricorso a centrali di committenza, gli stessi Comuni possono effettuare i propri acquisti attraverso gli strumenti elettronici di acquisto gestiti da altre centrali di committenza di riferimento, ivi comprese le convenzioni Consip ed il MePA.
In ogni caso, ai fini che qui rilevano, in base all’art. 37, comma 9, D.lgs. n. 50/2016 “La stazione appaltante, nell’ambito delle procedure gestite dalla centrale di committenza di cui fa parte, è responsabile del rispetto del presente codice per le attività  ad essa direttamente imputabili. La centrale di committenza che svolge esclusivamente attività  di centralizzazione delle procedure di affidamento per conto di altre amministrazioni aggiudicatrici o enti aggiudicatori è tenuta al rispetto delle disposizioni di cui al presente codice e ne è direttamente responsabile.”.
In relazione al caso di specie occorre anzitutto premettere che i Comuni di Vallata e di Anzano di Puglia hanno inteso gestire in forma convenzionale una Centrale unica di committenza per l’acquisizione di lavori, forniture e servizi ai sensi del citato art. 37 del Codice dei contratti, cui ha successivamente aderito anche il Comune di Guardia dei Lombardi.
Per il suo funzionamento è stata approvata apposita Convenzione ed un Regolamento di attuazione (entrambi versati in atti).
In proposito, è dirimente osservare che la Centrale Unica di Committenza di cui al caso di specie è priva sia di personalità  giuridica autonoma, sia di legittimazione passiva in giudizio.
Ogni Comune convenzionato, infatti, resta un mero beneficiario della procedura di gara espletata dalla Centrale Unica, mantenendo la qualificazione di Stazione appaltante / Amministrazione aggiudicatrice e, quindi, di resistente legittimato passivo in giudizio.
A conferma di quanto innanzi, nella fattispecie, l’art. 1 della Convenzione CUC chiarisce che “la Centrale di Committenza cura la gestione della procedura di gara e svolge le seguenti attività  e servizi¦”.
In particolare, l’art. 4 della Convenzione CUC nello stabilire le attività  di competenza di tale organismo prevede unicamente:
“a) collaborazione per la redazione degli atti di gara, ivi incluso il bando di gara, il disciplinare di gara e la lettera di invito, lo schema di contratto e il capitolato speciale di appalto;
b) nomina della commissione di gara; [¦]
e) aggiudicazione provvisoria dell’affidamento; [¦]
f) collaborazione alla gestione degli eventuali contenziosi conseguenti alla procedura di affidamento, con predisposizione degli elementi tecnico – giuridici per la difesa in giudizio”.
Contestualmente l’art. 5 della Convenzione CUC nel disciplinare l’attività  di competenza dell’Ente convenzionato stabilisce:
“1. Rimangono in capo ai Comuni convenzionati sia la fase che precede la predisposizione del bando di gara, sia la fase che segue l’aggiudicazione provvisoria e l’esecuzione del contratto. In particolare:
2. L’Ente convenzionato mantiene tra le proprie competenze:
a) la nomina del RUP (Responsabile Unico del Procedimento), ai sensi dell’art. 31 D.lgs. n. 50/2016;
b) le attività  d’individuazione delle opere da realizzare;
c) la redazione e l’approvazione dei progetti e degli atti elaborati, ivi compresa l’attribuzione dei valori ponderali in caso d’appalto da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, da riportare nel capitolato speciale d’appalto;
d) l’adozione della determina a contrarre, art. 32, comma 2, del D.lgs. n. 50/2016;
e) l’attestazione, ai sensi dell’art 106, primo comma del D.P.R. 207/2010 (per appalti di lavori validazione del progetto previa acquisizione da parte del RUP dell’attestazione del direttore dei lavori in merito alla accessibilità  delle aree, all’assenza di impedimenti sopravvenuti, alla realizzabilità  del progetto);
f) l’aggiudicazione definitiva;
g) la stipula del contratto d’appalto;
h) l’affidamento della direzione dei lavori;
i) gli adempimenti connessi alla corretta esecuzione dei lavori e ai pagamenti sulla base degli stati di avanzamento lavori;
j) la comunicazione all’ANAC delle informazioni ai sensi dell’art 7 D.Lgs. n. 50/2016
k) il monitoraggio sulla esecuzione del contratto, in specie per la redazione di eventuali varianti in corso d’opera, ritardi sui tempi di esecuzione dei lavori, richieste di maggiori compensi da parte delle imprese aggiudicatarie degli appalti”.
Il funzionamento della Centrale Unica di Committenza in ordine agli aspetti organizzativi e di gestione, come già  ricordato supra, è disciplinato da apposito Regolamento approvato dalla Giunta Comunale.
L’art. 1 del Regolamento CUC prevede espressamente:
“2. La CUC è costituita quale Ufficio Unico dei comuni di Vallata, Anzano di Puglia e Guardia dei Lombardi. La titolarità  delle funzioni di competenza di ciascun Comune rimane in capo all’Ente stesso, con i connessi poteri di vigilanza, controllo, direttiva, avocazione e revoca, secondo le norme previste dal presente Regolamento.
3. La gestione associata delle procedure di gara non opera sulla qualifica di stazione Appaltante che rimane, pertanto, in capo a ciascun comune aderente. La Centrale Unica è priva di personalità  giuridica autonoma, ma si configura dotata di autonomia operativa-funzionale, come meglio specificato dai successivi commi.
4. La legittimazione attiva e passiva in giudizio, in ipotesi di contenzioso relativo all’esercizio della funzione rimane esclusivamente in capo alla stazione appaltante, ossia in capo all’ente nel cui esclusivo interesse è stata esperita la procedura di gara”.
In sintesi dunque pur sussistendo, su un piano generale, Centrali Uniche di Committenza dotate di personalità  giuridica e di legittimazione passiva a stare in giudizio (enti aggiudicatori in senso proprio) la Centrale Unica di Committenza fra i Comuni di Vallata e di Anzano di Puglia è una “semplice” amministrazione aggiudicatrice, risultando svolgere il ruolo di un mero modulo organizzativo accentrato della funzione di pubblica acquisizione di beni e servizi per i menzionati Enti locali.
In virtù di quanto innanzi esposto il ricorso principale e quello per motivi aggiunti devono essere dichiarati inammissibile, in quanto non notificati al Comune di Anzano di Puglia quale effettiva Amministrazione resistente e Stazione Appaltante, restando all’evidenza detto Comune l’unico soggetto in possesso di personalità  giuridica autonoma e di legittimazione passiva nel presente giudizio.
Da ultimo, in relazione alla minima attività  processuale svolta e all’esito in rito della presente controversia, possano ritenersi sussistenti i presupposti di legge per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sede di Bari, Sezione I, definitivamente pronunciando sul ricorso principale e su quello per motivi aggiunti, per come in epigrafe proposti, li dichiara inammissibili.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 20 settembre 2017 con l’intervento dei magistrati:
 
 
Angelo Scafuri, Presidente
Desirèe Zonno, Consigliere
Alfredo Giuseppe Allegretta, Referendario, Estensore
 
 
 
 

IL SEGRETARIO