1. Processo amministrativo – Giudizio impugnatorio – Regolamento volizione – Legittimazione e interesse  – Limiti e condizioni


2. Commercio, industri, turismo – Autorizzazione installazione nuovi impianti pubblicitari – Regolamento – Sospensione sino all’adozione del piano generale impianti pubblicitari – Illegittimità 

1. Al contrario dei c.d. regolamenti azione destinati a produrre effetti immediati nella sfera dei destinatari a prescindere dalla adozione di atti applicativi, il  “regolamento volizione” contiene previsioni generalizzate, astratte e programmatorie e, come tale,  non è idoneo ad incidere direttamente nella sfera giuridica del destinatario;  lo stesso  va impugnato, secondo al tecnica della c.d. doppia impugnazione, con il provvedimento  applicativo, se lesivo.


2. Deve essere annullata la disposizione del  regolamento inerente alla installazione di nuovi impianti pubblicitari che di fatto sospenda ogni nuova installazione di impianti sino all’adozione del piano generale degli impianti pubblicitari, in quanto restrittivo della libertà  di iniziativa economica del privato, condizionata in tal modo alla attività  dell’Amministrazione in sede di approvazione del  piano generale. L’applicazione delle  misure di salvaguardia, infatti, non può tradursi in una serie di provvedimenti soprassessori che si tradurrebbero in un diniego illegittimo dell’istanza di autorizzazione. 

Pubblicato il 12/06/2017
N. 00625/2017 REG.PROV.COLL.
N. 01161/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1161 del 2015, proposto da Studiocinque Group s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Carmelina Di Gifico, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Libera Valla in Bari, via Quintino Sella, 36; 

contro
Comune di Bari, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Rosa Cioffi e Augusto Farnelli, con domicilio eletto presso l’Avvocatura comunale in Bari, via Principe Amedeo, 26;

e con l’intervento di
ad adiuvandum:
Clear Channel Affitalia s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Vincenzo Monterisi e Francesco Monterisi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Vincenzo Monterisi in Bari, piazza Aldo Moro, 33; 

per l’annullamento
– delle note nn. 128466, 128484, 128500, emesse in data 28.5.2015 dalla Ripartizione Urbanistica e notificate alla ricorrente tutte in data 5.6.2015, recanti il diniego all’installazione di impianti pubblicitari;
– della delibera di Giunta Comunale n. 283 del 27 aprile 2015, afferente al “Riordino impiantistica pubblicitaria, Atto di indirizzo”, ove mai la stessa fosse da interpretarsi quale ostativa al rilascio di autorizzazione per l’installazione di impianti pubblicitari nelle more dell’attuazione di detto atto di indirizzo;
– della delibera di C.C. n. 04 del 17 gennaio 2013, con particolare riferimento agli artt. 5, 46, 47 e 48;
– di ogni atto e/o provvedimento prodromico o successivo a quelli impugnati e/o comunque connesso a quest’ultimi, ancorchè non conosciuto e/o notificati alla ricorrente;
nonchè per l’accertamento e la declaratoria del diritto della ricorrente ad ottenere un provvedimento definitivo di merito sulle istanze presentate entro i termini di legge;
 

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Bari;
Visto l’atto di intervento ad adiuvandum di Clear Channel Affitalia s.r.l.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il dott. Francesco Cocomile e uditi nell’udienza pubblica del giorno 27 aprile 2017 per le parti i difensori come da verbale di udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
 

FATTO e DIRITTO
1. – Con ricorso notificato il 28/8/2015 e depositato il 23/9/2015, la società  in epigrafe indicata impugna gli atti di diniego di installazione di impianti pubblicitari di cui alle note innanzi specificamente elencate, unitamente alla d. G.M. n. 283 del 27/4/2015 ed alla delibera di C.C. n. 04 del 17 gennaio 2013, con particolare riferimento agli artt. 5, 46, 47 e 48.
1.1. – La ricorrente espone di aver presentato richiesta di installazione di n. 3 poster 4×3, conformi alle prescrizioni ubicative, di ambito e dimensionali stabilite dagli strumenti regolamentari e pianificatori succedutisi nel tempo e, ciononostante, ha ricevuto i gravati dinieghi sul presupposto che – ai sensi dell’art. 48 co. 3 del Regolamento comunale n. 4/13, non è possibile presentare istanze di autorizzazione all’installazione di nuovi impianti fino alla data di entrata in vigore del Piano Generale degli Impianti Pubblicitari (di seguito, “PGIP”).
1.2. – La ricorrente lamenta con un unico articolato motivo di ricorso:
– violazione e falsa applicazione dell’art. 10 bis legge n. 241/1990, per non essere stati preceduti i dinieghi dal prescritto preavviso, a garanzia della partecipazione dell’interessata al procedimento;
– illegittimità  dell’art. 48 del regolamento comunale n. 4/13 per contrasto con gli artt. 1 e 2 legge n. 241/1990, nonchè 41 e 97 Cost., siccome determina una sospensione sine die del rilascio delle nuove autorizzazioni.
Sulla scorta di tali premesse, ha pertanto chiesto l’annullamento degli atti impugnati.
2. – Il Comune di Bari ha resistito alla domanda.
2.1. – Interveniva ad adiuvandum Clear Channel Affitalia s.r.l.
3. – Rinunciata l’istanza cautelare, alla pubblica udienza del 27/4/2017 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
4. – Va preliminarmente disattesa la richiesta di riunione del presente giudizio a quelli recanti r.g. nn. 1159/2015, 1160/2015, 585/2013, 632/2013, 633/2013 e 1542/2015, ravvisandosi tra gli stessi ragioni di connessione soggettiva ed oggettiva soltanto parziali, di talchè preferibile appare un’autonoma trattazione delle questioni oggetto dei giudizi.
4.1. – Ancora in rito, va respinta l’eccezione di inammissibilità  del ricorso sollevata dalla difesa comunale nella memoria del 12/10/2015, sul presupposto dell’omessa impugnazione dell’art. 48 del vigente Regolamento comunale sulla Pubblicità , di cui i dinieghi gravati sono atti applicativi.
L’eccezione si rivela infondata: va, infatti, considerato che dalla lettura “sistematica” dell’oggetto del ricorso (che fa espresso riferimento alla impugnazione dell’art. 48 del regolamento n. 4/2013), dell’epigrafe del motivo di ricorso (che fa espresso riferimento all’illegittimità  dell’art. 48 della d.C.C. n. 4/2013 per contrasto con gli artt. 1 e 2 della legge n. 241/1990) e del suo intero contenuto si ricava la censura della ricorrente avverso tale norma regolamentare, basata sull’invocato contrasto con il divieto di sospensione sine die dei procedimenti autorizzatori, stigmatizzato nei numerosi precedenti giurisprudenziali ivi richiamati.
5. – Nel merito, il gravame è fondato.
5.1. – Preliminarmente, va rimarcato che correttamente la società  istante ha impugnato sia la previsione generale ed astratta del regolamento (art. 48), sia gli atti applicativi (note nn. 128466, 128484, 128500, emesse in data 28.5.2015 recanti diniego alla installazione) secondo il regime della cd. doppia impugnazione (cfr. T.A.R. Puglia, Bari, Sez. I, 09/06/2016, n. 730: “In tema di impugnazione di fonti normative secondarie, devono distinguersi due categorie di atti regolamentari. Da un lato gli atti contenenti solo «‰volizioni preliminari‰», cioè statuizioni di carattere generale, astratto e programmatorio, come tali non idonei a produrre una immediata incisione nella sfera giuridica dei destinatari; detta tipologia di regolamenti andrà  impugnata necessariamente assieme ai relativi atti applicativi (cd. tecnica della doppia impugnazione). Dall’altro, gli atti regolamentari denominati «‰volizione-azione‰», i quali contengono, almeno in parte, previsioni destinate ad una immediata applicazione e quindi, come tali, capaci di produrre un immediato effetto lesivo nella sfera giuridica dei destinatari; gli stessi devono essere gravati immediatamente, a prescindere dalla adozione di atti applicativi.”).
5.2. – Come innanzi anticipato, gli impugnati dinieghi di installazione sono motivati in riferimento a quanto disposto dall’art. 48, comma 3 del Regolamento della Pubblicità , che contiene un tassativo elenco di casi per i quali (soli) è possibile presentare istanza di autorizzazione all’installazione di impianti pubblicitari “fino alla data di entrata in vigore del PGIP”, casi tra cui non è compreso l’impianto oggetto della richiesta dell’odierna ricorrente.
La predetta norma, che – in sostanza – introduce una generalizzata sospensione di nuove installazioni fino all’entrata in vigore del PGIP (che risulta oggetto di “revisione” fin dalla d.C.C. del 17/1/2013 recante approvazione del nuovo Regolamento della Pubblicità ), indicando i pochi tassativi casi ammessi, è illegittima.
Come già  affermato da questo Tribunale, “l’applicazione delle misure di salvaguardia non può costituire un pretesto – anche con riferimento alle istanze di rilascio di nuove autorizzazioni – per l’adozione di provvedimenti meramente soprassessori, i quali – in difetto di termini certi o di un procedimento effettivamente in itinere – si tradurrebbero sostanzialmente in provvedimenti di diniego illegittimo”, (cfr. T.A.R. Puglia, Bari, Sez. II, sent. 7/12/2012, n. 2112).
Va, inoltre, osservato che l’art. 36 del decreto legislativo n. 507 del 1993 (Revisione e armonizzazione dell’imposta comunale sulla pubblicità  e del diritto alle pubbliche affissioni) stabilisce all’ottavo comma che il Comune non può autorizzare l’installazione di nuovi impianti fino all’approvazione del regolamento comunale e del piano generale previsti dall’articolo 3, che così recita: «Il regolamento deve in ogni caso determinare la tipologia e la quantità  degli impianti pubblicitari, le modalità  per ottenere il provvedimento per l’installazione, nonchè i criteri per la realizzazione del piano generale degli impianti. Deve altresì stabilire la ripartizione della superficie degli impianti pubblici da destinare alle affissioni di natura istituzionale, sociale o comunque prive di rilevanza economica e quella da destinare alle affissioni di natura commerciale, nonchè la superficie degli impianti da attribuire a soggetti privati per l’effettuazione di affissioni dirette».
Evidenzia a tal proposito T.A.R. Basilicata, Sez. I, sent. 23/3/2012, n. 136:
«La Corte costituzionale, con la sentenza n. 355 del 2002, nell’esaminare la legittimità  costituzionale del citato articolo 36, comma 8, ha affermato che tale norma deve essere messa in relazione, ai fini della sua compatibilità  costituzionale, con l’art. 41 Cost. e con l’art. 2 della legge n. 241 del 1990 che impone alla PA l’onere di determinare, per ciascun tipo di procedimento, il termine entro il quale esso deve essere concluso stabilendo in via suppletiva il termine di trenta giorni oltre i quali la PA diviene inadempiente. Ne consegue che ove il regolamento comunale, previsto dall’articolo 3 soprarichiamato del decreto legislativo, come nella fattispecie, non sia ancora stato adottato, non può dunque inibire “sine die” le installazioni pubblicitarie senza violare i principi costituzionali di iniziativa economica anche di derivazione comunitaria. Alla luce di ciò non può infatti consentirsi una paralisi della possibilità  per i privati di inserirsi nel mercato pubblicitario che in tal modo resta cristallizzato, con un’inammissibile restrizione dell’attività  economica protratta nel tempo e lasciata all’arbitrio della Amministrazione in violazione, oltre che dei principi costituzionali di iniziativa economica, anche del principio di buon andamento e di correttezza dell’azione amministrativa (cfr. TAR Lazio, Roma, sez II, sent. 11/12/07 n. 2951) [ ..omissis .. ] Anche la giurisprudenza che si è occupata delle questioni relative agli impianti pubblicitari previsti dal d.l. vo n.507/93 è arrivata alla conclusione che non è ammissibile il blocco all’installazione di nuovi impianti, ma solo la valutazione delle domande provenienti dai privati sulla base dei molteplici interessi pubblici, e cioè quelli relativi alla sicurezza della circolazione stradale, nonchè ai parametri estetici, panoramici, ambientali ed edilizi dovendosi escludere la possibilità  di affidare all’inerzia dell’Ente locale un effetto restrittivo del diritto garantito dall’ art. 41 Cost. (cfr. T.A.R. Piemonte, I, 9/3/05 n.431; T.A.R. Milano, III Sez., 17 aprile 2002 n. 1491; TAR Veneto, n.3258 – 29 ottobre 2001)».
Nel senso della illegittimità  di un regolamento / provvedimento di inibizione sine die dell’attività  di installazioni pubblicitarie si sono espressi T.A.R. Lazio, Latina, Sez. I, 15/7/2015, n. 535 e Cons. Stato, Sez. IV, 13/6/2013, n. 3276.
5.3. – Per le suesposte ragioni, assorbito ogni altro motivo di censura, va annullato l’art. 48 del Regolamento della Pubblicità  del Comune di Bari, nella parte in cui sospende sine die i procedimenti di rilascio delle autorizzazioni all’installazione di nuovi impianti pubblicitari, unitamente ai dinieghi di installazione recati dalle gravate note comunali, che ne costituiscono pedissequa applicazione.
In esecuzione della presente decisione il Comune dovrà  rideterminarsi con riferimento alle istanze di autorizzazione presentate dalla società  ricorrente applicando i principi in precedenza esposti.
6. – Nessuna specifica censura viene mossa in relazione alla d. G.C. n. 283/2015 – pure oggetto di gravame – la cui impugnazione va dichiarata inammissibile, anche considerata la natura di mero atto di indirizzo politico, privo di immediata lesività .
7. – La novità  della questione induce a compensare le spese di lite tra le parti.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sezione Terza, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte inammissibile ed in parte fondato e, per l’effetto, annulla l’art. 48 del Regolamento della Pubblicità  del Comune di Bari nei sensi di cui in motivazione, unitamente agli atti di diniego impugnati.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità  amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 27 aprile 2017 con l’intervento dei magistrati:
 
 
Francesco Gaudieri, Presidente
Francesco Cocomile, Consigliere, Estensore
Viviana Lenzi, Referendario
 
 
 
 

IL SEGRETARIO