1. Giurisdizione – Giurisdizione esclusiva – Espropriazione per p.u. – Presupposti
 

2. Processo amministrativo – Principi generali – Legittimazione a ricorrere – Condizione dell’azione – Onere della prova – Ricorrente –  Sussistenza
 

3. Espropriazione per p.u. – Domanda risarcitoria – Giudicato rigetto G.O. – Domanda restitutoria G.A. – Ammissibilità 
 

4. Espropriazione per p.u. – Decreto di esproprio  – Omessa tempestiva impugnazione – Conseguenze

1. Spettano alla giurisdizione amministrativa esclusiva, ex art. 133 primo comma lettera g) c.p.a., le controversie nelle quali si faccia questione di attività  di occupazione e trasformazione di un bene immobile conseguenti ad una dichiarazione di pubblica utilità  e con essa congruenti, anche se il procedimento ablatorio all’interno del quale sono state espletate non sia sfociato in un tempestivo e formale atto traslativo della proprietà , purchè vi sia un collegamento – anche mediato – all’esercizio della pubblica funzione.
 
2. La titolarità  di una posizione giuridica sostanziale costituisce condizione dell’azione, che va accertata dal giudice adito “in limine”, indipendentemente dai vizi dedotti per cui, il disconoscimento, assorbe l’esame della fondatezza della pretesa di merito; in particolare,  in ordine alla prova della legittimazione a ricorrere a fronte di specifiche contestazioni da parte della difesa dell’Amministrazione intimata, essa non può che ritenersi interamente a carico della parte che agisce in giudizio ed il suo difetto determina inammissibilità  del gravame;


3. In tema di espropriazione per  p.u. gli effetti estensivi del giudicato di rigetto formatosi sulla domanda risarcitoria non possono portare al risultato estremo di inibire la domanda restitutoria.


4. il decreto di esproprio quand’anche pronunciato al di là  dei termini della dichiarazione di pubblica utilità  non può considerarsi nullo, ma deve qualificarsi come illegittimo, con conseguente necessità  di impugnazione entro i termini di decadenza.

Pubblicato il 30/05/2017
N. 00561/2017 REG.PROV.COLL.
N. 00854/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 854 del 2016, integrato da motivi aggiunti, proposto da: 
Sergio Pasculli De Angelis, rappresentato e difeso dagli avvocati Massimo Vernola, Angela Rotondi, con domicilio eletto presso lo studio Massimo Vernola in Bari, via Dante, n. 97; 

contro
Comune di Bitonto, in persona del Sindaco legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Nicolò De Marco, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, via Abate Gimma, n. 189; 

per l’annullamento
con ricorso originario:
del silenzio serbato dal Comune di Bitonto sull’istanza presentata dal ricorrente con lettera del 3.2.2016 con cui con riferimento alla particella ex n. 250, attuale part. 1200 aree nn. 26 e 57, foglio n. 48 in agro di Bitonto, per il 50 i sua proprietà , oggetto di occupazione giusta decreto sindacale n. 63 del 16.5.1985 per la realizzazione di una scuola pubblica, ha chiesto la restituzione dell’area o di avviare il procedimento di acquisizione formale di cui all’art. 42 bis del D.P.R. n. 327 del 2001 con la corresponsione del valore di mercato attuale del suolo e per la conseguente dichiarazione dell’inadempimento dell’Ente comunale all’obbligo di pronunciarsi sulla richiesta medesima e quindi dell’obbligo di provvedere,
e di conseguenza per la nomina di un Commissario ad acta con il compito di provvedere, entro il termine e con le modalità  fissate dall’emananda sentenza;
con motivi aggiunti depositati in data 6 ottobre 2016, per l’annullamento
– della nota del Comune di Bitonto senza protocollo del 29.7.2016 trasmessa al Sig. Sergio Pasculli De Angelis in pari data a mezzo Pec con cui nel dare riscontro all’istanza presentata dal ricorrente con nota del 3.2.2016 conclude il procedimento e rigetta la richiesta di restituzione dell’area o di avviare il procedimento di acquisizione formale di cui all’art. 42 bis del D.P.R. n. 327 del 2001 con la corresponsione del valore di mercato attuale della particella ex n. 250, attuale part. 1200 aree nn. 26 e 57, fg. n. 48 in agro di Bitonto, per il 50 di sua proprietà ;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Bitonto;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 maggio 2017 la dott.ssa Cesira Casalanguida;
Uditi per le parti i difensori come da verbale di udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 

FATTO e DIRITTO
1. – Con ricorso notificato il 5 luglio 2016 e depositato il 19 luglio 2016, il sig. Sergio De Angelis Pasculli ha agito per sentir dichiarare illegittimo il silenzio serbato dal Comune di Bitonto su istanza volta alla restituzione, o alla regolarizzazione dell’illecita occupazione ai sensi dell’art 42 bis T.U. 327/2001, di aree possedute in comproprietà , con conseguente condanna all’indennizzo e al risarcimento dei danni.
1.1. – Espone in fatto di essere proprietario al 50% di un suolo sito in Bitonto, in Via Michelangelo, identificato al catasto al fg. 48, p.lla 250, su cui il Comune, con delibera C.C. n. 19 del 19.01.1983, ha approvato il progetto di costruzione di un asilo nido anche ai fini della dichiarazione della pubblica utilità . Con decreto sindacale n. 63 del 16.5.1985, l’area interessata dall’intervento è stata occupata e con delibera consiliare n. 83 del 25.03.1985 veniva nuovamente dichiarata la pubblica utilità  dell’opera, senza che, tuttavia, nei cinque anni successivi, venisse emanato il decreto di esproprio, adottato tardivamente il 23.5.1995.
Unitamente agli altri comproprietari delle p.lle 885, 248 e 250 del fg. 48 ha adito il Giudice civile per ottenere il risarcimento dei danni da occupazione illegittima, definito con sentenza n. 2653 del 16.12.2004, con cui il Tribunale di Bari ha dichiarato la domanda in parte inammissibile per carenza di legittimazione attiva degli attori con riferimento alla p.lla 250 e improcedibile per le restanti particelle La pronuncia è stata confermata anche in appello e in Cassazione, che ha definito la questione con sentenza n. 15134 del 2.7.2014.
Con nota del 3.2.2016 ha chiesto al Comune la restituzione dell’area di cui alla p.lla 250, attuale p.lla 1200 aree nn. 26 e 57, per la quota di sua proprietà , o l’avvio del procedimento di acquisizione sanante di cui all’art. 42 – bis d.p.r. 327/2001, a cui il Comune non ha dato riscontro.
1.2. – Ha agito, pertanto, per sentire dichiarare l’illegittimità  del silenzio serbato dall’amministrazione, con declaratoria dell’obbligo di provvedere e nomina di un commissario ad acta per l’ipotesi di perdurante inadempimento.
2. – Con motivi aggiunti notificati il 22.09.2016 e depositati il 6.10.2016, il ricorrente ha impugnato la nota del 29.7.2016 con cui il Comune di Bitonto, nel riscontrare la sua istanza, ha rigettato la richiesta di restituzione dell’area o di avviare il procedimento di acquisizione ex art. 42 – bis d.p.r. 327/2001.
2.1. – Con articolato motivo di ricorso ha censurato l’atto gravato per eccesso di potere sotto vari profili e violazione di legge, in particolare, dell’art. 42 – bis d.p.r. 327/2001.
Sostiene che il giudizio civile concluso con la sentenza della Cassazione ha riguardato unicamente la domanda di risarcimento danni e non la richiesta di restituzione del suolo o di acquisizione della proprietà . Aggiunge che la fondatezza della propria pretesa deriva dalla mancata conclusione del procedimento di esproprio. Nega che, dopo l’evoluzione giurisprudenziale anche della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, l’irreversibile trasformazione del bene possa fondare l’eccezione di prescrizione. La permanenza della titolarità  dell’area in capo al ricorrente troverebbe ulteriore conferma nella sua attuale intestazione al catasto e alla Conservatoria.
3. – In data 14.11.2016 si è costituito in giudizio il Comune di Bitonto che, con memoria del 13.01.2017, ha chiesto la conversione del rito in ordinario ritenendo non più sussistenti i presupposti per la trattazione della causa in camera di consiglio con il rito del silenzio, avendo respinto l’istanza del ricorrente con provvedimento espresso. La domanda di conversione del rito è stata presentata anche dal ricorrente il 19.01.2017.
3.1. – Con successive memorie la difesa della civica amministrazione ha prodotto documenti e dedotto sull’infondatezza dei motivi aggiunti. Ha affermato che le proroghe ex lege dell’occupazione d’urgenza avrebbero spostato il termine dell’occupazione legittima al 17.6.1995 e che quindi il decreto di esproprio sia stato adottato nei termini il 23.05.1995. Ha richiamato il contenuto delle sentenze pronunciate in sede civile per sostenere che esse abbiano riconosciuto l’acquisto a tiolo originario da parte del Comune del suolo per cui è causa, per effetto dell’occupazione acquisitiva fin dal 990. 
Sulla base di tali presupposti ha eccepito il difetto di legittimazione attiva del ricorrente, in quanto egli non sarebbe mai diventato proprietario del suolo in questione, acquisito dal Comune nel 1990 e, dunque, prima della stipula dell’atto di acquisto della proprietà  da parte del ricorrente avvenuta il 10.02.1995. Ha eccepito, altresì, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla domanda tesa alla rivendicazione della proprietà  nei confronti della p.a. Nel merito, l’amministrazione comunale ha chiesto, comunque, la reiezione del ricorso siccome infondato.
3.2 – Il ricorrente ha replicato alla difesa dell’ente locale.
4. – All’udienza pubblica del 17 maggio 2017, sentite le parti, la causa è stata trattenuta in decisione.
5. – Il ricorso principale è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse alla luce della intervenuta adozione da parte del Comune di Bitonto, ancorchè in senso non favorevole all’istante, della nota del 29.7.2016, con cui nel dare riscontro all’istanza presentata dal ricorrente, rigetta la richiesta di restituzione dell’area o di avviare il procedimento di acquisizione formale di cui all’art. 42 – bis del d.p.r. n. 327 del 2001.
La lesione alla sfera giuridica del ricorrente deriva, pertanto, unicamente da tale nuovo provvedimento impugnato con motivi aggiunti.
Ciò comporta il venir meno dell’interesse di parte ricorrente rispetto al ricorso principale.
6. – Quanto ai motivi aggiunti, preliminarmente, deve essere disattesa l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dal Comune di Bitonto.
Il Collegio rileva che nella presente controversia sussiste la giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo, ai sensi dell’art. 133 primo comma lettera g) del Codice del Processo Amministrativo (“Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo¦.. g) le controversie aventi ad oggetto gli atti, i provvedimenti, gli accordi e i comportamenti riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere, delle Pubbliche Amministrazioni in materia di espropriazione per pubblica utilità , ferma restando la giurisdizione del giudice ordinario per quelle riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità  in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa”). 
Infatti, in punto di giurisdizione, non si ravvisano motivi per discostarsi, nella circostanza, dall’ormai consolidato indirizzo giurisprudenziale secondo il quale, nella materia dei procedimenti di espropriazione per pubblica utilità , ad eccezione delle ipotesi in cui manchi del tutto una dichiarazione di pubblica utilità  dell’opera e l’Amministrazione espropriante abbia agito nell’assoluto difetto di una potestà  ablativa (devolute come tali alla giurisdizione ordinaria), spettano alla giurisdizione amministrativa esclusiva, ex art. 133 primo comma lettera g) c.p.a., le controversie (come quella de qua) nelle quali si faccia questione di attività  di occupazione e trasformazione di un bene immobile conseguenti ad una dichiarazione di pubblica utilità  e con essa congruenti, anche se il procedimento ablatorio all’interno del quale sono state espletate non sia sfociato in un tempestivo e formale atto traslativo della proprietà , purchè vi sia un collegamento – anche mediato – all’esercizio della pubblica funzione (“ex multis”: T.A.R. Bari, sez. III, sent. n. 254 del 17.03.2017; Consiglio di Stato, IV Sezione, 4 Aprile 2011 n. 2113; T.A.R. Campania, sez. V, 6 luglio 2016, n. 3421; T.A.R. Lombardia, Brescia, I Sezione 18 Dicembre 2008 n. 1796; Consiglio di Stato, Adunanza plenaria 30 Luglio 2007 nn. 9 e 22 Ottobre 2007 n. 12; T.A.R. Basilicata, 22 Febbraio 2007 n. 75; T.A.R. Puglia, Bari, III Sezione, 9 Febbraio 2007 n. 404; Corte di Cassazione, Sezioni Unite Civili, 20 Dicembre 2006 nn. 27190, 27191 e 27193).
7. – Deve ora essere esaminata la questione della legittimazione attiva del ricorrente, che il Comune contesta.
Il sig. Pasculli De Angelis sostiene la illegittimità  del rigetto opposto dall’ente locale all’istanza di restituzione o di avvio del procedimento di acquisizione sanante ai sensi dell’art. 42 – bis d.p.r. 327/2001, della particella ex n. 250 (attuale p.lla 1200 aree nn. 26 e 57, fg. n. 48) di cui assume essere proprietario al 50%.
Il Comune di Bitonto fonda il diniego sul presupposto che al momento dell’acquisto in comproprietà  del suolo in questione (con atto notarile del 10.02.1995), il sig. Pasculli De Angelis avrebbe acquistato a non domino, in quanto in tale epoca si sarebbe già  “definitivamente verificato l’effetto traslativo della res a titolo originario in favore della P.A.”, come stabilito dalla sentenza del Tribunale di Bari n. 2653/2004, confermata con sentenze della Corte d’Appello di Bari n. 886/2007 e della Cassazione n. 15134/2014.
7.1. – Il Collegio ritiene l’eccezione fondata sia pure con le precisazioni che seguono.
Come affermato di recente dalla sezione (T.A.R. Puglia Bari, sez. III, sent. 254/2017, cit.) “Secondo consolidata giurisprudenza, infatti, una domanda giudiziale, tendente al riconoscimento di determinati diritti ed interessi, deve essere fondata su atti di univoco contenuto ed efficacia o per disposizioni di legge o sull’obbligo dell’Amministrazione in esecuzione di propri deliberati (Cons. St. V, 11 novembre 1977, n. 995) e la titolarità  di una posizione giuridica sostanziale costituisce condizione dell’azione, che va accertata dal giudice adito “in limine”, indipendentemente dai vizi dedotti per cui, il disconoscimento, assorbe l’esame della fondatezza della pretesa di merito (Cons. St., IV, 3033/2008 e 27 novembre 1981, n. 721). 
In ordine alla prova della legittimazione a ricorrere è stato parimenti affermato che, specie “a fronte di specifiche contestazioni da parte della difesa dell’Amministrazione intimata, essa non può che ritenersi interamente a carico della parte che agisce in giudizio ed il suo difetto determina inammissibilità  del gravame (cfr. TAR Catania, I, 229/08 8 febbraio 2008, sent. 229; 23 agosto 2007, n. 1381; 27 settembre 2006 n. 2373)” (T.A.R. Reggio Calabria,4 giugno 2010, sent. 536). 
Le pronunce richiamate, si fondano sull’art. 2697 c.c., ai sensi del quale chiunque chiede l’attuazione della volontà  della legge in relazione ad un diritto che faccia valere in via di azione o di eccezione deve provare il fatto giuridico da cui fa discendere il preteso diritto, e quindi tutti gli elementi o requisiti per legge necessari alla nascita dello stesso, che costituiscono le condizioni positive della pretesa (cfr. Cass. Civ. 30 ottobre 1981, n. 5746; 9 aprile 1975, n. 1304; 20 dicembre 1971, n. 3696)”.
Nel caso in esame, il ricorrente nega che con riferimento all’accertamento della proprietà  del suolo per cui è causa si sia formato il giudicato con le sentenze pronunciate dall’A.G.O., replicando all’eccezione di ne bis in idem sollevata dal Comune sull’assunto della diversità  di petitum azionato nei distinti giudizi (restitutorio in questa sede, risarcitorio dinanzi al g.o). Insiste nel sostenere la validità  dell’atto di compravendita del suolo del 1995, negando che vi sia mai stato un atto di acquisto da parte dell’ente locale.
7.2. – Quando affermato dal ricorrente non trova conferma negli atti di causa.
Quand’anche si volesse aderire alla tesi sostenuta dal sig. Pasculli De Angelis attraverso il richiamo di una sentenza del Consiglio di Stato per cui, nell’esigenza di assicurare la piena tutela del diritto di proprietà  “nell’ambito di un contesto normativo e giurisprudenziale ben diverso da quello vigente all’epoca” delle proposizione del ricorso innanzi al g.o., gli “effetti estensivi del giudicato di rigetto formatosi sulla domanda risarcitoria”non possono portare al “risultato estremo di inibire la domanda restitutoria” (in tal senso Cons. Stato, sez. VI, n. 2559 del 10.05.2013), nel caso di specie mancano i presupposti per l’accoglimento della domanda restitutoria o di acquisizione sanante ex art. 42 – bis d.p.r. 327/2001. 
7.3. – Il ricorrente non può, infatti, ritenersi legittimato ad avanzare le suindicate pretese sul suolo nei confronti dell’amministrazione. 
Dirimenti sono l’avvenuta adozione del Decreto di esproprio con riferimento alla particella n. 250 da parte del Comune di Bitonto, non contestata dalle parti, trascritto in data 2.6.1995, la cui copia è stata versata in atti dal Comune il 5.04.2017 e la sua mancata impugnazione.
Come già  affermato in recente pronuncia da questa Sezione (T.A.R. Bari, sez. III, sent. 375 del 6.04.2017) il decreto di esproprio quand’anche pronunciato al di là  dei termini della dichiarazione di pubblica utilità  “non può considerarsi nullo, ma deve qualificarsi come illegittimo, con conseguente necessità  d’impugnazione entro i termini di decadenza (ex multis T.A.R. Napoli, sez. V, sent. 1494/2016)”.
La Sezione, in sostanza, condivide l’orientamento per cui “laddove esista una norma attributiva del potere di emettere l’atto autoritativo, ma questo venga emanato senza rispettare i presupposti previsti da essa per la corretta esplicazione del potere conferito, si configuri una violazione di legge. 
Questa sussiste tutte le volte in cui venga violata una qualsivoglia regola posta dall’ordinamento giuridico e va qualificata quale vizio di legittimità  dell’atto amministrativo unitamente ed al pari dell’incompetenza o dell’eccesso di potere. 
La previsione, ex art. 13 della l. 25 giugno 1865, n. 2359, di termini per l’emanazione del decreto di esproprio, configura un precetto posto dalla legge ed indirizzato all’amministrazione pubblica al fine di porre un vincolo alla discrezionalità  dei suoi poteri. 
La sua violazione, pertanto, va qualificata come violazione di legge ossia come vizio di legittimità  dell’atto amministrativo. 
Se il mancato rispetto dei presupposti a cui la norma riconnette la corretta esplicazione del potere configura un vizio di legittimità  dell’atto e la previsione dei termini ex art. 13 cit. altro non è se non presupposto per la legittima esplicazione del potere, è evidente che il precipitato logico del ragionamento seguito consiste nella qualificabilità  della violazione dei termini fissati per l’emanazione del decreto di esproprio quale vizio dell’atto da farsi valere negli ordinari termini decadenziali, pena la inoppugnabilità  dello stesso ed il divieto, per il Giudice Amministrativo, di disapplicazione.” (T.A.R. Calabria – Reggio Calabria, sent. 248 del 12.05.2008)”. (T.A.R. Bari, sent.375/2016 cit.).
7.4. – Dalla mancata impugnazione del Decreto di esproprio consegue che diventa irrilevante ogni ulteriore approfondimento sulla tempestività  della sua adozione, in quanto gli effetti traslativi della proprietà  in capo al Comune si sono comunque consolidati. Nè idonei a travolgerne gli effetti sono i documenti prodotti dal ricorrente (copia nota di trascrizione del 2.3.1995 e attestazione castale del 16.01.1995) in quanto ad esso antecedenti.
Analogamente diventa irrilevante soffermarsi ulteriormente sugli effetti del giudicato del giudizio civile sulla presente controversia, risultando in ogni caso il Comune titolare della proprietà  del suolo di cui alla particella per cui è causa.
7.5. – In conclusione, nella vicenda concreta de qua, l’esito negativo dell’accertamento (in via incidentale) della proprietà  dell’area in questione in capo al ricorrente, determina l’insussistenza dei diritti azionati (l’invocata tutela reale).
8. – Per le ragioni sopra illustrate il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.
9. – Sussistono gravi ed eccezionali motivi per disporre la compensazione delle spese di lite, stante la peculiarità  in fatto della controversia e la complessità  delle questioni trattate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso principale e su quello per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, dichiara:
– improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso principale;
– inammissibili i motivi aggiunti nei termini di cui in motivazione.
Spese compensate. 
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 17 maggio 2017 con l’intervento dei magistrati:
 
 
Francesco Gaudieri, Presidente
Viviana Lenzi, Referendario
Cesira Casalanguida, Referendario, Estensore
 
 
 
 

IL SEGRETARIO