Espropriazione per pubblica utilità  – Adozione del decreto di esproprio – Termine – Decorrenza – Dall’approvazione del progetto definitivo e non dalla successiva approvazione del progetto esecutivo – Operatività  della previsione di cui all’art. 97 comma 1-bis D.Lgs. n. 163/2006 – Insussistenza

Nelle procedure espropriative, ove la dichiarazione di pubblica utilità  sia da ritenersi  implicita nell’approvazione del progetto definitivo, ai sensi dell’art. 12, comma 1 lett. a) del D.P.R. n. 327/2001, il successivo livello di progettazione esecutiva costituisce una fase accessoria e irrilevante ai fini della lesività  per l’espropriando, che ha già  subito il vincolo espropriativo e nei cui confronti il decreto di esproprio già  può essere emesso sulla base del solo progetto definitivo. Non può pertanto essere invocata l’applicabilità  dell’art. 97, comma 1-bis del D.Lgs. n. 163/2006 (a tenore del quale: “La dichiarazione di pubblica utilità  di cui agli articoli 12 e seguenti del decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001 n. 327, e successive modificazioni, può essere disposta anche quando l’autorità  espropriante approva a tal fine il progetto esecutivo dell’opera pubblica o di pubblica utilità .”), nel testo introdotto dal D.L. n. 1/2012, in quanto avente oggetto il diverso ambito degli appalti pubblici.

Pubblicato il 06/04/2017
N. 00372/2017 REG.PROV.COLL.
N. 01471/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1471 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto da Scarola Mario Alberto e Scarola Nicola, rappresentati e difesi dall’avvocato Costantino Ventura, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, via Dante Alighieri, 11;

contro
Comune di Trinitapoli, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Raffaele de’ Robertis e Francesco de’ Robertis, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Raffaele de’ Robertis in Bari, via Davanzati, 33;
Regione Puglia, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Maria Rosaria Avagliano, con domicilio eletto presso la sede dell’Avvocatura regionale in Bari, Lungomare Nazario Sauro, 31/33;

per l’annullamento
– del decreto del Responsabile del Terzo Settore del Comune di Trinitapoli, n. 1 in data 11.7.2012, avente ad oggetto: “Decreto dell’indennità  provvisoria di espropriazione e dell’indennità  di occupazione d’urgenza dei terreni necessari alla realizzazione del “Recupero di masseria Scarola da destinare alla fruizione ed alla ospitalità  diffusa”, notificato in data 12.7.2012, col quale sono state determinate le anzidette indennità  ed è stata anche decretata l’occupazione d’urgenza;
– nonchè di ogni altro atto presupposto, conseguente o connesso, anche se non noto nel testo integrale, compresi quelli specificamente indicati in ricorso;
nonchè per ottenere la restitutio in integrum, o in subordine il risarcimento di tutti i danni;
sul ricorso per motivi aggiunti depositato in data 1° giugno 2016, per l’annullamento,
previa sospensione dell’efficacia,
– del decreto definitivo di esproprio del Responsabile del Terzo Settore del Comune di Trinitapoli n. 5 del 16.3.2016, notificato al ricorrente in data 24.3.2016, avente ad oggetto: “Decreto definitivo di esproprio di immobili e terreni ricadenti nel progetto di recupero di Masseria Scarola”, nonchè di ogni altro atto collegato, conseguente o connesso, comprese, ove occorra:
– la determinazione gestionale n. 153 del 7.3.2014, avente ad oggetto: “Liquidazione indennità  provvisoria di esproprio in favore dei sigg.ri eredi Saracino Giuseppe, eredi Scarola Nicola, Saracino Antonio, Saracino Vincenza, Scarola Mario Alberto. Progetto: Recupero di Masseria Scarola”;
– la “Relazione del CTU” Ing. Gerardo Finelli in data 15.1.2015, con la quale è stata determinata l’indennità ;
– la determinazione gestionale n. 51 del 20.4.2015, avente ad oggetto: “Integrazione liquidazione indennità  provvisoria di esproprio in favore dei sigg.ri eredi Saracino Giuseppe, eredi Scarola Nicola, Saracino Antonio, Saracino Vincenza, Scarola Mario Alberto. Progetto: Recupero Masseria Scarola”;
 

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune del Trinitapoli e della Regione Puglia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il dott. Francesco Cocomile e uditi nell’udienza pubblica del giorno 1 marzo 2017 per le parti i difensori come da verbale di udienza;
 

1. – Gli odierni ricorrenti sono comproprietari in ragione di un terzo Scarola Nicola e di un terzo Scarola Mario Alberto di un fondo rustico dell’estensione di Ha. 15.32.16 con annesso fabbricato rurale di mq. 1.200 ubicato nella zona periferica dell’abitato di Trinitapoli così distinto in catasto:
al fol. 24:
p.lla 151 di Ha. 0.82.06;
p.lla 134 di Ha. 7.92.57;
p.lla 93 di Ha. 3.23.53;
p.lla 124 – fabbricato rurale di Ha. 0.12.00;
al fol. 25:
p.lla 3 di Ha. 3.34.00.
Con delibera della Giunta comunale del Comune di Trinitapoli n. 102 del 30.6.2010 veniva approvato il progetto definitivo “Recupero Masseria Scarola da destinare alla fruizione ed alla ospitalità  diffusa”.
Con delibera di Giunta comunale n. 124 dell’1.12.2011 veniva approvato il progetto esecutivo “Interventi sulla rete di sentieri al fine di favorire lo sviluppo di percorsi escursionisti nel S.I.C. Zone Umide di Capitanata e Z.P.S. Paludi presso il Golfo di Manfredonia”.
Successivamente con il gravato decreto n. 1 dell’11.7.2012 veniva determinata l’indennità  provvisoria di espropriazione, nonchè l’indennità  di occupazione d’urgenza e disposta l’occupazione d’urgenza delle aree per cui è causa.
2. – Con il ricorso introduttivo del presente giudizio gli stessi istanti contestavano gli atti in epigrafe indicati, deducendo censure così sinteticamente riassumibili:
A) Sul vincolo preordinato all’esproprio:
I. – Violazione degli artt. 8 e 9 d.p.r. n. 327/2001; inesistenza del vincolo preordinato all’esproprio;
II. – Violazione di legge (artt. 8, 9 e 10 d.p.r. n. 327/2001; art. 4 d.p.r. n. 357/1997; D.M. Ambiente 3.9.2002); inidoneità  del piano di gestione a imporre il vincolo preordinato all’esproprio;
III. – Violazione dell’art. 11 d.p.r. n. 327/2001; mancato avviso dell’avvio del procedimento di approvazione del piano di gestione;
B) Sulla dichiarazione di pubblica utilità :
IV. – Violazione dell’art. 15 d.p.r. n. 327/2001;
V. – Violazione dell’art. 16 d.p.r. n. 327/2001;
VI. – Violazione dell’art. 17 d.p.r. n. 327/2001;
VII. – Violazione dell’art. 12 d.p.r. n. 327/2001; inesistenza della pubblica utilità  dichiarata dalla deliberazione di Giunta comunale n. 124/2011;
VIII. – Eccesso di potere per avere disposto la dichiarazione di pubblica utilità  della Masseria Scarola senza considerare l’esistenza di 281.48.17 ettari adiacenti di proprietà  comunale concessi in affitto a imprenditori privati;
C) Sulla determinazione urgente dell’indennità  provvisoria:
IX. – Violazione dell’art. 22 d.p.r. n. 327/2001;
D) Sull’occupazione d’urgenza;
X. – Illegittimità  costituzionale dell’art. 22 bis d.p.r. n. 327/2001 per contrasto con gli artt. 77, 117, commi 1 e 3, 2 e 10 Cost.;
XI. – Violazione dell’art. 22 bis d.p.r. n. 327/2001;
XII. – Violazione dell’art. 22 bis d.p.r. n. 327/2001.
Parte ricorrente formulava altresì domanda di restituzione degli immobili occupati in pristino stato e, in subordine, in caso di impossibilità , invocava il risarcimento dei danni comunque dovuti per tutto il periodo di occupazione illegittima, maggiorati di rivalutazione monetaria e interessi.
3. – Con ricorso per motivi aggiunti depositato in data 1° giugno 2016 Scarola Mario Alberto impugnava il decreto definitivo di esproprio del Responsabile del Terzo Settore del Comune di Trinitapoli n. 5 del 16.3.2016 allo stesso notificato in data 24.3.2016, deducendo censure così sinteticamente riassumibili:
1. – Violazione degli artt. 12 e 13 d.p.r. n. 327/2001;
2. – Violazione degli artt. 21 d.p.r. n. 327/2001, 7 legge n. 241/1990, 42 Cost., 1 Prodotto I CEDU e 834 cod. civ.; mancata costituzione del collegio tecnico e mancata determinazione dell’indennità , costituente il corrispettivo dell’esproprio.
Concludeva per l’accoglimento del ricorso introduttivo e del ricorso per motivi aggiunti.
4. – Si costituivano il Comune di Trinitapoli e la Regione Puglia, resistendo al gravame.
5. – Ciò premesso in punto di fatto, ritiene questo Collegio che il ricorso introduttivo, integrato da motivi aggiunti, presentato da Scarola Mario Alberto debba essere accolto nei sensi e nei limiti di seguito esposti, in quanto fondato.
5.1. – Preliminarmente deve essere dichiarata l’improcedibilità  del ricorso introduttivo presentato da Scarola Nicola in quanto lo stesso ha omesso di impugnare il decreto di esproprio del 16.3.2016 (contestato unicamente da Scarola Mario Alberto con i motivi aggiunti), con ciò consolidando l’effetto ablatorio prodotto nei suoi confronti dal citato provvedimento.
5.2. – Deve, inoltre, essere respinta l’eccezione, sollevata dal Comune di Trinitapoli, di improcedibilità  del ricorso per omessa notifica a tutti i soggetti controinteressati, ovvero per mancata instaurazione del contraddittorio con tutti gli Enti interessati dalle previsioni del censurato piano di gestione.
Va, infatti, evidenziato che, avendo il ricorso ad oggetto una contestazione avverso atti del procedimento ablatorio adottati dal Comune di Trinitapoli, può ritenersi necessaria e sufficiente, ai fini della corretta integrazione del contraddittorio, la notifica nei confronti del suddetto Ente.
5.3. – Nel merito la domanda proposta da Scarola Mario Alberto va accolta, dovendosi condividere le argomentazioni dallo stesso espresse nella prima censura del ricorso per motivi aggiunti relativa alla violazione del termine di cui all’art. 13, comma 4 d.p.r. n. 327/2001.
Invero, ai sensi dell’art. 12, comma 1, lett. a) d.p.r. n. 327/2001 “La dichiarazione di pubblica utilità  si intende disposta: ¦ a) quando l’autorità  espropriante approva a tale fine il progetto definitivo dell’opera pubblica o di pubblica utilità , ovvero quando sono approvati il piano particolareggiato, il piano di lottizzazione, il piano di recupero, il piano di ricostruzione, il piano delle aree da destinare a insediamenti produttivi, ovvero quando è approvato il piano di zona; ¦”.
Inoltre, l’invocato art. 13, comma 4 d.p.r. n. 327/2001 così dispone:
“Se manca l’espressa determinazione del termine di cui al comma 3, il decreto di esproprio può essere emanato entro il termine di cinque anni, decorrente dalla data in cui diventa efficace l’atto che dichiara la pubblica utilità  dell’opera.”.
Nel provvedimento recante l’approvazione del progetto definitivo, vale a dire la delibera di Giunta comunale n. 102 del 30.6.2010, manca la previsione espressa del termine entro il quale il provvedimento di esproprio sarebbe dovuto essere emanato.
Pertanto, si deve ritenere che quest’ultimo sarebbe dovuto intervenire – in virtù delle previsioni normative in precedenza richiamate – entro il 30.6.2015, termine decorrente dalla data in cui è divenuta efficace la menzionata delibera di Giunta comunale (la stessa data dell’adozione, in quanto la delibera n. 102/2010 veniva dichiarata immediatamente eseguibile).
Poichè il provvedimento di esproprio veniva adottato in epoca successiva (cioè in data 16.3.2016) lo stesso è illegittimo in quanto tardivamente adottato.
Non si può infatti considerare rilevante ai fini del dies a quo della decorrenza del termine di cui all’art. 13, comma 4 d.p.r. n. 327/2001 la successiva delibera n. 124 dell’1.12.2011 costituente mera approvazione del progetto esecutivo, in considerazione del fatto che il legislatore all’art. 12 d.p.r. n. 327/2001 prevede tassativamente le fattispecie che comportano dichiarazione implicita di pubblica utilità .
La suddetta disposizione contempla, quale ipotesi di dichiarazione implicita, l’approvazione del progetto definitivo dell’opera pubblica, non già  del progetto esecutivo, con la conseguenza che l’Amministrazione resistente ovvero il Giudice investito della controversia non possono interpretare estensivamente la norma ed attribuire l’effetto di produrre dichiarazione di pubblica utilità  all’approvazione del citato progetto esecutivo, anche alla luce del carattere accessorio di quest’ultima (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 07/11/2014, n. 5496: “Nelle procedure espropriative, se la dichiarazione di pubblica utilità  è implicita nell’approvazione del progetto definitivo, ai sensi dell’art. 12, d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, il successivo livello di progettazione esecutiva costituisce una fase accessoria e irrilevante ai fini della lesività  per l’espropriando, che ha già  subito il vincolo espropriativo e nei cui confronti il decreto di esproprio già  può essere emesso sulla base del solo progetto definitivo; da ciò discende, come ovvia conseguenza, che non può pretendersi, nelle suddette ipotesi, un onere di impugnativa anche del progetto esecutivo a pena di improcedibilità  dell’impugnazione già  proposta dell’atto comportante la dichiarazione di pubblica utilità .”).
In ogni caso la generica affermazione di cui al punto 3 del dispositivo della delibera n. 124/2011 (“¦ dare atto e confermare che l’approvazione del progetto equivale a dichiarazione di pubblica utilità , urgenza ed indifferibilità  dei lavori …”) va intesa come conferma della dichiarazione di pubblica utilità  implicita nella precedente delibera n. 102/2010 di approvazione del progetto definitivo.
Nè con riferimento alla deliberazione n. 124/2011 può operare la previsione di cui al decreto legge n. 1/2012 che ha introdotto il comma 1 bis nel corpo dell’art. 97 dlgs n. 163/2006 (“La dichiarazione di pubblica utilità  di cui agli articoli 12 e seguenti del decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001 n. 327, e successive modificazioni, può essere disposta anche quando l’autorità  espropriante approva a tal fine il progetto esecutivo dell’opera pubblica o di pubblica utilità “). Si tratta infatti di una disposizione legislativa introdotta successivamente alla citata delibera n. 124/2011 e che peraltro ha ad oggetto un diverso ambito applicativo (materia degli appalti pubblici).
Inoltre, in forza dell’art. 13, comma 6 d.p.r. n. 327/2001 “La scadenza del termine entro il quale può essere emanato il decreto di esproprio determina l’inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità “.
Anche l’art. 22 bis, comma 6 d.p.r. n. 327/2001 prevede che “Il decreto che dispone l’occupazione ai sensi del comma 1 perde efficacia qualora non venga emanato il decreto di esproprio nel termine di cui all’articolo 13”.
Ne consegue che nel caso di specie, essendo stato il decreto di esproprio del 16.3.2016 adottato tardivamente, deve essere dichiarata l’inefficacia – ai sensi delle citate disposizioni – del decreto di occupazione d’urgenza dell’11.7.2012 e della delibera di approvazione del progetto definitivo (i.e. delibera n. 102 del 30.6.2010), costituente ai sensi art. 12, comma 1, lett. a) d.p.r. n. 327/2001 dichiarazione implicita di pubblica utilità  (atti entrambi contestati con il ricorso introduttivo).
6. – Deve, infine, dichiararsi il difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo adito con riferimento alla doglianza sub 2) del ricorso per motivi aggiunti, venendo in rilievo una controversia meramente indennitaria in conseguenza dell’adozione di atti di natura ablativa, materia devoluta dall’art. 133, comma 1, lett. g) cod. proc. amm. alla giurisdizione del Giudice ordinario.
Da quanto esposto con riferimento alla menzionata censura consegue la declaratoria del difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo sulla domanda de qua, in favore del Giudice ordinario, innanzi al quale la stessa domanda potrà  essere riproposta nei termini di legge secondo i principi affermati dalle sentenze della Corte costituzionale, 12 marzo 2007, n. 77 e della Corte di Cassazione, Sez. Un., 22 febbraio 2007, n. 4109 ed in virtù delle previsioni normative di cui agli artt. 59 legge 18 giugno 2009, n. 69 e 11 cod. proc. amm.
7. – Dalle argomentazioni espresse in precedenza discende, fatto salvo quanto evidenziato sopra in punto di giurisdizione, la declaratoria di improcedibilità  del ricorso proposto da Scarola Nicola, l’accoglimento nei sensi e nei limiti di cui motivazione del ricorso introduttivo, integrato da motivi aggiunti, proposto da Scarola Mario Alberto e, per l’effetto, l’annullamento degli atti impugnati nei limiti dell’interesse dedotto e la condanna dell’Amministrazione comunale alla restituzione dell’immobile per cui è causa previa riduzione in pristino stato (come espressamente richiesto in via prioritaria da parte ricorrente a pag. 27 dell’atto introduttivo).
Ogni altra censura dedotta da parte ricorrente resta assorbita, ivi compresa la domanda risarcitoria, espressamente formulata a pag. 27 dell’atto introduttivo soltanto in via subordinata (cfr. punto 8 della motivazione della sentenza di Cons. Stato, Ad. Plen. n. 5 del 27.4.2015).
Resta comunque salva la facoltà  dell’Amministrazione di adottare successivamente un provvedimento di esproprio in sanatoria ai sensi dell’art. 42 bis d.p.r. n. 327/2001.
8. – Le spese di lite seguono la soccombenza per quanto concerne i rapporti con il Comune di Trinitapoli e si liquidano come da dispositivo.
Sussistono viceversa giuste ragioni di equità  per compensare le spese di lite nei confronti della Regione Puglia.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sezione Terza, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, integrato da motivi aggiunti, così provvede:
1) dichiara l’improcedibilità  del ricorso proposto da Scarola Nicola;
2) accoglie il ricorso introduttivo, integrato da motivi aggiunti, proposto da Scarola Mario Alberto nei sensi e nei limiti di cui motivazione e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati nei limiti dell’interesse dedotto e condanna l’Amministrazione comunale alla restituzione dell’immobile per cui è causa previa riduzione in pristino stato, fatta salva – in via alternativa – l’acquisizione da parte della P.A. ai sensi dell’art. 42 bis d.p.r. n. 327/2001;
3) dichiara il difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo in ordine alla cognizione della domanda di cui alla doglianza sub 2) del ricorso per motivi aggiunti, ed indica il Giudice ordinario quale giudice munito di giurisdizione su di essa.
Condanna il Comune di Trinitapoli al pagamento in favore del ricorrente Scarola Mario Alberto delle spese di lite liquidate in € 2.000,00, oltre accessori come per legge.
Compensa le spese di lite nei confronti della Regione Puglia.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità  amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 1 marzo 2017 con l’intervento dei magistrati:
 
 
Francesco Gaudieri, Presidente
Francesco Cocomile, Primo Referendario, Estensore
Cesira Casalanguida, Referendario
 
 
 
 

IL SEGRETARIO