Espropriazione per pubblica utilità  – Acquisizione sanante ex art. 42-bis D.P.R. n. 327/2001 – In presenza di un giudicato restitutorio – Esclusione

Va esclusa la facoltà  per l’Amministrazione comunale di procedere all’acquisizione sanante ex art. 42-bis  D.P.R. n. 327/2001 quando risulti formato il giudicato restitutorio; tale elemento – valorizzato dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 71 del 2015 in coerenza coi principi elaborati dalla Corte di Strasburgo – si desume implicitamente dalla previsione del comma 2 dell’art. 42-bis nella parte in cui consente all’autorità  di adottare il provvedimento durante la pendenza del giudizio avente ad oggetto l’annullamento della procedura ablatoria (ovvero nel corso del successivo eventuale giudizio di ottemperanza), ma non oltre, e quindi dopo che si sia formato un eventuale giudicato non soltanto cassatorio ma anche esplicitamente restitutorio.

Pubblicato il 22/03/2017
N. 00264/2017 REG.PROV.COLL.
N. 00393/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 393 del 2016, integrato da motivi aggiunti, proposto da: 
Sabina Tiani, rappresentata e difesa dall’avvocato Luigi D’Ambrosio, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, piazza Garibaldi n. 23; 

contro
Comune di Minervino Murge, in persona del Sindaco legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Francesco Bruno, con domicilio eletto presso lo studio Alberto Bagnoli in Bari, via Dante n. 25; 

nei confronti di
Tiani Margherita, Tiani Maria, Tiani Lucrezia, Tiani Vincenzo, Tiani Antonietta, Tiani Vincenza;

per l’ottemperanza
alla sent. n. 350/15 del TAR Puglia – Bari, sez. III, avente ad oggetto condanna alla restituzione di aree illegittimamente occupate, previa riduzione in pristino;
nonchè, sul ricorso per motivi aggiunti:
per la declaratoria di nullità  del provvedimento del 27/6/16 con il quale il responsabile del settore LL.PP ha “concluso il procedimento di acquisizione sanante per intervenuta preventiva espropriazione”, respingendo la richiesta di restituzione dei suoli e del decreto di esproprio n. 1/07, pubblicato sul BURP in data 11/1/07; 
 

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Minervino Murge;
Viste le memorie difensive;
Visto l ‘art. 114 cod. proc. amm.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 15 marzo 2017 la dott.ssa Viviana Lenzi e uditi per le parti i difensori come da verbale di udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 

FATTO e DIRITTO
1 – Con l’atto in esame, notificato e depositato in data 1/4/16, la ricorrente ha esposto quanto segue:
– con ricorso n. 2178/11 ha adito l’intestato Tribunale al fine di sentire dichiarare l’illegittimità  dell’occupazione dei suoli di cui è comproprietaria e della procedura espropriativa finalizzata alla realizzazione di opere di urbanizzazione a servizio dell’ex casa mandamentale, con condanna del Comune di Minervino Murge alla restituzione dei suoli identificati in catasto terreni con le partt. 411, 412, 363 e 221 del fg. 116;
– con sentenza n. 350/15 (emessa nella “contumacia” del Comune e ormai passata in giudicato), il TAR – sul presupposto che nel quinquennio dall’immissione in possesso (e cioè alla data del 17/5/2005) – non era intervenuto il decreto di esproprio, ha statuito in ordine all’illegittimità  dell’occupazione dei suoli e condannato il Comune alla restituzione degli stessi; 
– Il Comune non ha provveduto alla rimessione in pristino e restituzione dei suoli sine titulo ancora occupati, nonostante la diffida inoltrata a mezzo p.e.c. il 27/10/15; 
1.1 – Sulla scorta di tali premesse fattuali, la ricorrente ha nuovamente adito questo TAR al fine di conseguire l’esecuzione della predetta sentenza, con nomina di un Commissario ad acta per l’ipotesi di ulteriore inadempienza e condanna al pagamento delle somme previste all’art. 114 co. 4 lett. E c.p.a.
2 – Il Comune di Minervino Murge ha, preliminarmente, eccepito l’inammissibilità  del ricorso per omessa notifica gli altri comproprietari dei suoli oggetto di causa e per omessa prova del passaggio in giudicato della sentenza n. 350/15; nel merito, ha evidenziato l’esistenza del decreto di esproprio n. 1/07, pubblicato sul BURP in data 11/1/07 e trascritto presso la competente conservatoria dei RR.II. Ha, inoltre, versato in atti il provvedimento del 27/6/16 con il quale il responsabile del settore LL.PP ha “concluso il procedimento di acquisizione sanante per intervenuta preventiva espropriazione” (così testualmente nell’atto), respingendo la richiesta di restituzione delle aree. 
3 – Con ricorso per motivi aggiunti notificato (unitamente al ricorso principale) a tutti i comproprietari dei suoli oggetto di causa, la ricorrente ha impugnato tale ultimo provvedimento unitamente alla comunicazione di avvio del procedimento che l’ha preceduto, deducendo:
– elusione del giudicato: in seguito al passaggio in giudicato della sentenza n. 350/15 recante condanna alla restituzione dei suoli, il Comune non avrebbe potuto aprire alcun procedimento di acquisizione sanante ex art. 42 bis D.P.R. 327/01, nè respingere la richiesta di restituzione;
– nullità  ex art. 21 septies l. 241/90 per mancanza del contenuto minimo prescritto dall’art. 42 cit.;
– in via subordinata, nullità  del decreto di esproprio per tardiva emissione dello stesso rispetto ai termini di cui all’art. 13 l. 2359/1865 (applicabile ratione temporis).
4 – Alla camera di consiglio del 15/3/17 la causa è stata trattenuta in decisione.
5 – Va, preliminarmente, osservato che parte ricorrente ha provveduto al deposito dell’attestazione del passaggio in giudicato della sentenza della cui ottemperanza trattasi. 
5.1 – La ricorrente ha, altresì, rinotificato il ricorso principale (unitamente a quello per motivi aggiunti) a tutti i comproprietari già  parti del giudizio n. 2178/11 terminato con la sentenza della cui ottemperanza si tratta, in conformità  a quanto prescritto dall’art. 114 comma 1 c.p.a.: “L’azione si propone, anche senza previa diffida, con ricorso notificato alla pubblica amministrazione e a tutte le altre parti del giudizio definito dalla sentenza o dal lodo della cui ottemperanza si tratta (¦)”; di talchè non essendo, evidentemente, maturata alcuna decadenza, vertendosi in tema di actio iudicati per la quale l’azione si prescrive con il decorso di dieci anni dal passaggio in giudicato della sentenza (in termini, T.A.R. Campania, Salerno, sez. I, sent. 9/2/17 n. 261), può passarsi all’esame del merito della domanda.
5 – L’esigenza di scrutinare le questioni sollevate dal ricorrente secondo un ordine logico impone al Collegio di muovere dal ricorso per motivi aggiunti avverso il provvedimento del 27/6/16 n. prot. 8296 emesso dal responsabile del settore LL.PP. del Comune resistente.
5.1 – L’epigrafe dell’atto reca la dicitura “acquisizione sanante ex art. 42 bis del d. P.R. n. 327/01 ed esecuzione della sentenza TAR Puglia Bari n. 350/15”, in continuità  con l’oggetto della comunicazione ex art. 7 l. 241/90, in cui pure si rende noto l’avvio del procedimento di acquisizione sanante per alcune aree e di restituzione di altre, specificando l’intento di dare esecuzione alla sentenza n. 350/15.
Coglie nel segno parte ricorrente quando richiama la giurisprudenza in base alla quale va esclusa la facoltà  per l’A.C. di procedere ex art. 42 bis cit. quando risulti formato (come nel caso di specie, all’epoca di emissione del provvedimento) il giudicato restitutorio: “assume un rilievo centrale (in particolare ai fini della risoluzione del quesito sottoposto all’Adunanza plenaria, come si vedrà  meglio in prosieguo) un ulteriore elemento caratterizzante l’istituto in esame, ovvero l’impossibilità  che l’Amministrazione emani il provvedimento di acquisizione in presenza di un giudicato che abbia disposto la restituzione del bene al proprietario; tale elemento – valorizzato dalla sentenza n. 71 del 2015 in coerenza coi principi elaborati dalla Corte di Strasburgo – si desume implicitamente dalla previsione del comma 2 dell’art. 42 -bis nella parte in cui consente all’autorità  di adottare il provvedimento durante la pendenza del giudizio avente ad oggetto l’annullamento della procedura ablatoria (ovvero nel corso del successivo eventuale giudizio di ottemperanza), ma non oltre, e quindi dopo che si sia formato un eventuale giudicato non soltanto cassatorio ma anche esplicitamente restitutorio (come meglio si dirà  in prosieguo)” – così, da ultimo, Consiglio di Stato, sez. IV, sent. 1/3/17 n. 941.
5.2 – La lettura del provvedimento rivela, tuttavia, che esso non è – ad onta di quanto specificato nella sua intestazione e per quanto è dato comprendere – un provvedimento di acquisizione sanante, bensì:
– in parte, un provvedimento con cui il Comune dichiara di non acquisire ex art. 42 bis cit. le aree per le quali è causa, sul presupposto che esse – in parte – siano già  in sua proprietà  siccome espropriate con decreto n. 1/2007;
– per altra parte, atto con cui il Comune dichiara di non poter “accogliere la connessa restituzione” delle aree residue.
5.2.1 – L’atto risulta, per tale ultima parte, nullo per violazione del giudicato, siccome trascura di considerare che la restituzione dei suoli – lungi dall’essere oggetto di una richiesta della parte (accoglibile o meno) – è oggetto di un ordine impartito da questo Tribunale cui l’A.C. deve ottemperare.
5.2.2 – Del tutto illegittimamente, poi, il Comune pretende di sottrarsi all’obbligo restitutorio derivante dalla sentenza n. 350/15, invocando l’esistenza di un decreto di esproprio (n. 1/2007) e, comunque, l’irreversibile trasformazione di alcune particelle.
Ed invero, l’esistenza dell’atto conclusivo della procedura ablatoria avrebbe dovuto essere tempestivamente eccepita dal Comune odierno resistente nel corso del primo giudizio instaurato dalla Tiani nel 2011, in relazione al quale consta la “contumacia” dell’ente locale. Quest’ultimo – in seguito – ha lasciato inutilmente decorrere anche il termine per la proposizione dell’appello, in cui – eventualmente invocando i presupposti ex art. 104 co. 2 c.p.a – produrre il decreto di esproprio. 
Orbene, non può che rammentarsi che la regola processualcivilistica secondo cui il giudicato copre il dedotto e il deducibile vale anche per il giudicato amministrativo, riguardo alle premesse logiche implicite nella sentenza, necessarie a sorreggere il dispositivo, di talchè non può consentirsi oggi che, dopo un apposito giudizio e a fronte di una sentenza passata in giudicato (e proprio nella sede dell’esecuzione di quella sentenza), si possano rimettere per la prima volta in discussione le premesse di base sulle quali quel giudicato si fonda (in termini, T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, sent. 17/7/09 n. 4076).
5.2.3 – Nel penultimo capoverso di pag. 4 dell’atto, poi, si legge – ad ulteriore sostegno dell’impossibilità  di restituzione -che “le particelle riguardano porzioni immobiliari utilizzate e necessarie per la realizzazione dell’opera pubblica” e che le particelle non utilizzate sono ormai tipizzate come aree di riserva, cioè come aree pubbliche.
Anche per tale parte, la motivazione dell’atto si rivela del tutto inidonea a sorreggere il “rifiuto” di restituzione, fondandosi su circostanze fattuali (consistenti, in sostanza nella trasformazione dei suoli) già  compiutamente vagliate nella sentenza n. 350/15 e ritenute inidonee a consentire la perdita del diritto di proprietà , come da giurisprudenza ormai consolidata (“è da ritenersi definitivamente espunto dall’ordinamento giuridico l’istituto dell’ occupazione acquisitiva, di origine giurisprudenziale, che -in presenza di una dichiarazione di pubblica utilità  o di una dichiarazione d’indifferibilità  e urgenza esplicita o implicita, dell’occupazione dell’area e dell’irreversibile trasformazione del fondo, nonchè della scadenza del termine di occupazione legittima ma senza adozione di un decreto di esproprio-, ipotizza un acquisto a titolo originario della proprietà  del fondo in capo all’Amministrazione occupante, legittimando il privato proprietario ad agire esclusivamente per il risarcimento del danno”, (T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, sent. 14/3/16 n. 1419).
6 – Le suesposte considerazioni (che consentono di assorbire il motivo di ricorso relativo alla validità  ed efficacia del decreto di esproprio – peraltro formulato in via subordinata) determinano l’accoglimento della domanda (per come formulata nel ricorso principale ed in quello per motivi aggiunti) con conseguente obbligo per il Comune di Minervino Murge di adottare, nel termine di giorni novanta dalla comunicazione in via amministrativa o notificazione della presente pronuncia, i provvedimenti esecutivi necessari ad ottemperare alla condanna (alla restituzione, previa riduzione in pristino) recata dalla sentenza n. 350/15. 
6.1 – Scaduto infruttuosamente tale termine, il Prefetto della Provincia B.A.T., quale commissario ad acta di questo Tribunale, provvederà  in via sostitutiva, con potestà  di delega ad idoneo funzionario in servizio presso lo stesso ufficio, nell’ulteriore termine di 90 (novanta) giorni, a tutto quanto necessario per l’esaustiva ottemperanza alla sentenza in questione.
7 – Deve, invece, essere respinta la richiesta della misura prevista dalla disposizione dell’art. 114, comma 4, lettera e), cod. proc. amm. (secondo il quale “salvo che ciò sia manifestamente iniquo, e se non sussistono altre ragioni ostative, fissa, su richiesta di parte, la somma di denaro dovuta dal resistente per ogni violazione o inosservanza successiva, ovvero per ogni ritardo nell’esecuzione del giudicato; tale statuizione costituisce titolo esecutivo”).
“In linea generale, sulla questione la Sezione si è già  pronunciata, escludendola, in casi analoghi in ragione del limite, espressamente contemplato dall’art. 114 del codice del processo amministrativo, rappresentato dal fatto che l’uso dell’astreinte non risulti “manifestamente iniquo, ovvero sussistano altre ragioni ostative”. Nel caso in esame, pur sussistendo l’imprescindibile presupposto della richiesta di parte ricorrente, non si ritiene di poter accogliere la richiesta di astreintes, ravvisandosi ragioni ostative consistenti nell’esigenza di contenimento della spesa pubblica in relazione alla particolare condizione di crisi della finanza pubblica e all’ammontare del debito pubblico” (T.A.R. Puglia, Bari, sez. 3, sent. 9/3/16 n. 294).
8 – Le spese seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso principale integrato da motivi aggiunti, lo accoglie in parte e, per l’effetto: 
– dichiara l’obbligo del Comune di Minervino Murge di dare esecuzione alla sentenza di questo Tribunale nn. 350/15, secondo le modalità  e nel termine indicati in motivazione; 
-nomina quale commissario ad acta il Prefetto della Provincia B.A.T., affinchè in caso di ulteriore inadempienza, provveda in via sostitutiva, con potestà  di delega ad idoneo funzionario in servizio presso lo stesso ufficio, nell’ulteriore termine di 90 (novanta) giorni;
– rigetta la domanda di condanna ex art. 114 co. 4 lett. e) c.p.a.; 
– condanna il Comune di Minervino Murge a rimborsare alla parte ricorrente le spese del presente giudizio, liquidate in complessivi € 1.500,00 oltre accessori come per legge e refusione del contributo unificato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 15 marzo 2017 con l’intervento dei magistrati:
 
 
Francesco Gaudieri, Presidente
Viviana Lenzi, Referendario, Estensore
Cesira Casalanguida, Referendario
 
 
 
 

IL SEGRETARIO