Contratti pubblici – Gara – Valutazione dell’offerta – Giudizio comparativo – Contestazione – Prova di resistenza – Necessità 

Nell’ambito di una procedura concorsuale per l’affidamento di un contratto pubblico, ove si contesti la valutazione di un elemento nella attribuzione dei punteggi relativi all’offerta, è necessario che il ricorrente fornisca altresì la prova (c.d. di resistenza) che, in ipotesi di accoglimento della doglianza,  si giungerebbe ad un diverso esito della gara, a sè favorevole, idoneo a sovvertire le posizioni delle parti nella graduatoria finale.

Pubblicato il 09/03/2017
N. 00210/2017 REG.PROV.COLL.
N. 01009/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1009 del 2016, integrato da motivi aggiunti, proposto da: 
Sicurcenter s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Francesco Paolo Bello, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, via Arcivescovo Vaccaro, 45; 

contro
Aeroporti di Puglia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Maurizio Di Cagno, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, via Nicolai, 43; 

nei confronti di
Securpol Puglia s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in proprio e quale mandataria dell’ATI con Sicuritalia s.p.a., rappresentata e difesa dall’avvocato Emilio Toma, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, via Calefati, 133; 

per l’annullamento
– della nota prot. n. 11840 del 20.7.2016 della Aeroporti di Puglia s.p.a. con cui è stata comunicata alla ricorrente, ai sensi dell’art. 79 del D.lgs.163/06, l’aggiudicazione definitiva della procedura per l’affidamento del “sevizio di controllo di sicurezza dei passeggeri e dei bagagli a mano e da stiva presso l’aeroporto di Brindisi” in favore del RTI Securpol Puglia s.r.l. Sicuritalia s.p.a. e del relativo (e non conosciuto) provvedimento di aggiudicazione definitiva; 
– di tutti gli atti presupposti, connessi e/o conseguenziali ai provvedimenti impugnati.
 

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Aeroporti di Puglia s.p.a. e dell’A.T.I. controinteressata Securpol Puglia s.r.l. e di Sicuritalia s.p.a.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli artt. 74 e 120, co. 10, cod. proc. amm.;
Relatore la dott.ssa Maria Grazia D’Alterio;
Uditi nell’udienza pubblica del giorno 25 gennaio 2017 per le parti i difensori come specificato nel verbale;
 

I) In via preliminare, va rammentato che, in tema di contenzioso relativo alle procedure di affidamento di pubblici servizi, la sentenza è redatta «in forma semplificata», potendo, quindi, consistere «in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo» (artt. 120 co. 10 e 74 c.p.a.). 
II) In punto di fatto va osservato quanto segue.
1. Con bando di gara del febbraio 2016 Aeroporti di Puglia s.p.a. ha indetto una procedura aperta per l’affidamento del servizio di controllo di sicurezza dei passeggeri e dei bagagli a mano e da stiva presso l’aeroporto di Brindisi, per un valore stimato dell’appalto, comprensivo dell’eventuale rinnovo, di € 6.000.000,00 (importo a base d’asta pari alla tariffa oraria per ciascuno dei servizi di €/ora 22,50), da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
2. Entro il termine di scadenza pervenivano le domande di partecipazione di cinque concorrenti, compresa l’odierna ricorrente, classificatasi seconda graduata con complessivi punti 78,45 (di cui 30 per l’offerta tecnica e 48,45 per l’offerta economica), immediatamente preceduta dal R.T.I. aggiudicatario con punti 84,83 (di cui 39 per l’offerta tecnica e 45,83 per l’offerta economica).
3. Con il ricorso in esame, Sicurcenter s.p.a. ha impugnato il provvedimento di aggiudicazione definitiva e tutti gli atti in epigrafe indicati al fine di ottenerne l’annullamento, censurando, in prima battuta, il giudizio valutativo operato dalla Commissione di gara, in tesi affetto da manifesta illogicità  ed irragionevolezza, essendo stata del tutto sottostimata la propria offerta tecnica e invece sovrastimata l’offerta del raggruppamento odierno controinteressato.
3.1 Sotto un primo profilo, sarebbero stati erroneamente ed illogicamente valutati una serie di elementi dell’offerta aggiudicataria che non avrebbero invero dovuto ricevere alcun punteggio a norma del par. 7 del Disciplinare di gara, quali: i dispositivi di protezione individuali, di cui le guardie giurate devono essere obbligatoriamente dotate (5 cuffie otoprotettrici e 12 gilet ad alta visibilità ), nonchè servizi già  ricompresi nell’oggetto dell’appalto (servizio di ronda lungo il perimetro dell’aeroporto) ovvero servizi non gratuiti (sistema di supervisione e controllo del flusso bagagli in transito sul sistema BHS, fornito a condizioni ritenute vantaggiose).
3.2 Sotto altro aspetto, viene stigmatizzato il giudizio di minor favore espresso per le migliorie proposte nell’offerta tecnica della ricorrente, evidenziandosi la rilevanza di singoli elementi che, in tesi, avrebbero dovuto comportare l’attribuzione di un punteggio superiore di almeno “3/5 punti”.
3.3 Infine, la Sicurcenter critica l’attribuzione di una differenza di 2 punti in relazione alla descrizione del modello organizzativo, ritenendosi illogica la motivazione posta dalla Commissione alla base del giudizio espresso per tale voce in favore della controinteressata, che, invero, si sarebbe limitata a indicare le caratteristiche tecniche di elementi obbligatori già  previsti per legge. 
4. In via subordinata, per l’ipotesi di mancato accoglimento dell’enunciato motivo di ricorso, la deducente società  ha esteso il gravame alla lex di gara, dichiarando di avere comunque interesse all’annullamento di tutti gli atti di gara ai fini della sua completa riedizione, alla luce delle ulteriori censure proposte. 
4.1 Secondo la ricorrente sarebbero state palesemente violate le previsioni di cui all’art. 83 del D.lgs. 163/06, che impone alla lex specialis di chiarire i criteri di valutazione e precisare la ponderazione relativa attribuita a ciascuno di essi, prevedendo per ciascun criterio di valutazione prescelto, ove necessario, i sub- criteri e i sub-pesi o i sub-punteggi. 
4.2 Più nel dettaglio, la stazione appaltante avrebbe, in tesi, completamente disatteso la norma, prevedendo per l’attribuzione di ben 50 punti su 100 esclusivamente quattro generici macro criteri di valutazione, insufficienti a soddisfare le previsioni normative, non venendo individuato nessun sub-criterio di valutazione nè sub-punteggio in grado di delimitare l’attività  valutativa del seggio di gara.
5. Si sono costituiti in resistenza Aeroporti di Puglia s.p.a. e la Securpol s.r.l., insistendo per la reiezione del gravame, assunto come inammissibile e comunque infondato in fatto e in diritto.
6. L’A.T.I. controinteressata ha anche presentato ricorso incidentale, successivamente integrato da motivi aggiunti depositati in data 20 settembre 2016, con cui ha dedotto l’illegittimità  del provvedimento di ammissione alla gara della ricorrente, contestando, inoltre, la correttezza dei giudizi valutativi sottesi all’attribuzione dei punteggi, sia in difetto – rispetto alla propria offerta – che in eccesso – rispetto all’offerta della Sicurcenter s.p.a.. 
7. Le parti hanno svolto difese in vista dell’udienza pubblica del 25 gennaio 2017, all’esito della quale la causa è passata in decisione.
III) In diritto, il ricorso principale merita la reiezione, essendo infondati i motivi di censura dedotti, alla stregua delle considerazioni che seguono.
1. Come emerge dalla narrativa che precede, la questione centrale oggetto del ricorso in esame involge il sindacato del g.a. sulle valutazioni tecnico-discrezionali espresse dalla Commissione di gara, in sede di attribuzione dei punteggi relativi alle offerte tecniche presentate dalle imprese concorrenti.
1.1 Sul punto, il Collegio intende ribadire consolidati principi giurisprudenziali, peraltro richiamati dalla stessa ricorrente, per cui i giudizi valutativi espressi in sede di comparazione qualitativa delle offerte, in quanto caratterizzati dalla complessità  delle discipline specialistiche di riferimento e dall’opinabilità  dell’esito della valutazione, sfuggono al sindacato intrinseco del giudice amministrativo, se non vengono in rilievo specifiche censure circa la plausibilità  dei criteri valutativi o la loro applicazione (cfr., ex plurimis, Cons. Stato, Sez. III, 19 gennaio 2012, n. 249; Sez. V, 8 marzo 2011, n. 1464). 
1.2 Nel caso di specie, con il primo motivo di ricorso la società  Sicurcenter ritiene – invero infondatamente per quanto si dirà  – che facendo applicazione di tali principi sia possibile giungere alla declaratoria di illegittimità  degli atti gravati, stante l’asserita incongruenza della valutazione della Commissione, sotto i diversi aspetti in premessa sintetizzati.
Il motivo non merita di essere condiviso.
1.2.1 Sotto un primo profilo va certamente evidenziato, per quanto emerge dal verbale di gara dell’8 giugno 2016 (cfr. pagg. 3-4), che la Commissione non si è limitata, in sede di verifica dell’offerta tecnica della Securpol, a valutare le caratteristiche minime del servizio già  ricavabili dalla lex specialis e dalla normativa di settore ivi richiamata, bensì ha valorizzato quegli elementi e servizi aggiuntivi, ulteriori agli standard, individuati attraverso puntuali rimandi alla corrispondente offerta tecnica. 
1.2.1.a) Tanto è emerso, a titolo esemplificativo, per la dotazione di dispositivi individuali di sicurezza del personale, chiaramente indicata come aggiuntiva, così come precisato a pag. 7, paragrafo 4.5, dell’offerta tecnica, intitolato “Dotazione supplementare per le GPG”. 
1.2.1.b) Analogamente è da intendersi l’offerta di ulteriori servizi, puntualmente specificati anche attraverso la quantificazione dei relativi tempi di esecuzione, in aggiunta al servizio di vigilanza standard, tra cui figura il servizio di ronda di tutto il perimetro esterno dell’aeroporto con 2 giri al giorno, certamente aggiuntivo quanto a modalità  – anche temporali – di esecuzione, rispetto a quanto previsto dal Disciplinare di gara, tenuto conto delle precisazioni fornite a pag. 10, paragrafi 4, 4.7 e 4.8 dell’offerta tecnica. 
Tale servizio, peraltro, costituisce solo uno degli elementi in cui risulta essere stata complessivamente presentata la miglioria poi favorevolmente apprezzata dalla Commissione, che ha invero tenuto conto di tutta una serie di ulteriori modalità  attuative del servizio di vigilanza, così evidenziate in verbale: “Prestazioni aggiuntive rispetto al CSA per 200 ore/anno, ronda lungo il perimetro esterno dell’aeroporto con due giri di ispezione giornalieri, ronda interna, bonifica all’esterno del sito con cadenza bimensile nei periodi di maggior afflusso e mensile nei restanti periodi (pag. 10)”.
1.2.1.c) Nè, tenuto conto del lungo elenco di elementi migliorativi (n. 12) che hanno concorso all’attribuzione del punteggio per la voce de qua, può ritenersi che sia stata decisiva – ai fini dell’aggiudicazione definitiva alla controinteressata – la positiva valutazione del sistema di controllo del flusso bagagli in transito sul sistema BHS, offerto a condizioni vantaggiose ma non gratuito. Infatti, pur eliminando dall’oggetto della valutazione l’elemento in questione non si giungerebbe comunque alla conclusione prognosticata dalla ricorrente circa un diverso esito della gara, a sè favorevole. 
Dunque, tenuto conto del divario di oltre sei punti tra le offerte, risultante, tra l’altro, dal positivo apprezzamento degli innumerevoli elementi di miglioria menzionati, l’astratto accoglimento della censura sotto il profilo in esame sarebbe comunque inidoneo a sovvertire le posizioni delle parti nella graduatoria finale; nè parte ricorrente è riuscita a dare plausibile prova del contrario.
1.2.2 Inammissibili si presentano le ulteriori censure proposte, elencate sub 3.2 e 3.3 della parte in fatto della presente sentenza, atteso che la ricorrente attraverso la propria prospettazione difensiva, finisce per sovrapporre la sua personale opinione a quella della Commissione, sollecitando un capillare controllo di questo giudice nel merito di valutazioni tecnico-discrezionali che sconfina dai limiti interni della sua giurisdizione e che si presenta come del tutto inammissibile, non emergendo profili di evidente illogicità , incongruità  o travisamento, tali da inficiare la correttezza sostanziale della valutazione conclusiva dell’offerta aggiudicataria.
1.2.3 In conclusione il primo motivo, sotto tutti i profili di censura esaminati va, pertanto, respinto.
2. Con il secondo motivo parte ricorrente si duole della mancata predeterminazione dei sub-criteri e sub-pesi che in tesi avrebbero dovuto necessariamente essere specificati.
2.1 Il motivo non è condiviso dal Collegio, avendo la lex specialis un livello di dettaglio tale da sfuggire al sindacato di legittimità  che la ricorrente intende invocare.
In particolare, il disciplinare di gara, sia alla lett. b) “Documentazione per l’attribuzione del punteggio relativo agli elementi in ordine tecnico-qualitativo – Busta B” che al punto 7) “Procedura e criteri di aggiudicazione” ha congruamente precisato gli elementi rilevanti da illustrare nell’offerta ai fini dell’attribuzione dei punteggi, dando contezza delle informazioni che sarebbero state prese in considerazione dalla Commissione di gara ai fini della valutazione di qualità  delle offerte, in relazione alle quattro macro-aree oggetto di specifica attribuzione di punteggi (fino a: 15 punti per il modello organizzativo; 5 punti per il modello di gestione e controllo di qualità ; 5 punti per la modalità  di gestione della formazione ed aggiornamento del personale; 25 punti per le migliorie al servizio).
2.2 Osserva il Collegio che è inconferente il richiamo alla precedente pronuncia n. 484/2015 di questa Sezione, atteso che in tal modo si cerca di assimilare tra loro fattispecie del tutto diverse nella loro concreta esplicazione: nella fattispecie in esame, per quanto esposto, risultavano ab initio del tutto chiari e dettagliati gli elementi qualitativi oggetto di successiva valutazione da parte della Commissione, consentendosi in tal modo alle imprese concorrenti di calibrare in maniera consapevole l’offerta tecnica, nell’articolazione delle sue varie componenti.
2.3 La censura esaminata, pertanto, va respinta.
3. La conclusiva reiezione del ricorso principale determina l’improcedibilità  per carenza di interesse del ricorso incidentale e dei relativi motivi aggiunti proposti dalla controinteressata.
4. Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta al Collegio, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis, per le affermazioni più risalenti, Cassazione civile, sez. II, 22 marzo 1995, n. 3260 e, per quelle più recenti, Cassazione civile, sez. V, 16 maggio 2012, n. 7663). 
5. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sui ricorso, come in epigrafe proposti, così decide:
– respinge il ricorso principale;
– dichiara improcedibile il ricorso incidentale, per come integrato da motivi aggiunti.
Condanna parte ricorrente alla refusione delle spese di lite che si liquidano in complessivi € 3.000,00 (€ 1.500,00 per ciascuna parte costituita), oltre accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 25 gennaio 2017 con l’intervento dei magistrati:
 
 
Angelo Scafuri, Presidente
Desirèe Zonno, Consigliere
Maria Grazia D’Alterio, Referendario, Estensore
 
 
 
 

IL SEGRETARIO