Processo amministrativo – Principi generali – Ne bis in idem

La violazione del principio del ne bis in idem, ricavabile dalla disciplina del processo civile ed applicabile al processo amministrativo ai sensi dell’art. 39, comma 1 c.p.a., si traduce nel divieto  – e, dunque, nella conseguente impossibilità  – per il giudice del medesimo grado e giurisdizione di potersi nuovamente pronunciare su questioni già  definite con sentenza, comportando la declaratoria di inammissibilità  ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. b) c.p.a..

Pubblicato il 25/01/2017
N. 00049/2017 REG.PROV.COLL.
N. 00464/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 464 del 2016, proposto da: 
Farmacia Fabiano Dott. Maurizio, Farmacia Fabrizi del Dott. Fabrizi Fabrizio, Farmacia Romano Dott.ssa Caterina, Farmacia Ariano Dott. Giancarlo, Farmacia Dott.ssa Antonella Giuliani, Farmacia Dott. Roberto La Pietra, Farmacia Carafa S.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Tommaso Di Gioia, C.F. DGITMS66P18A285B, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, via Argiro, n. 135; 

contro
Regione Puglia, in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Mariangela Rosato, C.F. RSTMNG61E70E645R, con domicilio eletto presso gli uffici dell’avvocatura regionale, in Bari, Lungomare Nazario Sauro, nn. 31/33; 
Comune di San Severo, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Mario Carlino, C.F. CRLMLC55P25I559X, Angelo Ceddia, C.F. CDDNGL58S13I158X, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Maria Loreta Petrocelli, in Bari, corso Vittorio Emanuele, n. 52; 

nei confronti di
Claudia Montanari, Danilo Morlino, rappresentati e difesi dagli avvocati Giacinto Lombardi, C.F. LMBGNT68M26D643S, Maria Grazia Romano, C.F. RMNMGR71S63B936L, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Giandonato Uva, in Bari, via Giandomenico Petroni, n. 3; 
Matteo Antoniopio Pistillo; 

per la dichiarazione di illegittimità 
dell’inadempimento della Regione Puglia in ordine al procedimento di revisione della pianta organica farmaceutica del Comune di San Severo ai sensi dell’art. 2 comma 2 Legge 475/68 e del silenzio serbato sull’atto di diffida del 1 aprile 2016;
nonchè per l’accertamento
dell’obbligo della Regione Puglia di concludere il procedimento e procedere alla soppressione della farmacia divenuta soprannumeraria sulla base della popolazione residente secondo i dati Istat;
 


Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Puglia, del Comune di San Severo, di Claudia Montanari e di Danilo Morlino;
Viste le memorie difensive;
Visti gli artt. 35, comma 1, e 85, comma 9, codice processo amministrativo;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 20 settembre 2016 la dott.ssa Flavia Risso e uditi per le parti i difensori avv. Tommaso Di Gioia, avv. Mario Carlino, avv. Mariangela Rosato e avv. Giacinto Lombardi, anche su delega dell’avv. Maria Grazia Romano;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 


FATTO e DIRITTO
1.- Con il ricorso indicato in epigrafe le ricorrenti hanno chiesto a questo Tribunale di dichiarare l’illegittimità  dell’inadempimento della Regione Puglia in ordine al procedimento di revisione della pianta organica farmaceutica del Comune di San Severo ai sensi dell’art. 2 comma 2 Legge 475/68 e del silenzio serbato sull’atto di diffida del 1 aprile 2016 e di accertare l’obbligo della Regione Puglia di concludere il procedimento e procedere alla soppressione della farmacia divenuta soprannumeraria sulla base della popolazione residente secondo i dati Istat.
Parte ricorrente ha dedotto la violazione dell’art. 2 della legge n. 475 del 1968, la violazione dell’art. 2 e ss. della legge n. 241 del 1990, la violazione dell’art. 11 del d.l. n. 1 del 2012 convertito in legge n. 27 del 2012, l’eccesso di potere, il difetto di istruttoria e l’illogicità  e l’irragionevolezza manifesta.
Con atto depositato in data 12.5.2016 si è costituito in giudizio il Comune di San Severo sostenendo che il ricorso sia manifestamente inammissibile ed infondato nel merito.
Con atto depositato in data 20.5.2016 si è costituita la Regione Puglia.
Con memoria depositata in data 8.6.2016 si sono costituiti i controinteressati signori Danilo Morlino e Claudia Montanari eccependo l’inammissibilità  e tardività  del ricorso.
Alla camera di consiglio del 20 settembre 2016 la causa è stata trattenuta in decisione.
2.- Preliminarmente il Collegio, deve esaminare l’eccezione di inammissibilità  del ricorso sollevata sia dai controinteressati, sia dal Comune di San Severo per essere il thema decidendum del presente giudizio sovrapponibile a quello di cui al giudizio R.G. n. 622/2014 ed a quello d’appello R.G. n. 1397/2016.
Il Comune di San Severo sostiene che i motivi di ricorso ivi formulati coincidono, nella formulazione e nel loro contenuto, con l’unico motivo formulato nel ricorso in esame, che riguarda l’asserito mancato espletamento della revisione ordinaria della pianta organica delle farmacie.
Anche i controinteressati sostengono che l’azione proposta in questa sede tuteli quale “bene della vita” vantato dai farmacisti ricorrenti, la soppressione di una sede di farmacia in San Severo e precisamente della sede n. 17 e che questo “bene della vita petitum” supportava (e supporta tuttora) la precedente azione avviata dai medesimi ricorrenti (R.G. n. 622/2014) già  decisa da questa sezione con la sentenza n. 115/2016 ed ora pendente innanzi al Consiglio di Stato (sez. III R.G. n. 1397/2016).
Secondo i controinteressati, i ricorrenti non possono far irritualmente “proliferare” le loro azioni ma debbono attendere la conclusione dei giudizi già  avviati.
L’eccezione è fondata.
Sul punto il Collegio osserva che l’oggetto del ricorso proposto nel giudizio R.G. n. 622/2014 era del seguente tenore: annullamento “del provvedimento di cui alla nota prot. n. AOO-152/5022 del 23.4.2014, pervenuta in pari data, a firma del Dirigente Ufficio Politiche del Farmaco e dell’Emergenza/Urgenza, Servizio Programmazione e Assistenza Territoriale e Prevenzione, Area Politiche per la Promozione della Salute delle Persone e delle Pari Opportunità  della Regione Puglia, con cui è stata respinta la richiesta di riduzione di una sede farmaceutica nel Comune di San Severo; di tutti gli atti al predetto comunque connessi, sia presupposti che conseguenziali, ancorchè non conosciuti, comunque lesivi, ivi compresi, ove occorra¦.” e accertamento “dell’obbligo della Regione Puglia e del Comune di San Severo, ognuno per quanto di propria competenza, di provvedere – prima della conclusione del concorso straordinario indetto dalla Regione Puglia con la determinazione dirigenziale n. 39 dell’1.2.2013 e dell’assegnazione delle nuove sedi farmaceutiche – alla dovuta riduzione di una sede farmaceutica nel Comune di San Severo”.
Confrontando il petitum del presente giudizio (R.G. n. 464/2016) con quello soprariportato (conclusosi -si ribadisce- con la sentenza n. 115/2016 per la quale pende appello innanzi al Consiglio di Stato, ma da quest’ultimo non sospesa) emerge in modo chiaro la riproposizione della stessa domanda.
E’, infatti, innegabile che sia nel giudizio R.G. n. 622/2014, sia nel giudizio R.G. n. 464/2016 i ricorrenti abbiano chiesto l’accertamento dell’obbligo della Regione Puglia di provvedere alla riduzione (soppressione) di una sede farmaceutica nel Comune di San Severo.
A parere del Collegio questo è, sotto il profilo sostanziale, il vero bene della vita al quale aspirano i ricorrenti, come si ricava agevolmente dal contenuto del presente ricorso.
Tale prioritario e sostanziale petitum emerge anche dalla lettura delle conclusioni, dove infatti si legge: “Per tali motivi si chiede di voler dichiarare l’illegittimità  del silenzio serbato sul procedimento di revisione della programmazione del numero di farmacie sul territorio, che si sarebbe dovuto concludere entro il 31.12.2014, e per l’effetto ordinare alla Regione Puglia di concludere il procedimento di revisione biennale del numero delle farmacie mediante stralcio della sede farmaceutica divenuta soprannumeraria”.
Dalla mera lettura di quanto appena riportato emerge chiaramente che la domanda oggetto del ricorso non è di ordinare sic et simpliciter alla Regione di concludere il procedimento di revisione, ma quella più specifica di concludere il procedimento di revisione “mediante” stralcio della sede farmaceutica divenuta soprannumeraria.
Invero, l’interesse genericamente addotto in sede di camera di consiglio inerente la fissazione di un nuovo ambito territoriale delle farmacie non emerge in alcun modo dal ricorso di che trattasi.
Inoltre, confrontando i motivi di ricorso nel giudizio R.G. n. 622/2014 con i motivi di ricorso del presente giudizio, emerge una sostanziale coincidenza anche tra questi ultimi.
Infatti, nel ricorso R.G. n. 622/2014 le censure erano le seguenti: violazione e falsa applicazione di legge (art. 11 della l. 24.3.2012, n. 27; artt. 1 e 2 della l. 2.4.1968, n. 475, come modificata dal d.l. 24.1.2012, n. 1 convertito con modificazioni nella l. 24.3.2012, n. 27), violazione dell’art. 3 della l. n. 241 del 1990, violazione dei principi di buon andamento, imparzialità  ed efficacia dell’azione amministrativa, eccesso di potere per violazione del procedimento, irrazionalità  e illogicità  manifeste, travisamento, illogicità  ed insufficienza della motivazione, carenza di istruttoria, perplessità  e contraddittorietà  e sviamento; nel presente giudizio le censure sono: la violazione dell’art. 2 della legge n. 475 del 1968, la violazione dell’art. 2 e ss. della legge n. 241 del 1990, la violazione dell’art. 11 del d.l. n. 1 del 2012 convertito in legge n. 27 del 2012, l’eccesso di potere, il difetto di istruttoria e l’illogicità  e l’irragionevolezza manifesta.
Evidentemente, le norme delle quali si adduce la violazione sono sovrapponibili, (quelle che impongono la revisione della pianta organica delle farmacie). 
Delineate quindi le coordinate della presente azione, se ne deve dichiarare l’inammissibilità  ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. b) del codice del processo amministrativo, per violazione del principio del ne bis in idem. Tale divieto, per giurisprudenza costante, si sostanzia nell’impossibilità  che il giudice del medesimo grado di giurisdizione possa nuovamente pronunciarsi su questioni già  definite con sentenza (ex multis, T.A.R. Venezia, sez. I, 26 ottobre 2015, n. 1093; T.A.R. Napoli, sez. V, 17 settembre 2008, n. 10248); è ricavabile dalla disciplina del processo civile ed è applicabile, in quanto compatibile ed espressione di principio generale, alla disciplina del processo amministrativo ai sensi dell’art. 39, comma 1, del c.p.a. (T.A.R. Perugia, sez. I,13 aprile 2016, n. 338; T.A.R. Venezia, sez. II, 24 luglio 2015, n. 863).
L’accoglimento dell’eccezione di inammissibilità  di cui sopra consente al Collegio di non pronunciarsi sulle altre questioni preliminari sollevate dai controinteressati.
Considerata la peculiarità  e complessità  della materia sottostante, il collegio ritiene tuttavia di procedere alla compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Bari, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile. 
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 20 settembre 2016 con l’intervento dei magistrati:
 
 
Giacinta Serlenga, Presidente FF
Flavia Risso, Referendario, Estensore
Maria Colagrande, Referendario
 
 
 
 

IL SEGRETARIO