Ambiente ed ecologia – Igiene pubblica – Servizio raccolta e trasporto rifiuti – Affidamento del servizio – Necessità  eccezionale ed urgente – Scelta dell’affidatario – Modalità 

A mente dell’art. 191 del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, la p.A., nel caso di eccezionale ed urgente necessità  di tutela della salute pubblica e dell’ambiente, può far ricorso, al fine di assicurare la gestione dei rifiuti, ad  ordinanze contingibili ed urgenti assunte anche in deroga alle vigenti disposizioni di legge. Pertanto, deve ritenersi legittimo il provvedimento di scelta del gestore emesso a seguito della semplice verifica dell’adeguatezza tecnica dell’impresa, pur priva del cumulo dei requisiti speciali per l’ultimo triennio, ad assolvere alle prestazioni del servizio di igiene urbana per il limitato lasso temporale occorrente per portare a compimento la “gara d’ambito di raccolta ottimale” (nella specie, il TAR ha evidenziato che, peraltro, l’individuazione dell’impresa affidataria del servizio è avvenuta a seguito dell’espletamento di una indagine di mercato che ha visto coinvolte diverse aziende di settore). 

Pubblicato il 02/12/2016
N. 01344/2016 REG.PROV.COLL.
N. 01167/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 1167 del 2016, proposto da: 
Camassambiente S.p.A., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Francesco Silvio Dodaro, C.F. DDRFNC70P15A662B, con domicilio eletto presso il suo studio, in Bari, via F.S. Abbrescia, 83/B;

contro
Comune di Grumo Appula, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Luigi Volpe, C.F. VLPLGU42L27A662A, e Maria Loreta Petrocelli, C.F. PTRMLR59H47L049E, con domicilio eletto presso Luigi Volpe, in Bari, Corso Vittorio Emanuele II, 52;

nei confronti di
Ecologica Pugliese Newco S.r.l., non costituita in giudizio; 

per l’annullamento
dell’ordinanza sindacale 31/8/16 n. 97;
ove occorra, della nota Comunale 31/8/16, prot. 10835, con la quale è stato comunicato a Camassambiente S.p.A. che il servizio di igiene urbana del Comune di Grumo Appula, dall’1/9/2016, sarebbe stato affidato ad altra Azienda;
di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente comunque lesivo, ancorchè non conosciuto;
nonchè
per la reintegrazione in forma specifica con riassegnazione della commessa, previa, occorrendo, declaratoria di inefficacia del contratto, se medio tempore stipulato con la controparte;
in ogni caso, per il risarcimento dei danni per equivalente, pari alla corresponsione del mancato utile, delle differenze dovute, del danno emergente e del danno curriculare.
 

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Grumo Appula;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 9 novembre 2016 il dott. Alfredo Giuseppe Allegretta e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale d’udienza;
Comunicata alle parti in forma diretta ed esplicita la possibilità  di adottare una sentenza semplificata, ricorrendone le condizioni previste;
Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;
 

Con ricorso notificato il 12 ottobre 2016 e depositato in Segreteria il 17 ottobre 2016, la società  Camassambiente S.p.A. adiva il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sede di Bari, al fine di ottenere l’annullamento degli atti e provvedimenti meglio indicati in oggetto, in uno con le pronunce di condanna parimenti ivi riportate.
In fatto, la ricorrente esponeva che, con determinazione n. 260/2014, il Comune di Grumo Appula (BA) aveva risolto un precedente contratto d’appalto con il quale aveva affidato il servizio di igiene urbana all’ATI Avvenire – Antinia, essendosi verificato, in corso di rapporto, un inadempimento da parte dell’appaltatore.
Al fine di assicurare la continuità  del servizio in questione – chiesta in via preventiva ma infruttuosa la disponibilità  sia all’AMIU Puglia, sia alla Municipalizzata del Comune di Bitonto (ASV) – il Sindaco del Comune resistente adottava una ordinanza contingibile ed urgente, la n. 106/2014, con la quale assegnava alla Camassambiente S.p.A. il servizio in questione, per il periodo intercorrente dal dicembre 2014 al febbraio 2015, al canone mensile di euro 135.000,00.
Con ordinanza n. 19/2015, il servizio in affidamento veniva prorogato sino ad agosto 2015, con l’introduzione di alcuni servizi migliorativi e aggiuntivi e l’aumento del canone sino a euro 171.900,00 mensile.
Con ordinanza sindacale n. 27/2015 veniva tuttavia modificata la precedente ordinanza, restringendo la proroga al 30/4/2015 e riportando il canone ad euro 135.000,00.
Con successive ordinanze n. 32/2015 e n. 45/2015 intervenivano nuove proroghe a canone invariato, sia pure con il mantenimento dei predetti servizi aggiuntivi.
Con ordinanza n. 64/2015, il Comune di Grumo Appula determinava una riduzione del canone, che comunque la società  Camassambiente S.p.A. accettava, in considerazione della contestuale eliminazione dei servizi aggiuntivi.
Con ordinanze n. 91/2015 e n. 31/2016, il canone veniva ridotto ad euro 123.500,00 mensili e l’affidamento veniva prorogato per brevi periodi, in attesa della conclusione della gara d’ambito ARO BA/4.
Con ordinanza n. 51/2016 il canone veniva nuovamente incrementato ad euro 126.000,00 mensili in quanto interveniva l’estensione del servizio porta a porta alla zona della frazione di Mellitto.
Con ordinanza n. 65/2016, il canone veniva nuovamente incrementato ad euro 128.500,00 mensili in quanto veniva attivata un’isola ecologica itinerante con mezzo concesso dall’Ente comunale alla Camassambiente S.p.A. fino al 31/12/2016.
Successivamente, con ordinanza n. 80/2016 il Comune di Grumo Appula avviava una indagine di mercato per reperire altro appaltatore, al contempo prorogando il servizio a cadenza quindicinale.
Con nota comunale in data 31/8/2016 prot. 10835, l’Amministrazione comunale resistente comunicava alla società  ricorrente che dal primo settembre del 2016 sarebbe subentrata un’altra impresa nella gestione del servizio di igiene urbana.
Con la pubblicazione sul sito internet comunale della ordinanza sindacale n. 97 del 31/8/2016 – ossia con il provvedimento fatto oggetto di impugnazione nel presente procedimento – si stabiliva l’affidamento del servizio in questione alla società  Ecologica Pugliese Newco S.r.l..
Con nota in data 1/9/2016, la società  da ultimo menzionata domandava alla Camassambiente S.p.A. il passaggio delle consegne.
La società  ricorrente segnalava, inoltre, che durante la precedente gestione dell’ATI Avvenire -Antinia, il Comune di Grumo Appula aveva registrato una percentuale di raccolta differenziata pari al 43,40%, mentre nel primo anno della gestione della Camassambiente S.p.A. la percentuale era salita al 47,16%; si rimarcava, altresì, che nell’anno 2016 la percentuale era salita al 61,76%.
Avverso i provvedimenti impugnati, con un primo motivo di ricorso la ricorrente contestava violazione e falsa applicazione di legge; violazione dei principi di trasparenza e buon andamento dell’azione amministrativa; violazione delle regole in tema di pubbliche gare; sviamento dalla causa tipica; difetto assoluto di motivazione.
A tale riguardo, la ricorrente in particolare evidenziava che:
– nel corso del rapporto, svoltosi regolarmente, sarebbe stata applicata soltanto una sanzione per € 2.500,00;
– l’affidamento era stato più volte prorogato;
– nel provvedimento impugnato non si faceva menzione di inadempimenti;
– nella gestione del servizio era stata notevolmente incrementata la percentuale di raccolta differenziata;
– ciò premesso, ad avviso della ricorrente non restava che attendere, tramite una ulteriore proroga, fino alla conclusione della gara d’ambito ARO BA/4;
– peraltro, il contratto di usufrutto per l’utilizzazione di un mezzo dell’Ente aveva scadenza al 31/12/2016;
– in ogni caso, anche a non volersi disporre ulteriore proroga, la società  Camassambiente S.p.A. avrebbe dovuto essere invitata all’indagine di mercato indetta dal Comune resistente;
– si evidenziava inoltre che il cambio di gestione sarebbe potuto essere fonte di possibile pregiudizio per l’igiene e la salute pubblica.
Con un secondo motivo di ricorso si censurava la violazione e falsa applicazione di legge, con particolare riguardo agli artt. 59 e ss. D.Lgs. n. 50/2016, e l’eccesso di potere per asserito difetto di presupposti, nonchè per travisamento e sviamento.
Con un terzo motivo di ricorso ci si doleva, infine, di violazione e falsa applicazione di legge (art. 80 e 83 D.Lgs. n. 50/2016), nonchè di eccesso di potere per travisamento, falsità  di presupposti e difetto di istruttoria.
All’udienza in camera di consiglio del 9/11/2016 la causa era definitivamente trattenuta in decisione.
Tutto ciò premesso, il ricorso è infondato e, pertanto, non può essere accolto.
Nessuna delle allegazioni di parte ricorrente è idonea ad infirmare la legittimità  dei provvedimenti impugnati.
Si consideri, infatti, che:
– il fatto provvedimentale dell’affidamento ad un nuovo gestore del servizio di igiene pubblica del Comune resistente costituisce un mero cambio di gestione nell’espletamento di un pubblico servizio che, di per sè, non ha avuto alcuna finalità  sanzionatoria, nè ha inteso disconoscere i ritenuti risultati della pregressa gestione;
– la circostanza che l’affidamento fosse stato ripetutamente prorogato non costituiva, nè costituisce, titolo legittimante per ulteriori proroghe; al contrario, la ricerca di un nuovo gestore ha avuto proprio la finalità  di assicurare la più nitida trasparenza e la massima partecipazione di altri potenziali interessati mediante una opportuna turnazione fra gli operatori presenti sul segmento di mercato rilevante;
– l’allegazione secondo la quale si sarebbero potuti produrre rischi per l’igiene e la salute pubblica a seguito di un avvicendamento nella gestione del servizio è rimasta del tutto sguarnita di prova a suo supporto;
– è inoltre del tutto ovvio che il precedente gestore provvisorio non necessariamente dovesse essere invitato in occasione di una nuova indagine di mercato.
La finalità  di una indagine di mercato è proprio quella di prendere atto della situazione concreta di effettiva disponibilità  di soggetti operanti in un dato segmento di mercato all’assunzione di un certo affidamento.
Nel caso in esame – tenuto conto del fatto che l’Amministrazione comunale resistente era già  in diretto rapporto con uno specifico gestore – non ha molto senso il ritenere che si sarebbe dovuto coinvolgere in detta attività  di indagine anche un soggetto che si conosceva direttamente, sussistendo già , con il medesimo, un ordinario e costante rapporto di conoscenza e collaborazione.
Nè appare in alcun modo condivisibile l’argomentazione secondo cui l’impresa già  affidataria del servizio, se coinvolta nell’indagine di mercato, avrebbe potuto fornire il medesimo servizio già  offerto a condizioni diverse e ad es. più vantaggiose per l’Amministrazione interessata; ove infatti così fosse stato, si sarebbe finito in qualche misura per venire contra factum proprium, “confessando” l’esistenza di un margine di possibile recupero di efficienza probabilmente da ritenersi alla base di un lucro ingiustificato in danno dell’Amministrazione con la quale si era in rapporto.
Appare poi dirimente constatare altresì che la scelta di alternanza tra gestori interinalmente affidatari del servizio contribuiva a dare piena attuazione ai principi di trasparenza, correttezza, libera concorrenza e non discriminazione di cui all’art. 30 del D.Lgs. n. 50/2016, facilitando un doveroso ricambio concorrenziale ed evitando il sospetto di strumentalizzazioni sull’uso ripetuto dello strumento amministrativo dell’ordinanza contingibile ed urgente.
Quanto al secondo motivo di ricorso, la società  ricorrente, negli atti di causa, passa in rassegna le procedure di scelta del contraente di cui agli artt. 59 e ss. ritenendo, in tesi, che avrebbe dovuto essere adottata una delle predette procedure, sicchè definisce “strano e singolare l’adozione di un provvedimento contingibile ed urgente”.
A parte la considerazione di fondo in base alla quale il servizio di igiene urbana fu affidato alla società  ricorrente proprio a mezzo di un provvedimento contingibile ed urgente, la prospettazione di Camassambiente S.p.A. sul punto risulta priva di giuridico fondamento, in quanto il provvedimento impugnato risulta essere pienamente legittimo ed integralmente fondato nei suoi presupposti.
Deve anzitutto considerarsi che all’epoca dell’emanazione dei provvedimenti impugnati, si era nella imminenza (del tutto prossima ormai a realizzarsi) dell’affidamento del servizio al gestore definitivo individuato attraverso la gara CONSIP per l’ambito ARO BA/4 (cfr. lettere in data 22/9 e 21/10/2016, in atti).
Su un piano di stretto diritto, poi, l’art. 191 D.Lgs. n. 152 del 3/4/2006 prevede, in materia di gestione dei rifiuti, la possibilità  di “ordinanze contingibili ed urgenti”, le quali possono essere adottate “anche in deroga alle disposizioni vigenti”, ed, in particolare, anche in deroga ai metodi di scelta del contraente di cui agli artt.59 e ss. citati.
In ogni caso, l’Amministrazione comunale resistente si è comunque premurata di svolgere una indagine di mercato nel segmento commerciale rilevante, e cioè nei confronti delle imprese specialiste posizionate in condizione di prossimità  territoriale, non giungendosi ad interpellare l’odierna ricorrente per le ovvie considerazioni sopra esposte.
Infine, anche il terzo motivo di ricorso è privo di fondamento.
Con esso si afferma che il servizio di igiene urbana non avrebbe potuto essere affidato alla ditta individuata dal Comune di Grumo Appula in quanto essa risulterebbe sprovvista di “alcune caratteristiche abilitanti”. In particolare la ricorrente rileva che la società  Ecologica Pugliese Newco s.r.l. non avrebbe mai svolto un servizio di igiene urbana in via continuativa, non avrebbe maturato fatturati almeno analoghi nel triennio precedente e non si sarebbe resa diligente nel pagamento degli stipendi ai suoi dipendenti nel servizio reso in favore di altro Comune.
Tale argomentazione non può essere accolta.
Quelle che il ricorrente definisce “caratteristiche abilitanti” valgono allorchè si verta in procedimenti di scelta del contraente di cui agli attuali artt. 59 segg. D.Lgs. n. 50/2016 (nuovo codice degli appalti).
Nel caso sui generis in cui, viceversa, si verta in situazione di contingibilità  ed urgenza, è consentito, in forza dell’art. 191 comma primo, D.Lgs. n. 152 del 3/4/2006, provvedere “in deroga alle disposizioni vigenti”.
Ed invero, in siffatte situazioni di contingibilità  ed urgenza, connotate sia dalla immediatezza dell’urgenza che dalla limitatezza temporale dell’intervento, non avrebbe alcun senso far riferimento alle normali “caratteristiche abilitanti” richieste per i rapporti di durata.
In casi siffatti è sufficiente un giudizio sommario di adeguatezza tecnica della impresa prescelta a rendere il servizio per un periodo di tempo limitato, al mero fine, per dir così, di “rammendare” una urgenza.
Peraltro, nell’ambito dell’indagine di mercato condotta dalla Amministrazione comunale sono state interpellate le principali aziende locali in mano pubblica (AMIU Puglia ed ASV) che si occupano di igiene urbana; per il resto l’interpello è stato ovviamente limitato alle piccole imprese e ad una anche al di fuori del territorio regionale nella limitrofa regione Molise, tenuto conto dei modesti valori e delle tempistiche limitate dell’affidamento, oltre che della limitata dimensione organizzativa del servizio da affidarsi.
Di conseguenza, in assenza di una fondata censura di legittimità  nei confronti dei provvedimenti impugnati, le domande risarcitorie per come articolate in atti restano prive di qualunque fondamento.
Da ultimo, tenuto conto della minima attività  processuale svolta, dei pregressi rapporti fra le parti e delle peculiarità  in fatto del caso di specie, si ritengono sussistenti i presupposti di legge per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite di cui al presente giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sede di Bari, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 9 novembre 2016 con l’intervento dei magistrati:
 
 
Angelo Scafuri, Presidente
Maria Grazia D’Alterio, Referendario
Alfredo Giuseppe Allegretta, Referendario, Estensore
 
 
 
 

IL SEGRETARIO