Elezioni comunali – Duplicati schede elettorali – Violazione dell’art. 4 del D.P.R. n. 299 del 2000 – Mera irregolarità  – Principio di strumentalità  delle forme -Applicazione

In materia di operazioni elettorali, il rilascio di duplicati delle schede elettorali in violazione del procedimento previsto dall’art. 4 del D.P.R. n. 299 del 2000, non vizia l’intero procedimento elettorale, ma costituisce una mera irregolarità , in applicazione del principio generale di strumentalità  delle forme, in base al quale in mancanza di espressa previsione di invalidità  sono rilevanti tra tutte le possibili irregolarità  solo quelle sostanziali, tali cioè da influire e compromettere la sincerità  e la libertà  di espressione del voto. (Nel caso di specie, erano stati rilasciati 1000 duplicati in violazione di legge).
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Cons. Stato, sez. III, ric. n. 953 – 2017, sentenza 29 maggio 2017, n. 2535 – 2017

Pubblicato il 21/11/2016
N. 01294/2016 REG.PROV.COLL.
N. 00814/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 814 del 2016, proposto da: 
Mauro Clemente, Luigi Armiento, Rosaria Cariglia, Anna Carolina Marchetti, Antonio Montecalvo, Francesco Notarangelo, Gaetano Zaffarano, Raffaele Zaffarano, Mariapia Laprocina, rappresentati e difesi dagli avvocati Natale Clemente, C.F. CLMNTL64H23L858P, Antonella Iacobellis, C.F. CBLNNL72T68A662I, con domicilio eletto in Bari, via Alessandro Manzoni, n. 169; 

contro
Comune di Vieste, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Pierluigi Balducci, C.F. BLDPLG59P10A662S, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, via Melo, n. 114; 

nei confronti di
Giuseppe Nobiletti, rappresentato e difeso dall’avvocato Antonio Leonardo Deramo, C.F. DRMNNL64B01H749Y, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, via F. S. Abbrescia, n. 83/B; 

per l’annullamento
– dei provvedimenti di rilascio di duplicati delle tessere elettorali;
– di tutte le operazioni delle elezioni tenutosi il 5 giugno 2016 (ad esempio, verbali costituzione degli uffici elettorali di tutte le sezioni, verbali delle operazioni elettorali di tutte le 14 sezioni);
– del verbale delle operazioni dell’Adunanza dei Presidenti delle Sezioni del 7 giugno 2016, e del verbale di proclamazioni degli eletti del 7 giugno 2016;
– di ogni altro atto presupposto connesso e consequenziale, ancorchè citato e/o non conosciuto, ivi compresa la circolare ministeriale n. 50/2001, in ricorso richiamata.
 

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Vieste e di Giuseppe Nobiletti;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 novembre 2016 la dott.ssa Flavia Risso e uditi per le parti i difensori avv. Natale Clemente, per la parte ricorrente, avv. Pierluigi Balducci, per il Comune e avv. Antonio Leonardo Deramo, per il controinteressato;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 

FATTO
Espongono i ricorrenti che il giorno 5 giugno 2016 si sono svolte nel Comune di Vieste le elezioni amministrative per il rinnovo del Sindaco e del Consiglio comunale cui hanno partecipato 5 liste che hanno riportato rispettivamente lista Vieste sei Tu! Nobiletti Sindaco, voti 2.641, pari al 32%, lista Clemente Sindaco Si! voti 2.589, pari al 31,74%, lista Futura Rosiello Sindaco, voti 1.967, lista Movimento 5 Stelle, voti 863, lista Noi con Salvini, voti 96. 
I ricorrenti affermano che il giorno delle elezioni, a fronte di un numero di elettori complessivo di 13.072, hanno votato in 8.401 con un’affluenza alle urne del 64,27% e che il Comune di Vieste, per le suddette elezioni, avrebbe rilasciato un numero elevato di duplicati delle tessere elettorali e precisamente ben 1.164.
Gli interessati espongono che gli accessi effettuati presso l’Ufficio elettorale del Comune di Vieste avrebbero evidenziato l’illegittimità  nei procedimenti e dei provvedimenti di rilascio dei duplicati delle tessere elettorali per le elezioni comunali per violazione dell’art. 4 del d.P.R. 8 settembre 2000, n. 299.
Sul totale di n. 1164 richieste, infatti, 1094 non conterrebbero alcuna specificazione della motivazione richiesta, delle 70 richieste con specificazione, 20 sarebbero state ritirate da terzi senza delega, 966 non accluderebbero le vecchie tessere (esaurite o deteriorate, ecc.), delle 198 richieste con allegate le vecchie tessere, 34 sarebbero state ritirate da terzi senza delega, 55 recherebbero la specificazione di smarrimento/furto, ma sarebbero prive di dichiarazione sostitutiva e/o denuncia, 256 sarebbero state esitate con consegna di duplicati a terzi (di cui solo 182 con specificazione del rapporto con il richiedente), ma senza alcuna delega.
I ricorrenti, in qualità  di cittadini elettori e/o candidati consiglieri (Clemente Mauro in qualità  di cittadino elettore e/o candidato Sindaco), impugnano i provvedimenti di rilascio dei duplicati delle tessere elettorali, tutte le operazioni delle elezioni tenutesi il 5 giugno 2016, il verbale delle operazioni dell’Adunanza dei Presidenti delle Sezioni del 7 giugno 2016 e del verbale di proclamazione degli eletti sempre del 7 giugno 2016. 
Secondo gli interessati, i provvedimenti (impliciti o meno) di rilascio dei predetti duplicati, come i duplicati stessi, sarebbero illegittimi per genericità  delle richieste, per genericità  e difetto d’istruttoria, per mancata verifica dei presupposti di legge e per assenza dei presupposti di legge per il rilascio dei duplicati, per violazione dell’art. 4 del d.P.R. n. 299 del 2000 e del principio di buon andamento della pubblica amministrazione, con illegittimità  di tutti gli atti successivi del procedimento elettorale, sino all’atto finale di proclamazione degli eletti.
Il Comune di Vieste si è costituito in giudizio con memoria depositata in data 2 settembre 2016 per dedurre l’incompetenza territoriale di questo Tribunale, l’improcedibilità  del ricorso per incompletezza del contraddittorio e comunque la sua infondatezza.
Con atto depositato in data 2 settembre 2016 si è costituito in giudizio il controinteressato, Sig. Giuseppe Nobiletti, proclamato Sindaco, eccependo preliminarmente l’improcedibilità  del ricorso per omessa notificazione a tutti i controinteressati, l’incompetenza del T.A.R. adito per avere impugnato la circolare del Ministero dell’Interno n. 50 del 2001, la sua inammissibilità  e la sua infondatezza nel merito.
Alla pubblica udienza dell’8 novembre 2016 la causa è stata trattenuta in decisione con lettura del dispositivo.
DIRITTO
1. – I ricorrenti affermano che molti dei duplicati sono stati ritirati da soggetti diversi dal richiedente, senza che gli stessi fossero muniti di apposita delega, mentre la tessera elettorale potrebbe essere consegnata solo all’intestatario o a un soggetto terzo purchè munito di delega scritta accompagnata dall’originale del documento dell’interessato delegante.
Inoltre, ben circa 1000 elettori avrebbero votato utilizzando un duplicato rilasciato in violazione del procedimento previsto dall’art. 4 del d.P.R. n. 299 del 2000.
Più nello specifico, i ricorrenti deducono che tutte le richieste di duplicato presentate al Comune di Vieste sarebbero prive dell’indicazione precisa della ragione per la quale si è chiesto il duplicato medesimo.
Con riferimento all’ipotesi di smarrimento o furto della tessera elettorale, nel modello di richiesta predisposto dal Comune di Vieste era previsto uno spazio bianco in cui indicare gli estremi della denuncia che, a dire dei ricorrenti, in tutte le richieste di duplicato de quibus non sarebbe stato riempito.
Gli interessati affermano che la genericità  che caratterizza tutte le richieste di duplicati non sarebbe stata sanata in concreto dall’allegazione dell’originale della tessera o dalla denuncia di smarrimento o furto che avrebbe permesso dunque di comprendere le ragioni delle richieste; la mancata allegazione di tali documenti costituirebbe inoltre un autonomo profilo d’illegittimità  del rilascio dei duplicati e dei duplicati stessi.
La tesi dei ricorrenti è che il voto di coloro che hanno ottenuto un duplicato rilasciato in violazione di legge debba a sua volta essere considerato illegittimo e tanto sarebbe sufficiente a viziare l’intero procedimento elettorale sino al verbale di proclamazione a Sindaco dell’avv. Giuseppe Nobiletti.
Gli interessati evidenziano che senza l’illegittimo rilascio di duplicati il risultato elettorale sarebbe stato diverso, tenuto che 1000 voti sono un’enormità  sia rispetto al numero totale dei votanti (8401), sia rispetto al numero di voti riportati da ciascuna lista e dalla lista vincente (2641), sia rispetto allo scarsissimo margine (52 voti) di voti fra la lista vincente e la lista giunta seconda.
2. – Il Collegio preliminarmente prende atto della rinuncia dei ricorrenti all’impugnazione della circolare n. 50 del 2011 emessa dalla Direzione centrale per i servizi elettorali presso il Ministero dell’Interno che determina il superamento dell’eccezione di incompetenza di questo Tribunale sollevata sia dal Comune di Vieste, sia dal controinteressato.
3. – Sempre in via preliminare, il Collegio ritiene che la mancata notifica agli altri controinteressati non determini, ai sensi dell’art. 130, comma 3, lett. c), del c.p.a., l’improcedibilità  del ricorso, ma tutt’al più l’obbligo di integrare il contraddittorio ai sensi dell’art. 49, comma 1, del c.p.a.
4. – Tutto ciò premesso il Collegio, in applicazione dell’art. 49, comma 2, del c.p.a., non ritiene di dover ordinare l’integrazione del contraddittorio, atteso che il ricorso risulta essere manifestamente infondato.
5. – Innanzitutto si osserva che i ricorrenti non contestano nè la correttezza delle operazioni elettorali, nè la genuinità  dei voti espressi, nè la sussistenza del diritto all’elettorato attivo di coloro i quali avrebbero votato in virtù del duplicato della tessera elettorale ritenuto illegittimo.
In secondo luogo, nel ricorso, nulla è stato precisato circa quanto abbia effettivamente inciso l’asserita illegittimità  nel rilascio dei duplicati sull’esito elettorale (sul punto, di recente, Cons. Stato, sez. V, 22 febbraio 2016, n. 708).
Le censure sollevate dai ricorrenti integrano tutt’al più gli estremi di mere irregolarità  nel rilascio dei duplicati che non possono portare all’annullamento dell’intero procedimento elettorale, incidendo così su un diritto avente rilevanza costituzionale (art. 48 Cost.), qual è il diritto di voto. 
Infatti, in materia di operazioni elettorali trova applicazione il principio generale di strumentalità  delle forme, in base al quale, in mancanza di espressa previsione di invalidità , sono rilevanti, tra tutte le possibili irregolarità , solo quelle sostanziali, tali cioè da influire sulla sincerità  e sulla libertà  di voto (sul punto, T.A.R. Campania-Napoli, sez. II, 27 dicembre 2010, n. 28021). 
La giurisprudenza amministrativa, infatti, ha più volte evidenziato che “l’invalidità  delle operazioni¦in materia elettorale, può essere ravvisata solo quando la mancanza di elementi o di requisiti essenziali impedisca il raggiungimento dello scopo che connota il singolo atto, mentre non possono comportare l’annullamento delle operazioni le mere irregolarità , ossia quei vizi da cui non derivi alcun pregiudizio per le garanzie o la compressione della libera espressione del voto” (ex plurimis, Cons. Stato, sez. III, 23 maggio 2016, n. 2119; Cons. Stato, sez. V, 15 maggio 2015, n. 2920).
Sempre il Consiglio di Stato ha affermato che “¦essendo il procedimento elettorale preordinato alla formazione e all’accertamento della volontà  degli elettori (anche in considerazione della rilevanza costituzionale della disciplina del diritto di voto – art. 48 Cost. -), è da ritenere che producano tale effetto invalidante solo quelle anormalità  procedimentali che impediscano l’accertamento della regolarità  delle operazioni elettorali con effettiva e radicale diminuzione delle garanzie di legge. Le altre anormalità , invece, quali le omissioni di adempimenti formali ovvero le irregolarità  comunque inidonee ad alterare in modo irrimediabile il canone della genuinità  del voto nel suo complesso costituiscono delle mere irregolarità  tutte le volte che non incidano negativamente sulla finalità  che il procedimento persegue, id est l’autenticità , la genuinità  e la correttezza degli adempimenti(arg. ex Cons. Stato, V, 19 giugno 2012, n. 3557)” (Cons. Stato, sez. V, 15 luglio 2016, n. 3166).
In altre parole, il Consiglio di Stato, tra l’interesse ad eliminare le irregolarità  verificatesi e quello di salvaguardare la volontà  del corpo elettorale, ritiene prevalente quest’ultimo.
Nella memoria depositata in data 21 ottobre 2016, i ricorrenti genericamente affermano che “¦non si può escludere che le modalità  di rilascio del duplicato abbiano potuto indurre gente alla ricerca di voti a richiedere tessere elettorali per altre persone, tenuto conto che non era necessario motivare la richiesta, nè allegare la copia del documento di riconoscimento”.
In merito, si evidenzia che il ricorso elettorale delimita i poteri istruttori e decisori del giudice amministrativo nell’ambito delle specifiche censure formulate e, quindi, l’oggetto del giudizio elettorale va determinato mediante l’indicazione tempestiva degli specifici vizi da cui sono affette le operazioni e comunque sono inammissibili perchè generiche le censure meramente ipotizzanti (sul punto T.A.R. Campania, sez. II, 24 settembre 2015, n. 4605). 
Come è stato osservato in giurisprudenza, l’ammissione alle votazioni di soggetti non aventi titolo, peraltro, risulta essere un’ipotesi di difficile realizzazione dal momento che, ai sensi del d.P.R. 8 settembre 2000 n.299, l’esercizio del diritto di voto presuppone l’esibizione della tessera elettorale unitamente ad un documento d’identificazione ed è accompagnato da una serie di formalità  dirette ad assicurarne la regolarità  (sul punto, T.A.R. Campania-Napoli, sez. II, 27 dicembre 2010, n. 28021).
In ogni caso, si osserva che dal modello di richiesta di duplicato allegato al ricorso emerge che lo stesso contiene la dichiarazione sostitutiva di cui al d.P.R. n. 445 del 28 dicembre 2000 “consapevole delle sanzioni penali, nel caso di dichiarazioni non veritiere, di formazione o uso di atti falsi, richiamate dall’art. 76 del d.P.R. 445 del 28 dicembre 2000”.
E’ vero che nel modello allegato il richiedente non ha indicato la ragione per la quale ha richiesto il duplicato, crocettando la relativa casella, ma, non avendo allegato la tessera elettorale vecchia, come hanno osservato gli stessi ricorrenti a pagina 14 del ricorso, si può presumere che le ragioni della richiesta siano lo smarrimento o il furto della tessera medesima.
Il Comune di Vieste, inoltre, ha spiegato che la mancata allegazione della copia fotostatica del documento di identità  alla richiesta di duplicato sarebbe giustificata dal fatto che la dichiarazione è stata resa davanti al funzionario incaricato della relativa ricezione (come dimostrerebbe il timbro e la sigla in calce alle richieste) e che i duplicati sono stati ritirati o dagli interessati ovvero dai conviventi noti all’Ufficio trattandosi di Comune di piccole dimensioni.
In conclusione, per le ragioni esposte, il ricorso va respinto.
Sussistono giusti motivi per l’integrale compensazione tra le parti delle spese di giudizio.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Bari, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 8 novembre 2016 con l’intervento dei magistrati:
 
 
Giuseppina Adamo, Presidente
Flavia Risso, Referendario, Estensore
Maria Colagrande, Referendario
 
 
 
 

IL SEGRETARIO