Risarcimento del danno – Forze armate – Trasferimento di sede unità  operativa – Antigiuridicità  del provvedimento amministrativo – Prova – Non sussiste

àˆ infondata la domanda di risarcimento del danno proposta dal militare per non aver potuto svolgere il servizio di addestramento cinofilo per la durata minima di cinque anni a seguito del trasferimento della sede del relativo nucleo regionale  dalla  propria città  di residenza ad una città  vicina dove, peraltro,  egli si era  rifiutato di essere trasferito. Nelle predette circostanze, la domanda di risarcimento del danno da attività  provvedimentale illegittima della p.A. riconducibile alla responsabilità  extracontrattuale di cui all’art. 2043 c.c, non  trova riscontro nel caso concreto, in quanto il trasferimento della sede operativa dell’unità  cinofila da parte dell’amministrazione è stato dettato da esigenze di interesse pubblico adeguatamente addotte e provate in giudizio (nella specie, peraltro, rileva che, in deroga ai principi che regolano i trasferimenti d’autorità  del personale militare, sia stato consentito alle unità  operative coinvolte di manifestare la propria disponibilità . Il rifiuto al trasferimento presso la nuova sede espresso dal militare è stato interpretato dal collegio, ai fini della verifica dei presupposti per l’azione risarcitoria, contrario all’obbligo di attenuare gli effetti derivanti dall’esercizio della funzione pubblica).

Pubblicato il 17/11/2016
N. 01291/2016 REG.PROV.COLL.
N. 02060/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2060 del 2009, proposto da: 
Vincenzo Pugliese, rappresentato e difeso dall’avvocato Domenico Garofalo C.F. GRFDNC51M21A662A, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, via Dante Alighieri, n. 396; 

contro
Ministero della Giustizia – Direzione Generale del Personale e della Formazione del Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria, Dipartimento Amministrazione Penitenziaria, Provveditorato Regione Amministrazione Penitenziaria -, in persona del Ministro legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato Di Bari, domiciliataria in Bari, via Melo, n. 97; 

per l’annullamento
– della nota GDAP-0344440-2009 del 24.09.2009 – recante in calce il timbro del Direttore dell’Ufficio III della Direzione Generale del Personale e della Formazione del Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria, dott. Gianfranco De Gesu, ma sottoscritta dal Ten Col Nicola Fiumara, Coordinatore del Settore Specializzazioni del Corpo di Polizia Penitenziaria, incardinato in detto Ufficio – avente ad oggetto Servizio cinofilo notificata al ricorrente in data 25 09 2009, 
– di ogni altro atto presupposto conseguente e/o comunque ad esso correlato, anche se di contenuto ignoto, ivi compresi:
– la nota fax prot. n. 23349 UPF del 13.08.2009 a firma del Provveditore Regionale dell’Amministrazione Penitenziaria per la Puglia;
– la nota prot. n. 26383 UPF/PPol del 18.09.2009, a firma del Dirigente dell’Ufficio del Personale e della Formazione del Provveditorato Regionale dell’Amministrazione Penitenziaria per la Puglia;
– la nota prot. n. 28603 Cinofili del 09.10.2009, a firma del Provveditore Regionale dell’Amministrazione Penitenziaria per la Puglia;
nonchè per il risarcimento dei danni
arrecati al ricorrente dall’inadempimento dell’obbligo gravante sulle parti resistenti di consentire al primo lo svolgimento dell’attività  di Conduttore Cinofìlo per la durata minima di cinque anni presso la Casa Circondariale di Bari.
 

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 novembre 2016 la dott.ssa Cesira Casalanguida e uditi per le parti i difensori come da verbale di udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 

FATTO e DIRITTO
1. – Il sig. Vincenzo Pugliese è assistente del corpo della Polizia Penitenziaria, impiegato quale operatore radio, presso la Centrale operativa di Bari incardinata all’interno del Provveditorato Regionale dell’amministrazione penitenziaria (PRAP). 
Ha partecipato all’interpello per “n. 5 unità  cinofile da destinare all’istituendo distaccamento regionale cinofilo presso l’istituto di Bari”, emanato con nota prot. 27015 UPF/PPol. del 14.12.2006. Ammesso al Corso di Formazione, svoltosi ad Asti, ha conseguito l’idoneità  alla specializzazione di Conduttore Cane antidroga.
Dopo un periodo di addestramento- ambientamento presso la Casa circondariale di Benevento, è stato inviato presso il distaccamento cinofili annesso alla Casa circondariale di Bari, allocato presso l’istituto penale minorile, dove ha svolto le mansioni operative di Conduttore cinofilo, con decorrenza 5.12.2008.
A seguito di diffide da parte dei residenti nella zona relative al disturbo alla quiete e alla salute arrecato dalla presenza dei cani e dal loro abbaiare, sono state attivate dall’amministrazione iniziative volte ad individuare una diversa sede dove collocare il distaccamento cinofilo.
Con nota dell’Ufficio del Personale e della Formazione del PRAP Puglia, notificata il 21.09.2009 dalla Casa circondariale di Bari, è stato chiesto al personale dell’unità  cinofila apposita dichiarazione di disponibilità  o meno alla assegnazione al nuovo distaccamento presso la casa circondariale di Trani.
Con nota del 23.09.2009 il sig. Pugliese, nell’evidenziare che la sua scelta era dettata dall’inadempimento dell’amministrazione rispetto a quanto deliberato in sede di interpello per le unità  cinofile da destinare al distaccamento di Bari, ha dichiarato la propria indisponibilità  ad essere assegnato al distaccamento di Trani e ha chiesto il rientro in servizio presso la sede ricoperta prima dell’assegnazione al servizio cinofili, ovvero presso la Centrale Operativa di Bari.
2. – Con ricorso notificato il 13.11.2009 e depositato l’11.12.2009, il sig. Pugliese ha impugnato il provvedimento relativo all’assegnazione alla Casa circondariale di Bari, notificatogli il 25.09.2009, oltre agli atti come in epigrafe specificati, tra i quali la nota del 9.10.2009 con cui il Nucleo cinofili del Provveditorato regionale per la Puglia comunica alle O.O.S.S. regionali “Comparto Sicurezza” che dal 28.09.2009 il Nucleo Regionale Cinofili è stato trasferito presso la casa circondariale di Trani.
Nel censurare sotto vari profili l’operato dell’amministrazione intimata, ha contestato, in particolare, la nota del 24.09.2009 con cui, a seguito dell’espressa rinuncia alla prosecuzione dell’attività  nell’ambito del servizio cinofilo, è stata confermata la sua assegnazione presso la Casa Circondariale di Bari, in luogo del rientro presso la Centrale Operativa per la Puglia, in qualità  di operatore Radio. 
Tra i motivi di ricorso, oltre al difetto di competenza, il ricorrente ha negato di aver rinunciato alla prosecuzione dell’attività  presso il servizio cinofilo. Ha evidenziato che la propria sede di servizio non è la Casa circondariale di Bari, ma la Centrale Operativa di Bari ubicata presso il Provveditorato Regionale per l’Amministrazione penitenziaria per la Puglia. Ha aggiunto che, con nota del 2.10.2009, ha chiesto all’amministrazione di rivedere in autotutela il provvedimento gravato.
2.1. – Ha chiesto, inoltre, il risarcimento dei danni derivanti dall’inadempimento dell’obbligo dell’amministrazione resistente di consentirgli lo svolgimento dell’attività  di conduttore Cinofilo per la durata minima di cinque anni presso la Casa circondariale di Bari.
3. – Si è costituita in giudizio l’amministrazione penitenziaria, con atto del 12.12.2009. Con successiva memoria del 9.1.2010 ha depositato il rapporto dell’ufficio del Provveditore Regionale per la Puglia, contenente elementi posti a fondamento della legittimità  del proprio operato. 
4. – Con nota prot. 36270 UPF/PPol del 18.12.2009, il PRAP Puglia ha disposto il rientro del ricorrente presso la locale centrale operativa regionale, in qualità  di operatore radio, tanto che in data 12.02.2010, è stata rinunciata la domanda cautelare.
5. – Con successive memorie il ricorrente ha prodotto documentazione a fondamento della pretesa risarcitoria. Adduce di aver contratto una variegata gamma di patologie (riconducibili a sintomatologia emotiva, somatoforme e comportamentale, configurate come disturbo da stress post-traumatico) depositando a sostengo un esame psicodiagnostico e ne attribuisce l’eziopatogenesi all’illegittimo operato dall’amministrazione datoriale.
5.1. – Con memoria del’11.10.2016 il ricorrente ha dichiarato la sopravvenuta cessazione della materia del contendere con riferimento alla domanda di annullamento del provvedimento del 24.09.2016, essendo stato restituito ai compiti di Operatore radio presso il PRAP di Bari.
Ha, invece, confermato l’interesse all’accertamento dell’illegittimità  della gravata nota ai fini dell’accoglimento della pretesa risarcitoria e della statuizione sulle spese di lite.
6. – All’udienza pubblica dell’11.11.2016, sentita la difesa delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.
7. – In via preliminare deve essere dichiarata la cessata materia del contendere con riferimento alla domanda di annullamento della nota GDAP-0344440-2009 del 24.09.2009, essendo stata superata dalla successiva nota prot. 36270 UPF/PPol del 18.12.2009, con cui il PRAP Puglia ha disposto il rientro del ricorrente presso la locale centrale operativa regionale di Bari, in qualità  di operatore radio, con ciò determinando la soddisfazione dell’interesse fatto valere in parte qua dal sig. Pugliese, come confermato dalla parte nella memoria dell’11.10.2016, nella quale ha dichiarato, invece, la permanenza dell’interesse alla pretesa di risarcimento dei danni che assume di aver subito a causa dall’operato dell’amministrazione, ritenuto illegittimo.
8. – Resta da esaminare, pertanto, la domanda risarcitoria. 
8.1. – Il ricorrente chiede il risarcimento del danno arrecato alla sfera professionale, alla salute, alla vita di relazione che sostiene di aver ingiustamente sofferto a causa della violazione dell’obbligo ritenuto incombente sull’amministrazione penitenziaria, di consentire lo svolgimento dell’attività  conduttore cinofilo a Bari.
Lamenta, in particolare, di aver subito il danno alla professionalità , inteso come impoverimento della capacità  professionale acquisita e mancata acquisizione di maggiore capacità  in relazione all’attività  di conduttore cinofilo. Evidenzia, in proposito, che dopo aver rinunciato a trasferirsi a Trani il proprio cane Vim è stato assegnato ad altro operatore cinofilo, venendo così meno la possibilità  di perfezionamento addestrativo del cane assegnatogli.
Egli sostiene la legittimità  del rifiuto espresso con riferimento all’assegnazione presso il distaccamento di Trani, imputando all’operato dell’amministrazione i danni subiti.
Lamenta l’inattività  del periodo in cui, invece di andare a Trani è rimasto a Bari, presso la Casa circondariale (periodo agosto 2009 – dicembre 2009) e l’impossibilità  di svolgere funzioni di conduttore cinofilo per altri 5 anni.
Chiede liquidazione in via equitativa del danno parametrato alla retribuzione di circa 2.500 euro mensili. Lamenta, altresì, la sussistenza del danno biologico, provata attraverso consulenza di parte di una psicologa e comunque sussistenza del danno non patrimoniale.
Per la quantificazione fa riferimento al D.M 12.07.2000 e stima indennizzo del 15% ed indica 53 giorni di assenza dal lavoro per invalidità  temporanea. Chiede la complessiva somma di euro 34.291 per il danno biologico.
8.2. – La pretesa risarcitoria, in sostanza, si fonda sulla questione relativa all’individuazione della sede del Nucleo regionale Cinofili, che al momento dell’interpello era prevista come istituenda a Bari e successivamente è stata spostata a Trani. 
Con nota del 23.09.2009 il ricorrente, prima di dichiarare la propria indisponibilità  al trasferimento presso il distaccamento cinofili presso l’istituto penale di Trani ha contestato l’operato dell’amministrazione, ritenendo incongruente la dislocazione della sede del nuovo canile.
8.3 – Il Collegio ritiene preliminarmente di richiamare i principi, consolidati dalla giurisprudenza, secondo cui la qualificazione del danno da illecito provvedimentale rientra nello schema della responsabilità  extra- contrattuale disciplinata dall’art. 2043 c.c. Ne discende che, per accedere alla tutela è indispensabile, ancorchè non sufficiente, che l’interesse legittimo sia stato leso da un provvedimento (o da comportamento) illegittimo dell’amministrazione reso nell’esplicazione (o nell’inerzia) di una funzione pubblica e la lesione deve incidere sul bene della vita finale, che funge da sostrato materiale dell’interesse legittimo e che non consente di configurare la tutela degli interessi c.d. procedimentali puri, delle mere aspettative o dei ritardi procedimentali.
La prova dell’esistenza del danno deve intervenire all’esito di una verifica del caso concreto che faccia concludere per la sua certezza la quale a sua volta presuppone: l’esistenza di una posizione giuridica sostanziale; l’esistenza di una lesione, che è configurabile (oltrechè nell’ovvia evidenza fattuale) anche allorquando vi sia una rilevante probabilità  di risultato utile frustrata dall’agire (o dall’inerzia) illegittimo della p.a (Cons. Stato, sez. VI, sent. 284 del 28.1.2015, T.A.R. Lazio, sez. I-quater, sent. 7494 del 28.06.2016).
I doveri di solidarietà  sociale che traggono fondamento dall’art. 2 Cost., impongono, inoltre, di valutare complessivamente la condotta tenuta dai singoli nei confronti della p.a. in funzione dell’obbligo di prevenire o attenuare quanto più possibile le conseguenze negative scaturenti dall’esercizio della funzione pubblica o da condotte ad essa ricollegabili in via immediata e diretta. Ciò incide anche in relazione all’individuazione, in concreto, dei presupposti per l’esercizio dell’azione risarcitoria, onde evitare che situazioni pregiudizievoli prevenibili o evitabili con l’esercizio della normale diligenza si scarichino in modo improprio sulla collettività  in generale e sulla finanza pubblica in particolare (Cons. Stato, sez. VI, sent. 284/2015 cit. ).
8.4. – Facendo applicazione dei suesposti principi al caso di specie, la domanda risarcitoria proposta da parte istante non può essere accolta in quanto, non è dato ravvisare, gli elementi costitutivi della invocata responsabilità  nell’operato dell’amministrazione.
Il ricorrente ritiene che l’amministrazione abbia violato l’obbligo di consentire lo svolgimento di conduttore cinofilo a Bari. Tuttavia non risulta provata la sussistenza di tale obbligo.
Dalla documentazione versata in atti, si evince che:
a) l’interpello per le n. 5 unità  cinofile era riferito al distaccamento cinofilo, la cui sede era ancora nella fase definita espressamente “istituenda”;
b) la realizzazione del reparto cinofilo presso il complesso penitenziario minorile di Bari era stata autorizzata a titolo temporaneo; 
b) la definitiva permanenza del distaccamento a Bari è stata ostacolata, tra l’altro, da proteste e diffide di residenti nella zona limitrofa alla sede “temporaneamente” individuata, aventi ad oggetto i disagi arrecati dalla presenza dei cani, in termini di disturbo alla quiete pubblica e rischi per la salute;
c) l’amministrazione penitenziaria ha tentato di individuare sedi alternative nella medesima città  di Bari, così ad esempio presso l’aeroporto militare di Bari Palese, ma gli sforzi sono rimasti privi di esito favorevole, a fronte di pareri negativi espressi dalle autorità  compartimentali competenti;
d) la medesima relazione redatta all’esito dell’esame psicodiagnostico del consulente di parte, depositata il 1.101.2016, conferma (pag. 4) che la sede cinofila presso l’Istituto Penale Minorile di Bari è stata aperta nel gennaio 2009 in via provvisoria e che tale sede si è dimostrata “sin da subito inidonea allo svolgimento dell’attività  del distaccamento cinofilo”, elemento che è stato ritenuto come influente, in senso limitativo, anche sull’attività  svolta dal ricorrente.
Ne consegue che deve escludersi, in ragione dello sviluppo dei fatti oggetto di valutazione, in capo all’amministrazione penitenziaria, la sussistenza non solo dell’elemento soggettivo rappresentato dalla colpa, ma anche di un comportamento antigiuridico ad essa imputabile, dovendosi piuttosto ritenere che l’amministrazione nell’esercizio dei poteri datoriali, a fronte degli ostacoli insorti nell’individuazione della sede dell’unità  cinofila a Bari, potesse adottare le misure conseguenti ivi comprese quelle relative all’organizzazione del personale presso altra sede, individuata per comprovate esigenze. Lo spostamento della sede è avvenuto, dato questo di non poco rilievo, nel vicino istituto penitenziario di Trani, posto alla distanza di circa 50 chilometri.
8.5. – A tali considerazioni si aggiungono i principi che regolano i trasferimenti del personale militare. Gli spostamenti possono avvenire per provvedimenti di trasferimento d’autorità , rispetto ai quali la giurisprudenza ha chiarito che rientrando nel genus degli ordini, sono sottratti alla disciplina generale sul procedimento amministrativo dettata dalla legge 7 agosto 1990, n. 241 e non necessitano di particolare motivazione, in quanto l´interesse pubblico allo svolgimento del servizio è prevalente su altri eventuali interessi del subordinato, ivi compreso l´interesse del militare a prestare servizio in una sede piuttosto che in un’altra (ex multis Cons. Stato, sez. IV, 25 giugno 2010 , n. 4102; 21 maggio 2010 , n. 3227).
Nel caso in esame, a fronte dell’individuazione della diversa sede del Servizio cinofili, da Bari a Trani, l’amministrazione non ha disposto il trasferimento d’autorità  delle unità  di personale che pure aveva appositamente provveduto a formare e a cui avrebbe potuto legittimamente imporre lo spostamento, ma ha subordinato l’assegnazione al Servizio presso la sede di Trani, alla manifestazione di disponibilità  da parte delle medesime unità  di personale coinvolte, che è stata espressamente negata dal ricorrente. 
9. – In definitiva non sono si ravvisano gli elementi costituivi della responsabilità , attesa la natura di atti consequenziali e dovuti dei provvedimenti adottati. Manca (in quanto non provata) proprio la connotazione antigiuridica dello spostamento del distaccamento cinofilo da Bari a Trani, ciò che rappresenta elemento indefettibile per la verifica della ricorrenza degli ulteriori elementi costitutivi della fattispecie (e cioè il danno alla salute o alla vita di relazione o alla professionalità  ed il nesso eziologico tra condotta e danno-conseguenza).
10. – In ragione delle suesposte considerazioni il ricorso in parte è improcedibile, per cessata materia del contendere, mentre la domanda risarcitoria va respinta.
11. – La peculiarità  della vicenda oggetto di causa giustifica la compensazione delle spese del giudizio tra le parti costituite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte dichiara la cessazione della materia del contendere e per il resto lo rigetta.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2016 con l’intervento dei magistrati:
 
 
Francesco Gaudieri, Presidente
Desirèe Zonno, Consigliere
Cesira Casalanguida, Referendario, Estensore
 
 
 
 

IL SEGRETARIO