1. Accesso ai documenti amministrativi – Nei confronti del  gestore del servizio pubblico – Atti regolati dal diritto privato – Accessibilità   – Condizioni 
 

2. Accesso ai documenti amministrativi – Pareri legali acquisiti dalla p.A.  – Accessibilità   – Condizioni

1. L’accesso agli atti del gestore del servizio pubblico, pur  quando gli stessi  siano disciplinati dal diritto privato e comportino la giurisdizione ordinaria (nella specie, le transazioni stipulate dall’Azienda con alcuni dipendenti), è ammesso  ove consenta  una più diffusa conoscenza dei processi decisionali, uno stimolo a comportamenti ispirati ai canoni di diligenza, buona fede e correttezza della p.A.. 


2.  Mentre i pareri legali confluiti o richiamati in un provvedimento  devono ritenersi di regola accessibili in quanto parte del procedimento amministrativo d’interesse del richiedente, viceversa i pareri legali che riguardano  un contenzioso e che dunque attengono al  diritto di difesa della p.A.,   costituzionalmente protetto, sono sottratti all’accesso al fine di preservare la strategia processuale  dell’Ente.

Pubblicato il 11/10/2016
N. 01193/2016 REG.PROV.COLL.
N. 00594/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 594 del 2016, proposto da: 
Antonio Stella, Carmine Vestito, rappresentati e difesi dall’avvocato Giuseppe Bufo C.F. BFUGPP63T24A669A, domiciliato ex art. 25 c.p.a. presso la Segreteria Del T.A.R. Puglia in Bari, piazza Massari, n. 6; 

contro
Bar.S.A. Spa Servizi Ambientali, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Maurizio Savasta C.F. SVSMRZ67M30A669U, con domicilio eletto presso Giuseppe Romito in Bari, via Crispi, n. 6; 
Comune di Barletta non costituito in giudizio; 

nei confronti di
Antonio Doronzo, Donato Lanotte, Pietro Parente, Antonio Rizzi, Carmine Dellisanti non costituiti in giudizio; 

per l’accertamento
ai sensi dell’art. 116 c.p.a., della illegittimità  del silenzio-rigetto serbato dalla BAR.S.A. s.p.a. Servizi Ambientali sull’istanza di accesso del 20.04.2016 alla documentazione relativa alla definizione del contenzioso ex lavoratori interinali e/o a termine.
 

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Bar.S.A. Spa Servizi Ambientali;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 6 ottobre 2016 la dott.ssa Cesira Casalanguida e uditi per le parti i difensori come da verbale di udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 

FATTO e DIRITTO
1. I sigg. Antonio Stella e Carmine Vestito, insieme ad altri, hanno in passato intrattenuto rapporti con la Bar.S.A. spa, società  pubblica interamente controllata dal Comune di Barletta, per lo svolgimento di attività  lavorativa a carattere temporaneo.
Da tali rapporti è scaturito un rilevante contenzioso tra la stessa società  e i suddetti lavoratori che hanno fatto valere in giudizio la loro pretesa di essere stabilizzati con contratti a tempo indeterminato. Tra i giudizi pendenti sono compresi anche quelli relativi ai sigg.ri Stella e Vestito.
Nelle more dei predetti giudizi la Bar.S.A. spa ha deciso di stipulare accordi transattivi con quattro dei lavoratori, la cui formalizzazione è stata autorizzata dal Comune di Barletta, in qualità  di socio totalitario, con Deliberazione di Giunta n. 20 del 24.02.2016.
2. Con istanza del 20 aprile 2016, gli istanti hanno chiesto alla Bar.S.A. spa l’accesso agli atti relativi alle proposte transattive, come richiamati nella Delibera G.C, n. 20/2016, rimasta priva di riscontro.
3. Con il ricorso, notificato in data 9.5.2016 (rinotificato ad alcuni dei controinteressati il 9.6.2016) e depositato il successivo 20.06.2016, essi hanno impugnato, ex art. 116 c.p.a., il silenzio rigetto formatosi sull’istanza di accesso, con richiesta di condanna della Bar.S.A. spa. all’esibizione dei documenti richiesti, previa dichiarazione, incidenter tantum, di illegittimità  di ogni atto presupposto, in particolare, della D.G. n. 20 del 24.2.2016.
4. Si è costituita la Bar. S.A. spa, resistendo con memoria al ricorso avversario e chiedendone il rigetto.
5. Il Comune di Barletta, regolarmente intimato, non si è costituito in giudizio.
6. All’udienza in camera di consiglio del 6 ottobre 2016, sentite le parti, la causa è stata trattenuta in decisione.
7. Vanno preliminarmente trattate le eccezioni di ammissibilità  sollevate dalla società  resistente. 
7.1 La Bar.S.A. spa eccepisce, in particolare, l’irricevibilità  per essere stato il ricorso proposto quando ancora non era decorso il termine concesso per il riscontro dell’istanza e, dunque, prima della formazione del silenzio rifiuto. 
In proposito, il Collegio ritiene di poter superare l’eccezione, prescindendo anche dalla valutazione della rinotifica del 9.06.2016 effettuata nei confronti di alcuni dei controinteressati, atteso il perdurare dell’inerzia della società  resistente protratto ben oltre i termini per la formazione del silenzio rigetto, non risultando l’istanza riscontrata nemmeno in corso di causa.
7.2. Parimenti infondata è l’eccezione secondo cui legittimato passivo al ricorso sarebbe il Comune di Barletta.
In disparte l’atteggiamento inerte del Comune, intimato e non costituito nel presente giudizio, emerge che gli atti richiamati nella Delibera n. 20/2016, oggetto dell’istanza di accesso, o sono stati emessi da organi della società  resistente o sono relativi a questioni che comunque la vedono direttamente interessata e dei quali non si può ragionevolmente escludere la detenzione. 
7.3. Sulla estensione del diritto di accesso nei confronti di società  a partecipazione pubblica che provvedono alla gestione di pubblici servizi è sufficiente richiamare il consolidato orientamento giurisprudenziale, condiviso dal Collegio, ai sensi del quale l’accesso agli atti del gestore del servizio pubblico, pur quando essi sono disciplinati dal diritto privato e comportano la giurisdizione ordinaria, «consente il perseguimento delle medesime finalità  connesse all’accesso agli atti dell’amministrazione (e c’è una più diffusa conoscenza dei processi decisionali, lo stimolo a comportamenti ispirati ai canoni di diligenza, buona fede e correttezza, ad una deflazione delle controversie): vi è l’interesse pubblico all’effettuazione di scelte corrette da parte del gestore, quando esse siano finalizzate all’organizzazione efficiente ed alla qualità  del servizio».” (Cons Stato, AD. Pl. n. 4 del 22 aprile 1999, Cons. St., Sez. III, sentenza del 10 marzo 2015, n. 1226; Cons. St., Ad. Pl. n. 5 del 5 settembre 2005; Cons St., sez. IV, 5 settembre 2009, n. 4645).
8. Superate le questioni preliminari, il Collegio ritiene di dover delineare i limiti entro cui ai ricorrenti può essere riconosciuto il diritto di accesso, escludendo espressamente i pareri legali e gli atti defensionali relativi ai contenziosi pendenti tra la Bar.S.A. s.p.a. e i terzi controinteressati.
8.1. Come noto, l’accesso ai documenti amministrativi costituisce “principio generale dell’attività  amministrativa”, al fine di favorire la partecipazione dei cittadini alla gestione della cosa pubblica e di assicurare l’imparzialità  e la trasparenza dell’azione amministrativa (art. 22 comma 2, L. 241/90).
Sono pertanto accessibili, in linea di principio, “tutti i documenti amministrativi” (art. 22, comma 3) che siano detenuti da una pubblica amministrazione e che concernano attività  di pubblico interesse, “indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale” (art. 22, comma 1 lett. d). Sono sottratte all’accesso solo le categorie di documenti tassativamente previste dall’art. 24.
8.2. In base alla disciplina contenuta negli artt. 22 e ss. L n. 241/90, il diritto di accesso può esercitarsi anche rispetto a documenti di natura privatistica in quanto l’attività  amministrativa, soggetta all’applicazione dei principi di imparzialità  e di buon andamento, è configurabile non solo quando l’Amministrazione esercita pubbliche funzioni e poteri autoritativi, ma anche quando essa persegue le proprie finalità  istituzionali e provvede alla cura concreta di pubblici interessi mediante un’attività  sottoposta alla disciplina dei rapporti tra privati (cfr. 6 dicembre 1999, n. 2046; vedi anche A.P. n. 4/99).
8.3.Va aggiunto che con l’entrata in vigore del D. Lgs. 14 marzo 2013, n. 33, gli obblighi di trasparenza a carico delle pubbliche amministrazioni sono stati generalizzati e rafforzati con l’affermazione del principio di trasparenza, intesa quale “accessibilità  totale delle informazioni concernenti l’organizzazione e l’attività  delle pubbliche amministrazioni”, nella prospettiva di assicurare “forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche” (art. 1).
8.4 Non costituisce ragione ostativa all’accesso la circostanza che la conoscenza dei documenti richiesti possa interferire con la tutela della riservatezza dei terzi, quando l’accesso venga esercitato al fine di “curare e difendere i propri interessi giuridici”, finalità  rispetto alla quale la tutela della riservatezza dei terzi è recessiva, secondo quanto previsto dal citato art. 24 comma 7.
Le esigenze di riservatezza che possono impedire l’accesso rilevano limitatamente ai documenti in cui- vengono in rilievo dati “sensibili” o “giudiziari” dei controinteressati, nei sensi tassativamente precisati dall’art. 4 comma 1 lettere c) -e) del D. Lgs. n. 196/2003. 
8.5. Quanto alla prova della “necessarietà ” della conoscenza dei documenti per curare e difendere i propri interessi giuridici essa deve essere dimostrata su basi meramente presuntive, in relazione, cioè, all’ “utilità ” che il richiedente potrebbe presumibilmente ricavare dalla conoscenza dei documenti richiesti, da valutarsi in relazione alla situazione giuridica sottesa alla domanda di accesso e all’interesse dedotto dagli istanti.
9. Sulla base dei richiamati principi è possibile procedere con l’esame del ricorso in epigrafe.
Nel caso di specie, i ricorrenti hanno dedotto la titolarità  di un rapporto sostanziale riconducibile al contenzioso promosso da soggetti che hanno intrattenuto rapporti di lavoro con la società  resistente ed hanno prospettato l’eventualità  che i documenti richiesti contengano informazioni utili alla tutela delle proprie pretese nell’ambito dei giudizi tuttora pendenti con la Bar.S.A. spa.
Sussiste pertanto l’interesse qualificato all’accesso, ritenendo il Collegio di poter prescindere dall’approfondimento delle peculiarità  di ciascun giudizio pendente, sulle quali, peraltro, la società  resistente ha genericamente argomentato.
La legge subordina l’accessibilità  del documento amministrativo ad un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso. L’interesse (diretto, concreto ed attuale) è riferito al documento del quale si chiede l’ostensione; la “corrispondenza” è da intendersi invece quale nesso di strumentalità  o anche semplicemente connessione con una situazione giuridica che l’ordinamento protegge attraverso la concessione di strumenti di tutela (non importa se essi siano giurisdizionali od amministrativi).
Come chiarito da consolidata giurisprudenza “La norma non richiede per l’ostensibilità  del documento la pendenza di un giudizio, o la dichiarazione di volerlo proporre, nè a fortiori autorizza valutazioni in ordine alla concreta utilità  del documento rispetto alle ragioni difensive dell’istante, non foss’altro perchè spesso è la stessa amministrazione ad essere indicata quale responsabile della lesione della posizione giuridica che l’istante vuol tutelare, sicchè lasciare all’amministrazione il sindacato sull’utilità  ed efficacia del documento in ordine all’esito della causa, significherebbe dare ad una parte del giudizio il dominio della causa” . (Cons Stato, sez. IV, sent. 429 del 29.01.2014).
Tra gli atti menzionati nella Delibera G.C. n. 20/2016 figurano atti relativi alla dotazione organica e al fabbisogno del personale per lo svolgimento del pubblico servizio da parte della società  resistente, oltre a quelli specificamente riferiti ai contenziosi pendenti. Ne consegue che l’aver prestato attività  lavorativa presso tale ente, unitamente alla pendenza dei contenziosi, rappresentano circostanze idonee a sostanziare un interesse giuridicamente rilevante e collegato ai documenti oggetto dell’istanza, sia pure con delle doverose precisazioni.
10. Occorre soffermarsi, in particolare, sui pareri legali, pure richiamati nel corpo della Delibera G.C. 20/2016. Secondo consolidato e condiviso orientamento giurisprudenziale, occorre distinguere tra attività  legale anche esterna che si inserisce in un procedimento e quella che invece viene svolta nell’ambito del contenzioso. Mentre nel primo caso il documento in cui si concreta l’attività  legale anche esterna si inserisce nell’ambito di una istruttoria endoprocedimentale e confluisce nel provvedimento finale di tal che, fermi restando i rapporti di riservatezza tra l’autore del parere e l’Amministrazione che se ne serve, il documento frutto di tale attività  legale esterna è soggetto all’accesso perchè oggettivamente correlato ad un procedimento. Nel secondo caso, invece, i pareri legali -espressi nell’ambito di un contenzioso in corso – sono espressione della stessa posizione della P.A., la quale esercitando il proprio diritto di difesa protetto costituzionalmente, deve poter usufruire di una tutela non inferiore a quella di un qualsiasi altro soggetto dell’ordinamento con esclusione dunque dall’accesso (cfr., ex multis, TAR Lombardia, Milano, sezione III, 18 luglio 2013, n. 1914; TAR Sicilia, Palermo sezione I, 9 gennaio 2012, n. 14).
Ne deriva che sono coperti da segreto professionale gli scritti defensionali e i pareri extraprocedimentali degli avvocati, a salvaguardia della strategia processuale dell’ente pubblico, il cui ambito non si estende anche agli atti e ai contratti che l’amministrazione abbia eventualmente adottato sulla scorta di quegli scritti e di quei pareri (Cons. Stato, sez. IV, 14 febbraio 2012, n. 734). 
10.1. Nel caso in esame, l’accesso ai pareri legali richiamati nella D.G.C. 20/2016 non può essere consentito, in quanto deve escludersi il loro carattere “endoprocedimentale”, atteso che essi non sono richiamati nella motivazione di un provvedimento finale (conclusivo del procedimento) ma unicamente in una delibera della Giunta Comunale (n. 20 del 2016) volta ad approvare la successiva formalizzazione delle proposte transattive.
10.2. In questi limiti, pertanto, il diniego di accesso formatosi a seguito del silenzio rigetto è legittimo a va confermato.
11. Manifestamente inammissibile è la domanda, posta incidenter tantum, di dichiarazione di illegittimità  della Delibera G.C. 20/2016, attesa la genericità  e la irritualità  della sua formulazione.
12. Conclusivamente, alla stregua di tutte le considerazioni fin qui svolte, ritiene il Collegio che il ricorso debba essere parzialmente accolto. 
12.1. La BAR.sa spa va, pertanto, condannata a consentire l’accesso ai documenti richiesti con l’istanza del 18 aprile 2016, fatta eccezione per i pareri legali e gli eventuali atti defensionali coperti da segreto professionale. 
13. L’accesso, nei limiti consentiti, dovrà  avvenire mediante visione ed estrazione di copia integrale degli atti richiesti, nel termine di giorni 30 dalla comunicazione della presente sentenza o dalla sua notificazione se anteriore.
14. Le spese di lite possono essere compensate, in considerazione della peculiarità  della vicenda esaminata e del parziale accoglimento.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e, per l’effetto, ordina alla Società  BAR.s.a. spa di consentire ai ricorrenti l’accesso di cui all’istanza del 18.04.2016, fatta eccezione per i pareri legali e gli eventuali atti defensionali coperti da segreto professionale, nei termini di cui in motivazione.
Dichiara inammissibile la richiesta di dichiarazione di illegittimità  della Delibera G.C. n. 20 del 24.02.2016 e degli atti presupposti.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 6 ottobre 2016 con l’intervento dei magistrati:
 
 
Francesco Gaudieri, Presidente
Desirèe Zonno, Consigliere
Cesira Casalanguida, Referendario, Estensore
 
 
 
 

IL SEGRETARIO